保障房建设中政府的职能定位与协调机制

王 新

（华中科技大学，湖北武汉430074）

保障房建设中政府的职能定位与协调机制

王 新

（华中科技大学，湖北武汉430074）

作为整个社会“减压阀”和“稳定器”的社会保障制度是社会进步的标志，其主导理念、制度设计及主要内容在不同的历史时期展现为不同的模式，但保障制度设计的基本原则是恒定的，即都以法律或制度为外在形态，以互助共济、促进民生为基本内涵，以政府为最终的责任主体。金融危机背景下，政府更应担当住房保障主体责任，以加大保障房建设为切入点，用投资拉动消费，并带动相关产业发展，使经济尽快走出困境，同时解决城市居民住房难问题，树立民生政府形象。

住房保障；政府；民生职能

一、危机中彰显政府民生职能

面对全球性金融危机，世界各国一系列刺激经济的计划纷纷出台，力争将金融危机的伤害与损失降低到最低，并尽可能早日走出金融危机的阴影，实现经济的复苏与增长。我国政府也审时度势，果断决策，及时重拳出击，对财政、金融等宏观经济政策作了重大调整，出台了一系列促经济、保增长、扩内需的政策措施，尤其是在保障房建设方面的强力出击，颇为引人关注。

2008年11月，国务院进一步扩大内需、促进经济增长的十条措施出台，“加快建设保障性安居工程，加大对廉租住房建设支持力度加快棚户区改造，实施游牧民定居工程，扩大农村危房改造试点”被列为第一项措施[1]。当年12月召开的中央经济工作会议再一次明确了“房地产业是重要支柱产业”的地位，要求“保持房地产市场稳定健康发展”，“要把满足居民合理改善居住条件的愿望和发挥房地产支柱产业作用结合起来……发挥房地产在扩大内需中的积极作用”。12月17日的国务院常务会议专门研究和部署了促进房地产市场健康发展的政策措施，并确定了加大保障性用房建设力度、鼓励普通商品房的消费和支持房地产合理融资等三方面的政策措施。12月20日国务院办公厅印发了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，提出要加大对廉租住房建设和棚户区改造的投资支持力度，对中西部地区适当提高补助标准。同时要求地方各级人民政府相应加大投入力度，按照国家的有关规定，多渠道筹集建设资金，增加保障性住房供给。同时，地方各级人民政府要确保保障性住房建设用地供应。该《意见》并提到，开展住房公积金用于住房建设的试点，拓宽保障性住房建设资金来源，在确保资金安全的前提下，将本地区部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房等住房建设[2]。2009年1月6日，国家发改委主任张平在国务院新闻办披露了4万亿元投资计划的大体分配，其中保障性安居工程占了2800亿元，投向廉租房领域，主要占4万亿元的7％[3]。未来3年中，中国政府将增加200多万套的廉租住房、400多万套的经济适用住房，另外还将对220多万户林业、农垦、矿区的棚户区居民住房进行改造，平均每年投入约3000亿元。该计划实施后，将基本解决全国1000万户低收入家庭的住房困难[4]。

群众住房难问题，始终是社会普遍关心的热点问题，而增加保障房建设以满足低收入者住房需求已成为业界和学术界的一个基本共识。此时，从民生需求入手加大保障房建设力度以拉动经济尽快走出低谷从而推进和谐社会建设，可以说是一个很好的“切入点”。各级政府应该把积极推行保障房制度当作一项民心工程来抓，想方设法筹集资金，最大限度地多建设，并逐步扩大覆盖面，最终让缺房而又买不起高价房的百姓都能为保障房政策所覆盖。

二、政府在保障房建设中的职能定位

西方国家市场经济的经验和教训说明，市场经济机制虽然可以满足多样化的居民家庭住房需求，更好地适应复杂的住房供需结构，使国民经济在满足居民住房需求的交互过程中得到自身发展，但是市场机制的缺陷会导致市场失灵，无法全部解决社会底层人群购买力不足而引起的所有住房困难问题的。对于这些低收入群体住房困难问题的解决，就必须依靠政府进行干预。

政府作为实施二次分配的主体，有义务通过二次分配达到对社会弱势群体的保障功能。一个完善的住房供应体系必然决定了要靠政府的住房保障制度和市场机制的充分结合，按不同角色发挥作用。虽然世界各国国情不同，政府的住房保障政策干预的程度和具体方式不同，但可以肯定的是，大多数国家，甚至包括西方发达的市场经济国家基本上都还是依靠国家的主动干预来解决普遍存在的弱势群体的住房难问题的。凡是那些住房问题得到有效解决的国家，都普遍采取了成功的政府主动干预机制。

在现阶段，我国把房地产业作为国民经济的重要支柱产业，在此过程中，我们要以建立和谐社会为最高目标，结合我国的具体国情，建立符合我国实际的住房保障制度。要在通过政府相应政策对房地产市场实行有效调控的同时，加大保障房建设力度，妥善解决城市弱势群体包括最低收入居民家庭和中低收入家庭的住房问题，从而创造一个人民群众满意的社会环境，保障群众的基本居住权利。在制度设计上，必须坚持“两条腿”走路，用高效的市场机制和完善的保障机制共同构建适应社会主义市场经济体制要求的城镇住房新体制。

毫无疑问，社会主义市场经济体制的建立是我国改革开放30年的重大成果。作为体现社会财富价值的土地、住房，这些资源能否自由流通，并由成熟的市场机制给予规范，是市场经济是否真正得以实现的重要标志。但是，完全依靠市场机制配置住房资源不可能解决所有的住房社会问题。由于社会个体禀赋互不相同，资源占有也存在差异，无法真正做到人人都能靠市场化公平竞争、自主分散决策的方式来获取住房。房地产作为一种特殊的消费品，即使在经济高度发达的西方国家，也无法保证人人都能买得起房子。在此情况下，为了保障每个人的居住权利，政府就需要为那些困难人群专门制定一些政策，依靠这些特殊的政策来帮助困难群体。政府有责任在市场经济体制之外建立住房的保障体系。实际上，作为社会保障体系的组成部分，住房保障和失业保障、养老保障、医疗保障等在世界各国发挥着越来越重要的作用。世界各国因不同情况都会对住房问题进行不同程度的干预，但干预政策各有不同。

如果单从经济调控的角度分析，房地产市场的供需情况甚至是异常价格波动情况都会间接影响到国民经济整体运行。但一般来说，政府的这种经济调控还不属于住房保障制度，尽管某种程度上也会影响到住房资源在不同人群之间的配置状况。和上述住房保障制度的实现方式不同，政府在实施这些调控时所采取的政策手段，主要是土地政策、货币政策和税收政策，例如增加或减少土地供应、紧缩或扩张货币供给以及调整利率、调整房地产的持有或交易环节的税赋结构和调整税率等[5]，来对有限资源进行优化配置。

三、在加大保障房建设政府干预时需注意的几个问题

衡量改革和发展两者是否得到社会有效认可的关键因素就是是否切实改善民生。政府的各项决策，如果客观上不能使民生基本状况得到明显改善，不但会延误或扭曲改革发展过程，影响政府形象，并且会程度不同地抵消发展的成果。从另外一个角度来说，各个阶层对于社会是否认同，在很大程度上取决于多数社会成员在基本生活状态方面的改善程度。如果没有得到相应的改善，民众就会降低对于社会的基本认同感，其进一步的结果是，不但会使改革面临越来越大的阻力，而且还会使社会经济的发展失去最为重要的推动力量及群众基础。

有些人简单地认为，实现住房保障的最好办法就是政府全面控制楼市，把房地产价格降到最低水平，保证所有人买得起房。但由于获取资源上能力的差异，那样做的结果却有可能是富人买了更多的房子，占有更多的住房资源。这种不良局面在前些年经济适用房的供给中已经出现过。政府无疑应该采取严格控制房价的“暴涨”、“暴炒”等措施来对房地产市场予以规范，但更有效的办法是加大中低价位住房的供给量。当前房地产调控政策研究的重点之一就是如何采取更有效的措施加大中低价位的房源供应，此外，还可以采取在房地产的持有和流转环节进行累进征税等调节手段，让占有过多资源的人支付更高的代价。

在目前以廉租房为重心的住房保障建设过程中，我们要充分认识存在的问题，找准症结所在，对症下药，方能取得事半功倍的效果。笔者认为有以下几个方面的问题必须予以重视并妥善解决。

1.地方政府职能定位不明确。建立和完善住房保障制度，实施主体是政府，尤其是各级地方政府，但是由于长期以来房地产立法的相对滞后，地方政府官员法制观念落后，同时缺乏有效的制约手段和约束机制对地方官员进行监管，在打基础利长远的保障房建设中，地方政府缺乏主动性。因此，必须制定相关的住房保障方面的法律，对地方政府及其工作人员进行有力的监督和制约，从而保证住房保障这项民心工程的有力推进，并杜绝权力寻租和腐败现象的发生。

2.市场化发展的制约。住房保障制度是一把双刃剑，建立完善的住房保障体制机制，就必须解决行政干预住宅市场和房地产业市场化发展方向之间的矛盾。这是困惑政府的一个首要问题。一方面，房地产业市场化的速度过快，会带来政府财政收入的提高，也会带动相关产业的发展，但同时不可避免地会带来房价的快速增长；另一方面，如果以实现全社会住房保障为名义出台过多的干预政策，违反市场机制的规律，又会打击市场主体的积极性，危及整个房地产业的健康发展。处理好房地产业发展和住房保障二者之间的关系，是住房保障体系建设持续健康推进的重要基础。

3.有限的资金保障。完善的住房保障体系，必须要有强大的政府财政给予扶持。我国许多城市目前的财政能力较弱，无法全面保证住房保障资金的需要，金融体系也不健全，不可能提供强有力的支持，财政资金支出的重点依然是经济建设，和社会保障领域所需的服务型财政体制相距甚远。所以，对于社会保障，尤其是廉租房保障制度，在中央资金进行扶持的同时，各地更应该广开社会融资渠道，加大转移支付力度，保障资金的足额及时到位。

只有坚持以政府为主导，协调各方建立起完善的社会住房保障体系，才能使不同层次收入的居民都能享受到社会经济发展的成果，并推动社会和谐、稳定地发展。在目前房价过高的形势下，增加廉租房建设以满足低收入者住房需求已成为业界和学术界的一个基本共识。各级政府应该把积极推行住房保障制度当作一项民心工程来抓，想方设法筹集资金，最大限度地多建设，并逐步扩大覆盖面，最终让缺房而又买不起高价房的百姓都能为廉租房所覆盖。实际上，中低收入者占居民总数的80％，加强保障房建设，既能够有力地拉动经济发展，扩大就业，带动关联行业发展，也能够增加未来市场的供应量，将房价维持在一个较为合理的水平，有效解决房价过高、大套型住房比重过大、空置率过高等突出问题，整个房地产市场的价格就会向更合理的价位回归，从而大大提高人民的生活水平，提高国民的幸福指数。这是政府的责任所在，也充分体现了党执政为民的宗旨和决心。

[1]新华社.温家宝主持国务院常务会确定扩大内需十项措施[EB/OL].新华网，2008211209.

[2]国务院办公厅.关于促进房地产市场健康发展的若干意见[EB/OL].新华网，2008212221.

[3]刘展超.住房保障工程资金来源去向初解[EB/OL].第一财经日报，2008211228.

[4]新华社.住房和城乡建设部副部长齐骥和国家发改委、财政部、中国人民银行有关负责人介绍关于促进房地产市场健康发展的有关情况[EB/OL].新华网，2009201206.

[5]汪华，姜桂义.国外住房保障的基本模式及其借鉴意义[J].南方论刊，2008（5）.

[责任编辑 迪 尔]

D632.1

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1000-2359（2010）01-200672-03

王新（1970—），男，河南郑州人，华中科技大学社会保障专业博士研究生，房地产高级经济师，先后毕业于浙江大学、武汉大学，主要从事住房社会保障相关理论与实务研究。

2009－08－29