论公共行政理论演进视野下的行政公平

周庆国

（仰恩大学 管理学院，福建 泉州 362014）

论公共行政理论演进视野下的行政公平

周庆国

（仰恩大学 管理学院，福建 泉州 362014）

研究行政公平问题，具有充分的理论依据、重要的学术价值和现实意义。行政公平把公平作为核心价值取向和基本原则，其实质是要均衡实现各种社会群体和个人应当享有的利益需求。传统行政学、新公共行政学、新公共管理运动和新公共服务理论内在地蕴含着行政公平价值，它们共同构成行政公平的重要理论支撑体系。

公共行政；理论范式；公平价值

一、引论

自20世纪90年代中期以降，伴随着西方公共行政研究“伦理复兴”、“伦理繁荣”的演进及其向我国行政学界的移植和融合历程，我国行政学者已经逐步认识到，公共行政并非如传统行政学者所设计的那样是一个纯粹的“事实领域”，相反，它有着属于自己的特定“价值领域”，比如公平、效率、经济、民主、法治、责任、廉洁、开放，等等。这些价值，是公共行政追求的一种应然状态，反映了人们关于公共行政的希望、信仰和依托。那么，在公共行政的这些价值体系中，“公平”应当处于何种地位呢？笔者的观点是：公平应当成为公共行政多元价值中的核心价值理念和根本准则——这便是“公共行政的公平”或“行政公平”的主要意蕴，亦即本文所要讨论的核心论题。

之所以要考察这一命题，首先是因为行政公平作为论题有其得以成立的理论依据：（1）公共行政的公共性必然要求把公平作为公共行政的核心价值加以确认。公共性和公平在实质上关注的同样是公共利益和公共权利的维持和达成，“公共的”应该是“公平的”，公平与公共性叠加、契合、结合在一起，成为公共行政核心的理念和价值取向。（2）“从直接意义上来定位公共行政的价值，政府应当把社会公平放在首位。”［1］因为公平是公共行政的最根本的价值追求，是政府权能的集中体现，通过行政公平促使广泛的社会公平的实现，是公共行政无法推卸的责任，也是社会公众的共同要求。（3）只有“公共的”才是公平的，只有政府的公共行政才能担负起提供社会公平的使命。在现代民主社会，政府处于一切社会生活的核心地位，这就决定了“它会在组织整体的近期利益和长远利益之间寻找平衡点，从而在促进组织整体利益最大化的过程中实现组织成员个体利益的最大化”［2］。所以，在任何时候，惟有政府的公共行政，才是公平的主要提倡者和推动者。

其次，考察这一命题还有着更为重要的现实意义和学术价值：（1）行政公平是达至社会公平的必然路径、关键要素和根本依托。所以，在“更加关注公平”的时代语境和公共政策导向之下，研究行政公平具有极为重要的现实必要性。（2）我国近年来研究公平的文献可谓汗牛充栋，但对行政公平的关注则很不够，有影响的研究成果尚不多见。这种状况凸显了探究行政公平的理论紧迫性。（3）从公共行政理论发展演变的视角来看，很多学者对于在我国公共行政学界有着广泛影响的四种理论范式（传统行政理论、新公共行政理论、新公共管理理论和新公共服务理论）中到底是否蕴含公平价值诉求以及其理论依据是否充分地认识，要么存有疑问，要么看法迥异，其理解既不深入也不全面，因而本文将对之予以重点解析，以便廓清其认识误区，探究其理论真谛。

二、公平和行政公平概说

公平是一个很宽泛的范畴，一般地说，人们日常生活中理解的公平就是公正、公道、均等、平等。从理论上阐释公平，学术界的认识不尽相同。笔者认为，公平主要有这样几层含义：（1）从公平的本原上说，公平是一个关系范畴，合理地划分利益是公平的本质内涵。公平作为道德规范，不仅调节着人与人之间的关系，而且调节着人与社会的关系，因而公平是衡量人们相互关系的一种客观规范。公平是指人际利益交换关系中的等利害交换行为，它涉及社会资源的合理配置，其本质是利益分配问题，即政治、经济、文化等利益在不同人群、个人之间的合理分配，或者说公平的深层本质是利益分配的合理与对称。（2）从公平的基础和核心上说，公平乃是权利公平（平等）与机会公平（均等）。现代社会的公平首先意味着权利上的公平，它主要是指平等地分配所有社会成员的权利和义务。权利公平是公平的内在要求，也是实现社会公平的逻辑起点和实践起点。机会公平或机会均等已经成为现代意义上的公平的一项重要理念和准则，主要是指主体参与某种活动和拥有相应条件方面的平等，它要求凡是有相同能力和相同利益诉求的社会主体，社会都应对他们一视同仁，公平地为其提供相同的机会与舞台，以确保其在社会认可的范围内享有同等的发展机会和条件。（3）从公平的规则体系上说，公平又可分为分配规则和评价或裁判规则。公平的利益分配，离不开对公平规则的崇尚和遵从，公平归根结底乃是社会行为规范的公平，即所谓制度公平或规则公平。公平又是评价人们行为以及相互关系的一种社会准则，而对公平的评价是有一定标准的，比如法律、政策、道德等刚性和柔性规则。分配规则决定着一定的主体应当享有什么样的权益，评价或裁判规则用于处理外显的或潜在的矛盾、冲突双方的权益关系。（4）从公平的适用领域上说，公平不只是合理的财富分配，还包括公民的政治权利、社会地位、文化教育、司法制度、社会救助、公共服务和社会福利，乃至包含机会、人格和荣誉的合理配置等。这其实就是（广义的）社会公平的概念，本文讨论公共行政的“公平”问题时，大多是从这一意义上展开分析的。

公共行政就是国家行政机关为了解决公共问题，维护与实现公共利益，运用公共权力依法管理社会公共事务和自身事务的有效活动。那么何谓行政公平呢？笔者认为，它主要是指公共行政主体在公共行政过程中，能够把公平作为核心价值取向和基本原则，通过公共政策工具和规约公共行政组织及其工作人员的行政行为等社会治理活动，保障各种社会群体和每个社会成员有效行使平等权利，公正地配置各种稀缺的社会资源和社会利益，以便均衡实现各种社会群体和个人应当享有的利益要求的这一基本价值目标。行政公平的这一定义大致包括以下几层具体涵义：公共行政的核心主体是（狭义的）政府，其公共职能的属性必然要求以公平行政来引导、推动整个社会公平的实现；行政公平在本质上规定和要求着公共行政应当以中立的立场平等地对待对各种利益群体，协调和整合各种利益关系，合理度量和配置各种社会利益，以便各种利益群体均衡地分享稀缺资源和利益；现代宪政制度的核心是确认和保障公民能够有效获得和正常行使平等权利，约束公共权力，这是行政公平得以实现的前提；以公平为核心价值取向和根本指导原则的公共政策，是达至行政公平的主要路径；规范和约束公共行政主体的行政行为是行政公平的内在伦理要求和基本道德原则；行政公平的基本维度体现在公共行政在其主体、过程、结果和制度规则是公平的，行政自由裁量等行政行为是公平的，公共服务和公共产品供给、筹资方式上、社会发展指标和实际享有公共产品和公共服务上是公平的。

约略言之，公平是一种维系、调节社会关系的社会观念或意识形态，其基础和实质乃是社会利益价值（权利与义务、利益和负担、贡献与能力）的分配关系。具体说来，公平对社会群体之间、个体之间社会资源和利益分配的均衡状态所作的肯定性认知和评价，其基本考量标准是社会利益价值配置的合理与对称。行政公平就是以政府为核心的公共行政主体在分配社会资源和利益上的价值合理性和道德应然性，这是社会公平价值得以实现的现实选择、关键要素和根本路径。公平是现代公共行政的核心伦理要求和根本价值目标，它决定公共行政的公共性、合法性和权威性。所以，以政府为核心主体的公共行政在其本质上必然要求排拒某些强势群体瓜分或挤占社会资源和利益，公平合理地考量、维护、保障和满足不同群体的正当利益，真正让社会资源和利益的配置惠及所有的社会成员。惟有如此，才能由此不断推动社会公平程度的增进、扩展和提升。

三、公共行政理论演进视野下的行政公平

考察公共行政理论演进视野下的行政公平，其实就是从历时性视阈对公共行政演进过程中历经的有着广泛影响并为学术界所公认的四种学说所蕴含的公平价值进行解析的一种理论样式和分析方法。这四种学说分别是以威尔逊创立的传统行政理论、以弗雷德里克森为代表的新公共行政理论、以奥斯本和盖布勒为代表的新公共管理理论和以登哈特夫妇为代表的新公共服务理论。

1.传统公共行政理论“背后”所蕴涵的公平价值

以威尔逊和古德诺的政治和行政两分理论为逻辑前提，以韦伯的官僚制理论和泰勒的科学管理理论为基础的传统公共行政理论，由于坚持行政价值中立原则，故而一直视效率为其终极性的目标追求。威尔逊认为，行政学研究的目的，在于揭示政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本去成功完成适当的工作。［3］怀特进一步强调：“政治不应该侵入行政，管理自身就是一种科研对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学，行政学的目的是做到经济和效率。”［4］（P24）西方学者们一致认为效率是经济学里永恒性的基本概念之一。［5］

传统公共行政的价值观果真如此吗？答案是否定的。首先，威尔逊在《行政学研究》中的确强调的只是效率，基本没有谈及公平。现代行政学研究表明，威尔逊创立行政学的逻辑前提是行政和政治的两分。威氏之所以要做出这样的区分，一是旨在防止政治与政党对行政的侵入，二是为了明确政治和行政这两门不同学科的不同职责：政治学管公平，行政学管效率。可见，政治与行政的两分并不是要在行政学中排除政治，也不是否认在行政中需要并且确认存在政治，而是说行政学必须集中精力解决政府的高效运作，至于公平那是应当由政治学处理的事情。威尔逊还认为，之所以不需要讨论公平，那是因为在美国，由于政治制度的设计十分精密，公平问题已经得到了最好的解决。［6］（P334）当然，美国的政治制度是否如此理想，美国的公平问题是否解决，则是值得质疑的另一个层面的问题。其次，20世纪90年代以来，伴随着行政伦理学研究的逐步深入，人们越来越认识到，行政领域不仅不可能“价值中立”，而且还是不容置疑的重要价值领域。“行政”并不是行政主体简单、直接和消极、被动地，而是积极主动和创造性地执行“政治决策”的过程，其中必然会伴随着一系列行政决策。这些行政决策的实质是权利和义务的分配，是社会资源、财富和利益的分配，因此，“这就决定了行政主体必然面临不可回避的价值问题，即体现民主政治的核心价值——公平和公正问题。这样，行政主体不只是要忠实地执行国家法律和政策，并为公民社会提供高质量的公共产品和高效率的公共服务，而且要维护社会公正与公平，为社会提供公正的秩序和公平的服务。”［7］其三，以“官僚制精神”为基础的价值观，并非天然地与行政公平截然对立。其实，“官僚制精神”是建立在“理性”精神支配下的法治观念、公私分明观念、崇尚科学的观念和以功绩为取向的价值观念。事实上，这种精神是实现行政公平公正、维护行政管理秩序不可缺少的思想基础和价值资源。可以认为，虽然官僚制的工具理性和机械性效率观在当代行政发展中日益显现其弊端和缺陷，但是当官僚制范式赖以形成的社会、经济条件还没有消失以前，它还会持续地存在下去，其合理成分和思想资源还会在某种程度上影响和渗透现代行政，并为现代行政所承继。

2.新公共行政学的典范性公平价值

随着公共行政学研究的深入发展，传统公共行政的缺陷日益凸显。由于传统公共行政割断了公共行政学与政治学和其他社会环境的密切联系，因而此后的学者们逐渐开始对这一学科范式提出质疑和批评。人们逐渐发现，政治与行政、事实与价值其实并不能截然分开，对“效率”和“经济”的过分推崇，使得这种价值体系绝少考虑公共利益，未曾触及到社会性的公平分配，易于造成差距日益增大的不公平、不平等现象，最终必然会遮蔽公共行政的社会公平价值。因此，后来的公共行政学者开始强调应把社会公平作为公共行政所追求的目标，强调一种“社会性效率”，也就是能够规范地衡量的效率，即效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。［8］（P306）系统研究和坚持这些主张的理论学派便是20世纪60年代后期诞生的以弗雷德里克森为代表的新公共行政学。这种学说否定传统公共行政中片面追求效率、经济，忽视公平的价值理论，认为这种“效率”与“经济”原则更多的是研究行政组织内部的运作，强调的是组织分工、层级节制、依规章办事等一列系“非人性化”的仅仅具有工具理性的组织管理，而只有社会公平才是公共行政的核心价值，主张将“效率至上”转为“公平至上”；该学说强调公共行政组织变革的终极目标是建立民主行政模型，强调将公众的需求作为行政组织存在和发展的前提与行政组织设计方案应该遵循的目标。［9］（P58）

弗雷德里克森主张，社会公平应该成为公共行政学科自效率与经济性之后的“第三个理论支柱”。他说：“无论在理论上还是实践上，公共行政对公平与平等的承诺都应该同效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则，能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密。”［10］（P204）新公共行政学倡导的行政公平观的具体内涵是什么呢？弗雷德克里森给出了经典概括：“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列的价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推进过程中的责任和义务；社会公平强调公共行政管理变革；社会公平强调对公众要求作出积极的回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题……总之，倡导公共行政的社会公平是推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持、处于劣势境地的人们。”［11］（P6-7）此外，新公共行政学者对公平与效率、经济三者关系的看法也比较客观，认为经济、效率与社会公平可以并行不悖、相辅相成，政策的公平和公平的环境能够促进效率的提高，而经济、效率也有助于公平水准的提升——甚至是实现社会公平的必要条件之一。新公共行政学派的重要代表人物之一的罗伯特达尔认为，公平当然是极为重要的，但效率同样不可或缺，因为效率的缺乏将导致社会资源的损害和浪费，人民生活会更加贫困，进而必然导致社会公平更加难以实现。［12］总之，新公共行政学第一次提出把公平作为公共行政的核心价值，奠定了公平在公共行政中的核心价值地位，拓展了公共行政价值体系的内容，实现了公共行政价值体系完整性建设的重大突破。

3.“新公共管理”所蕴涵的公平价值

20世纪70年代以来，针对传统公共行政的合法性危机，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的以“市场化”为价值取向的政府再造运动，即“新公共管理运动”。以公共选择理论、交易成本理论、委托代理理论等新自由主义经济理论和新管理主义为基础，以奥斯本和盖布勒为代表的“新公共管理”，其核心内容是力图将私营部门和工商企业的管理方法应用于公共部门，即主张用企业家的精神来重塑政府。企业家政府的基本特征是：掌舵而不是划桨；妥善授权；引入竞争机制；“顾客意识”；有收益而不浪费；预防而不是治疗；参与协作的分权模式；市场机制调节。可见，新公管理理论主张用管理取代行政、用市场取代官僚，在政府部门内部引入市场竞争机制，关注绩效与业绩评估，力求缩简政府规模，减少政府开支，提高政府服务质量，实现市场机制与公共行政机制的有效融合。人们一般认为，新公共管理强调的是效率、结果和服务质量，以提高政府部门的效率和业绩，因而它往往被描述为一场追求“3E”（即经济Economy、效率Effi-ciency和效益Effectivene）目标的政府改革风潮。

然而，当我们深入剖析新公共管理运动的理论支撑和实践形态后可以发现，新公共管理并非全都把效率至上作为自己的价值目标，其中依然蕴含着对社会公平价值的关怀。首先，新公共管理绝不是静态的而是动态的正在成长和发展着的理论范式和实践模式，因而我们应当全面看待该理论的不同发展形态，而不应片面地把新公共管理简单归结为效率至上模式。英国学者E·费利耶曾经归纳出新公共管理存在着的四种模式：效率驱动模式、小型化与分权模式、追求卓越模式和公共服务取向模式。［13］（P10-15）推敲这四种模式的划分依据及其特征可以看出，此四种模式是一个从最初的效率至上到此后逐渐融入公平因素的动态演进过程，比如公共服务模式在主张采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想的同时，又强调公共部门的公共服务使命，赋予新型公共部门（同传统官僚制决裂的公共组织）明确的认同感和目标使命——社会公平、公民参与和公共责任。而且，新公共管理的实践还标明这四种模式并不是共时性的并列关系，而是具有历时性的前后接续和承继关系。比如英国在进行公共管理改革时期，撒切尔在推动“雷纳评审”时采用的就是最古典的效率驱动模式，而在她其后进展到“下一步行动方案”时已转而采取小型化与分权模式，撒氏的继任者梅杰在推进“公民宪章”时则采用了公共服务取向模式。其次，研究西方国家新公共管理的著名学者波利特和鲍克尔特认为，新公共管理的改革进程并没有依据其理论家的设计而形成公共管理的非政治化，同时也没有充分的证据表明改变福利国家和造就有限政府的努力已经为公众普遍接受和赞同。他们同时还进一步指出，新公共管理不可避免地会陷入效率与公平的两难境地，为此他们列出西方公共改革所蕴含的十对矛盾。［14］（P144）比如，“把管理者解放出来进行管理”主要基于效率的考量，而“给享受服务的消费者以权利”则更多地关注公众的享有权利的公平；“增强灵活性和创造性”的目的是为了提高组织效率，而组织变革则是为了强化公民的信任感——只有致力于增进社会公平的公共部门才能得到公民的信任，进而提高政府的合法性；“把节约放在第一位”，是为了提高公共组织的效率，而效率并不能等同于“业绩”，对于公共部门来说，其业绩的改进常常突出了社会公平问题，等等。由此可见，新公共管理并没有抛弃公平、公正、责任、民主等价值理念，它注重的是在提高政府工作效率的过程中实现社会的公平与公正目标，以便为社会公众提供更多的优质的公共产品与公共服务。诚如詹中原所指出的：“政府部门应努力培养具备管理主义及企业家精神的组织文化，以改变政府体制，使其更有能力执行公共权力所赋予的公正、正义的使命。”［15］（P2）

4.“新公共服务”所彰显的公平价值

基于对“新公共管理”运动的总结与反思以及对“新公共管理”的各种质疑的理性思考，以罗伯特·B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特为代表于21世纪初提出了一个全新的管理模式和管理理念——新公共服务理论。新公共服务理论着力于凸显两个核心主题：促进公共服务的尊严和价值；将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。具体说来，主要体现在七个方面的基本理念：服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；服务于公民而不是顾客；战略地思考，民主地行动；责任并不是单一的；重视人而不止是生产率；超越企业家身份，重视公民权和公共服务。［16］（P41）新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃，它在批判新公共管理的基础上融合了新公共管理的某些主张，同时又是对新公共行政的继续和发展，因而是一种介于新公共行政和新公共管理之间并在价值取向上趋向于新公共行政的理论体系。与新公共管理致力于政府自身模式的变革和转换不同，新公共服务理论建基于民主公民权理论、社区与公民社会模式、组织人本主义学说和后现代公共行政思想之上，将关注的焦点集中于对政府与社会、与民众相互关系上并对此予以宪政主义内涵的重塑，主张公共行政应当追求公共利益，奉行服务理念，强调公民社会的公民权利、公民意识、公民身份和公民价值，重视在民主对话沟通协商基础上的政府与社区、民众的合作信任和互动共治，其核心是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。

新公共服务理论与其说是一种现代公共行政范式的积极探索与有益建构，毋宁说是对公共行政伦理价值的重新确认与张扬，它坚持以人为本，把公平、公正、民主、正义等看作公共行政的重要价值向度，主张建立一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式。新公共服务是一个开放和包容的理论体系，它不排斥“效率”与“经济”的合理性与必要性，但强调公共行政还须将“公平正义”作为自己又一根重要的理念性支柱。“尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃，但是它们应该被置于由民主、社区和公共利益构成的更大的环境中。”［16］（P168）对公平正义价值的重视和强调，意味着新公共服务所追求的公民权利和价值能够得以彰显，意味着公共行政合法性基础能够得以重新奠定并日趋牢固。公民权是建构公共行政道德价值体系的逻辑起点，公民权利的充分实现有利于公民对自身利益诉求的表达和维护，有利于确立公民在民主决策体系中的平等地位，有利于监督和制约政府将公共利益置于主导地位、提出的解决公共问题的方案本身和操作程序符合公平、公正和民主、平等等价值准则，从而有效地保证公共行政的公平性。只有公共行政切实将公共利益的公平分配和有效增进作为自己价值目标，才能获得大多数公众的认可和支持，即只有公平的公共行政才能赢得合法性。总之，新公共服务要求公共行政应当充分考虑大多数人的利益需求，更加重视每一位公民的合法权益，着力于公共物品和公共服务在不同公民群体中的合理分配，通过公共政策推动经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于不利地位的弱势人群。

公平是公共行政特有的价值品格，彰显着公共行政的伦理魅力。行政公平是公平理论谱系中一个重要的分支领域和构成部分，对行政公平的内在意蕴进行较为系统的理论梳理和解析，合乎逻辑地找出其理论支点和价值依据，无疑是一件富有学术价值的有益探索。而且，把行政公平的理念和价值追求融入重塑行政制度的构建过程，并日渐对行政行为产生积极的影响和渗透，则有着更为重要的现实必要性和紧迫性。

重视和强调公共行政的公平价值，但并非意味着要排拒公共行政的其他价值，其实，公共行政的公平价值与其他价值之间存在耦合和互通关系。公共行政作为人类的一种基本的管理活动，理所当然也应当追求以最小的投入达到最大的产出，追求效率的最大化。公平和效率互为条件、相互促进，实现了公平价值，可为效率的提升创造条件；效率价值得以落实，可为实现公平价值提供保障。一般而言，公共行政模式的转换和公共行政基础理论的演进无疑是一个日益趋向公平、科学、民主和法治的历史进程，但对于仍还处于后发位置、还没有建构起现代行政模式的我国公共行政来说，以善治行政为目标，借鉴和融合各个行政模式之长、深化各项基础理论的研究则是必需的重要抉择。

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Administrative Fairness in the Evolution of Public Administration Theory

ZHOU Qing-guo
（School of Management，Yang-En University，Quanzhou，Fujian 362014，China）

Research on administrative fairness is of sufficient theoretical foundation，important academic value and practical significance.Administrative fairness is the core value orientation and the basic principles.Its essence is to well balance the interests that various social groups and individuals shall enjoy.Administrative fairness is inherently included in traditional administration，new public administration，new public management movement and new public service theory，the four of which form the supporting theoretical system of administrative fairnress.

public administration；theoretical paradigm；fair value

D035

A

1000-2529（2010）02-0041-05

（责任编校：彭大成）

2009-11-05

福建省社科规划项目“公共行政的公平问题研究”（08B086）

周庆国（1963-），男，河南南阳人，仰恩大学管理学院副教授。