和谐视野中高校学生申诉制度的构建

舒卫方

（河南省教育厅学生处，河南郑州450008）

和谐视野中高校学生申诉制度的构建

舒卫方

（河南省教育厅学生处，河南郑州450008）

高校学生申诉制度的完善对于建设和谐校园有着积极的作用。当前，高校学生申诉制度存在着学生对申诉制度认识不到位、申诉受理范围过于狭小、申诉受理机构性质和组织构成不合理、申诉程序设计简单、申诉后的救济制度不完善等问题，要完善高校学生申诉制度，就要建立具有一定独立性的申诉处理委员会机构，规范申诉受理程序，引入听证制度，细化学生申诉处理的原则规定，完善申诉后救济渠道。

和谐社会；高等学校；学生管理；申诉制度

在我国，高校学生申诉制度尚处于起步和创建阶段。1995年9月1日起实行的《教育法》只是十分简略地提及了学生的申诉权，并未就构成学生申诉制度的一系列问题做出具体明确的规定。2005年教育部颁布《普通高等学校学生管理规定》（以下简称“新《规定》”），最终确立了高校学生申诉制度。

一、我国现行高校学生申诉制度的缺陷

高校学生申诉制度在实际操作中存在着学生对申诉制度认识不到位等一系列问题，影响了高校学生申诉制度的顺利实施及预期成效的取得。

1.学生对申诉制度认识不到位

在实践中，学生普遍对于申诉制度及其实施存在认识不到位的情况，具体表现在：一是学生对于国家相关法律法规学习认识不到位。学生进入大学前对于法律法规可以说知之甚少。进入大学后，很少有学生会潜心学习枯燥无味的法律条文，其中也包括学校制定的各项规章制度。二是学生对学生申诉处理委员会认识不到位。大多数学生认为，学生申诉处理委员会仍然是学校的一个机构，虽然有学生代表的参与，这个机构还是为学校服务，而不是为学生服务的，在遇到问题、处理问题的时候还是站在学校的立场。三是学生对自身权利和义务认识不到位。面对转型的个体化多元社会，虽然学生的自我权益意识在整体上有所提高，但是，相当一部分大学生对此存在一定的偏差，还没有形成应有的法律认识，存在权利义务认识上的缺位。

2.申诉受理范围过于狭小

新《规定》第六十条规定：“学校应当设立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。”而侵犯学生人身权、财产权等合法权益的情形并没有包括在学生申诉处理委员会的受理范围内。一旦学生在校接受教育期间，其人身权、财产权受到侵犯，如不发或缓发毕业证、学位证，教师擅自取消学生学习权和考试权等情形，学生申诉处理委员会是无权接受和处理学生申诉的，学生就再一次面临欲诉无门的困境。大学生申诉制度是一种学生权益救济制度，而不是单纯的学生处分救济制度，随着中国高等教育大众化发展加速，高校学生事务内容不断丰富，如果没有一个便捷的解决渠道，就会使许多教育纠纷得不到及时有效的处理。

3.申诉受理机构性质和组织构成不合理

新《规定》对申诉处理委员会的性质，申诉处理委员会具体由哪些学校负责人、哪些职能部门负责人、哪些教师和学生代表参加没有明确规定，也没有对组成人员的人数、产生机制、人员的构成比例（特别是教师和学生代表所占的比例）做出具体规定。现在大多数学校学生申诉处理委员会基本上是由主管学生工作的校党委副书记或副校长，学生工作部（处）、研究生处、党办、校办、校纪委、校团委、教务处等职能部门负责人，校法律顾问，当事人所在学院党总支副书记，当事人所在学院的学生代表组成，学生申诉处理办公室设在校纪检委办公室，还有学校将原作出处理决定的职能部门也列为委员会的组成单位，没有有效的回避原则，这就使得高校存在既当“运动员”又当“裁判员”的嫌疑。同时，由于申诉处理委员会组成成员的行政身份凸显，几乎就是学校行政机构的“精编版”，行政负责人是主角，教师和学生代表充其量只是配角、点缀，如何保持申诉处理委员会的独立性、中立性、公正性以及如何充分保障学生的合法权益就成了一个问题。

4.申诉程序设计简单、操作性不强

新《规定》对整个申诉处理程序设计得过于简单。新《规定》第六十一条规定，“学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起5个工作日内，可以向学校申诉处理委员会提出书面申诉”，从字面上看，似乎给学生设置了申诉权和陈述权，但是在实际操作中，缺乏给学生一个陈述自己申诉理由和意见的机制，难以保证学生在申诉过程中真正获得申辩、质证、陈述的权利，同时难以保证学生在申诉过程中获得平等的发言机会。申诉处理委员往往会凭借着学生的一纸书面申诉，在复查过程中就事论事、简单了事，而没有以学生的申诉为出发点对整个事件的起因、过程和结果等环节进行全面的调查。同时，申诉程序中缺乏必要的听证制度，很难使学生在申诉过程中获得公平的对待，使得处于强势地位的校方利用得天独厚的优势压制弱势的学生方，使得申诉结果在公正性方面显得软弱无力，也使得申诉程序往往流于形式。

5.申诉后的救济制度不完善

新《规定》第六十三条规定：“学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。”这里就明确规定了学生享有的校外申诉渠道，但是在实际操作中，该渠道并不顺畅，不能有效地维护学生的合法权益。这是因为，学校与所在地省级教育行政部门之间的关系是指导监督关系，而并不属于上下级行政管理关系。在日常工作中，省级教育行政部门必须尊重学校依法享有的办学自主权，这就决定了教育行政部门只能依法有限地干预和介入学校的决定。同时，法律规范未对教育行政部门的职责、权限作出明确规定，教育行政部门在处理学生校外申诉中无章可循。另外，省级教育行政部门一般不会直接改变学校做出的原处理决定。上述出现的问题，在新《规定》中都没有体现，省级教育行政部门对学生的申诉具体如何处理，怎么答复，对是否有权变更学校的处理决定都没有明确规定，使得省级教育行政部门的监督指导权形同虚设，学生的校外申诉遭遇“踢皮球”的困境。

二、高校学生申诉制度的完善

1.建立具有一定独立性的申诉处理委员会机构

申诉处理委员会虽是依法成立并通过高校行政管理支持的，但应是一个能体现权威性和公信力的机构，这就要求申诉处理委员会应该是一个相对独立的机构，它与高校职能部门有一定的关系，但不应该成为高校的职能部门或依附于其他职能部门，特别是应当独立于高校违纪处分管理部门。这样才能避免其对学校行政部门的过分依赖，保证在处理学生申诉时不受学校职能部门、团体机构及学校领导意志的干扰，在处理案件时对申诉双方平等对待。另外，要使申诉处理机构能够独立、有效地开展工作，学校还应从工作场地、工作人员工作量认定、运行经费等方面予以专项支持，确保申诉处理机构运行的独立性。

2.规范申诉受理程序

程序问题是申诉制度得以贯彻落实的关键环节，高校在实施学生校内申诉制度时应坚持公平公正的原则，完善申诉程序体系。处理学生申诉是一个系统性工作，应根据申诉的不同阶段设计不同的程序，基本上应该包括提出申诉——受理申诉——调查取证——审查处理——作出决定——送达执行这一套程序。通过对上述各阶段程序的完善，可以构建校内学生申诉的程序体系。细化的程序要求和明确的内容设置可以进一步增强学生申诉的可操作性，也能够进一步规范学校的管理行为，保障学生程序权利的实现。

3.引入听证制度，保证公开性、公正性

要实现程序公正，必须建立教育仲裁制度，引入听证制度。听证制度作为一种有效的程序设计，是协调形式合理性与实质合理性的重要机制。学生申诉制度可以理解为学校处分学生的事后听证，即学校对学生作出处分决定后，如果学生不服，学校可以举行类似听证会的形式听取各方意见，以重新审查作出的处分是否合理、合法；对学生而言，它也是一种事后救济程序。申诉处理委员会在处理学生申诉时可以参照听证的形式和程序进行。

4.细化学生申诉处理的原则规定

在受理学生申诉过程中，除了公平公正原则之外，还应当对以下原则进行细化：一是先定力原则。目前的理论与实践中，行政机关作出任何决定时，都假定其合法，使其具有先定力，可予执行。保护学生的受教育权是学生申诉制度的主要目的，就应当从“以人为本”的教育理念出发，充分保护学生的最大利益，不应因学生犯错误而随意剥夺其学习机会。如学生因开除学籍处分提起申诉的，在申诉期间可向所在高校提出继续学习的申请，高校原则上应批准学生的申请。如不批准，应向上级行政教育机关备案。经批准在校继续学习者，学校除不颁发毕业证书、不授予学位外，其修课、成绩考核、奖惩应与在校生一视同仁。二是回避原则。在申诉制度中确立回避原则，既能增强申诉处理机构的可信度，也有利于增强申诉处理过程的透明度，使学生对申诉的公正性充满信心，增加学生接受的可能性。在运用回避原则时应注意，跟申诉案件有利害关系的申诉处理机构人员不但在作出决定时要回避，而且在整个申诉处理的全过程都应该回避，这样可以避免其对其他申诉处理人员或过程带来影响。三是申诉不加重原则。可以借鉴刑事诉讼法中的申诉不加重原则。因为“学生申诉制度是权利救济制度，因此不得加重对学生的处理”。申诉处理机构在调查和审理学生申诉的过程中，应切实从维护学生利益出发，考虑学生受教育者的特殊身份，秉持学校管理重在教育的目的，不应加重原决定的处分（处理）程度，这将消除学生的疑虑与担忧，勇于站出来维护自己的权利。

5.完善申诉后救济渠道

我国高校学生的权益救济体系是一个由学生申诉制度、行政复议制度和行政诉讼制度组成的制度体系，高校与学生之间的争议对申诉程序的适用并不能排除对教育行政复议与教育行政诉讼的适用。要实现对高校学生权益的全面救济与保护，在建立健全高校学生申诉制度的同时，还要加强高校学生申诉制度与其他救济制度的衔接，完善申诉后救济渠道，建立起一种高校学生申诉制度与其他两种救济方式在学生权益保护方面的申诉后救济延续化机制。

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