权力控制:民主政治的基石和根本要求

庞洪铸

(河南大学哲学与公共管理学院,河南开封475001)

权力控制:民主政治的基石和根本要求

庞洪铸

(河南大学哲学与公共管理学院,河南开封475001)

权力控制和民主政治具有紧密的双向关系和内在逻辑,民主的实现依赖于对权力的控制,同样,权力的控制只有通过民主政治建设才能从根本上得以实现。权力控制对于民主政治具有重要意义:在理论渊源上,权力控制是民主政治的本质内涵和根本要求,在实践过程中,权力控制是民主政治建设的基石。社会主义民主政治和西方资本主义民主政治尽管存在着一些共性,但两者有着根本的区别,应根据中国国情,同时汲取西方权力控制中的有益成果,通过对权力的有效控制推进我国的民主政治建设。

权力控制;民主政治;基石

民主政治与权力控制之间存在着相互依赖的内在逻辑:在民主政治尚未建立之前(或被颠覆之后),要想实现对公共权力的有效控制是不可想象的;反之,在公共权力缺乏有效制约的情况下,民主政治也不可能单独存在。“权力与民主的关系,正如水与舟的关系,适当的权力约束才能够使民主的航船更具有平稳性”[1]。本文正是从民主政治和权力控制在理论和实践上的紧密联系的角度阐述权力控制对于民主政治的重要性。

一、权力控制是民主政治的本质内涵和根本要求

(一)民主和专制的主要区别在于对权力的控制

按照马克思主义的观点,民主是一个政治范畴。政治作为人类历史发展过程中的一种重要社会现象,是伴随阶级和国家的产生而产生的,其核心是国家权力问题,表现为夺取、维护、巩固、执行、制约国家权力的全部活动。所以,国家权力“是全部政治的基本问题,根本问题”[2]。民主政治是相对封建专制政治而言的新的政治制度,二者最为根本的区别在于:民主政治的实质和核心在于“人民(或国民)对政府的制约”[3],在于权力委托者对权力代理行使者采用各种必要的手段进行合理的监控和约束,以使权力的行使过程和结果符合权力委托者的利益和要求。它在权力的归属上表现为一切权力属于人民;在权力的运行上,表现为能够促进社会运用国家权力,积极参与到权力的运行中去。中国几千年的封建专制政治和我国当前的社会主义民主政治之间最大的区别就在于有没有一套规范的权力制约体系。

(二)民主政治是多种政治力量之间的相互抗衡

民主政治是“多数人统治”的政治或“人民主权”的政治,而多数人的统治必须靠多个阶层和势力之间所达成的相对平衡得以维持,政治力量之间的相互抗衡是民主政治的基石。在民主社会中,人们都生活在各种不同的团体中,这种状况使社会公民不可能在政治问题上形成多数,同时也不存在任何可以控制一切的势力,而是以团体为单元的各种政治力量就某个政治决策的相互作用。这些团体既相互承认又不剥夺对方的利益,它们相互约束、威慑和节制,互为掣肘以达到政治上稳定平衡的局面。所以说,较为成熟的民主政治是多种政治力量之间的相互抗衡和制约,通过抗衡和制约形成政治上的稳定和发展。

(三)权力控制是保障公民权利和自由的需要

政治权力自身具有扩张性、自利性和腐蚀性等特征,如果不加以控制,必将伤及公民的权利和自由。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验,有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[4]。这是人类政治社会的一个历史经验总结,并已成为大多数人的共识。缺乏控制的政治权力常常沦为掌权者谋取自身利益的工具,公民的自由和权利都会成为这种异化的公共权力的牺牲品。民主政治中畅通的利益表达渠道和合理有效的监控机制可以将政治权力置于公民的控制之下,只有受到有效控制的政治权力才能真正维护和增进公民的自由和权利,捍卫和增进公共利益以实现民主政治。

(四)权力控制是纠错纠偏的机制

公共权力的执掌者在决策过程中出现失误总是难免的,要使这种失误降低到最低限度并且得到及时有效的终止和纠正,权威的纠错纠偏机制是必不可少的,这是民主政治的题中应有之义,也是权力控制的功能之一。毛泽东晚年曾经发生过多次全局性失误,但直到他临终前,其错误都不能得到制止,这在给国家、民族和人民造成巨大损害的“文化大革命”中表现得尤为突出。可见,在国家政治生活中,民主制度不健全,缺乏必要的纠错机制,后果是很严重的。邓小平对“文革”进行了深刻反思,提出恢复和健全社会主义的民主和法制,并一再强调:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[5]通过法律和制度建设,能够对政策的制定和运行过程进行监督和制约,对出现的失误进行及时有效的纠错纠偏,是民主政治的基本要求。

二、权力控制是民主政治建设的基石

在人类历史的发展过程中,除了原始民主制之外,民主只属于在社会上占统治地位的阶级。列宁曾经说:“在几千年过程中,民主的形式必然随着统治阶级的更换而更换。在古希腊各共和国中,在中世纪各城市中,在先进的各资本主义国家中,民主有不同的形式和不同的运用程度。”[6]政治文明在不同的社会形态中的演进和流变体现于它们在一定的范围内和一定程度上实现了民主政治。但无论是奴隶制社会、封建社会,还是资本主义社会中的民主政治,对权力的控制一直贯穿其中。

(一)奴隶制社会的权力控制

奴隶制社会的民主政治以古希腊雅典城邦制和罗马共和国为典型。雅典城邦制是奴隶制民主政治的顶峰,它最为典型的特征是权力之间分设,相互牵涉。除了多名职能不同的执政官以防止权力集中在一个人手中,还有公民大会、五百人会议、元老院、陪审法庭、护法官之间的相互牵制,保证尽可能多的人参与到政治生活中。罗马共和国在元老院、平民大会和执政官所拥有的权力之间,即在立法、行政、司法几种权力之间,都存在相互制约关系:以元老院所拥有的立法权去制衡平民大会和执政官的行政权、司法权;以平民大会的选举权、监督权去制约元老院的立法权和执政官的行政权;以执政官的行政权去制衡元老院的立法权和平民大会的权力。更重要的是,在公元3到4世纪,罗马法律的设制已很完善,提出了公法和私法的划分,这就在一定程度上划分了公权和私权,公权依据公共规则服务于公共利益,私权服务于公民的私人利益,这样就限制了公权并保障了公民权利。

(二)封建社会的权力控制

西欧封建社会传播神学思想、施行黑暗的专制统治,但也不可否认,这个时期存在着一定程度的民主政治因素。它废除了奴隶制,把所有奴隶变为自由人,拥有自由权利的人比奴隶社会增多了;商品经济的发展推动许多城市发展为城市共和国,为资本主义的发展提供了条件。尽管这种民主制与现代民主政治有重大区别,但正是在这种古代民主制的基础上,产生了现代民主政治。

中世纪的基督教把权威和智慧的来源从公民或“哲学王”转移到了上帝那里,从而使西方政治活动在神学框架中重新获得了塑造。这一时期虽未形成系统的分权理论和具体的权力制约机制,但圣经中的“原罪说”提出人无差别地需要受到约束,新教运动后的长老制和会众管理制也体现了平等协商的多数人决定。特别是教会与世俗国家相结合的“政教二元共治”使教会从国王手中分去了一大部分立法权和司法权,从而削弱了世俗国王所拥有的立法权和行政权,教权和王权之间相互依存、相互利用,彼此牵制。这样,二者之间的相互制约在一定程度上保持了权力间的制衡,教法和国法并存维护了“法律至上”的原则,客观上也使世俗事务遵循了基督教法律面前人人平等从而否定了等级制和特权制的思想。

(三)资本主义社会的权力控制

资本主义社会的民主政治发展,从缘起到成熟都和对权力的控制紧密相联。西方民主最早是从英国建立君主立宪制政体开始逐步发展起来的。英国早在1215年就由贵族、骑士和市民等几个不同社会阶层联合起来,以武力相威胁,强迫国王签署了《大宪章》,这可以说是一部权力制约的契约。《大宪章》重点强调要限制国王滥用权力,保障公民的私权,正是“风能进,雨能进,国王不能进”。其中规定了国王非经议会批准不能开征新税的原则,这就意味着英国已经开始通过立法的形式,将议会的民主监督权力从国王的行政权力中正式分离出来了。1258年英国贵族又向国王提交了得到国王承认的请愿书,并将该书以《牛津条例》的形式颁布,该条例把议会正式确定为对国王实行民主监督的机构,同时将议会正式宣布为全国最高立法机构。这些都为以后英国封建专制制度的逐步瓦解和资本主义民主制度的建立和发展奠定了坚实的基础。

西方民主政治发展过程中真正实现对权力的控制是分权理论的提出以及“三权分立”体制的实施。分权理论是资产阶级启蒙思想家用以削弱王权、反对封建专制主义的锐利思想武器,因此,分权最初是阶级的分权,是新兴的资产阶级与封建贵族的分权。随着资产阶级革命的胜利,分权逐渐由阶级分权转向资产阶级内部分权,不同的利益集团都试图通过对国家机关的控制实现其利益,分权成了调节资产阶级内部矛盾的工具。作为一种政权组织原则和制度安排,三权分立包括分权和制衡两个层面,但其核心和实质在于制衡。按照分权理论,国家权力分为立法、司法和行政三个部分,这三部分的权力分别由三个不同的部门所掌握,行使国家权力的三个部门的关系,不是单纯的彼此分立,还应该互相牵制即制衡,通过“以权力对抗权力”防止权力滥用,保障公民自由。三权分立是西方国家政府内部机构关系的准则,是西方国家政治制度借以建立的理论指导,同时也是权力控制的根本原则和实现权力控制的根本途径。时至今日,三权分立已成为西方民主政治的重要组成部分。

从以上分析可以看出,不同形态的民主政治都是与权力的制约监督密不可分的,权力控制是一个全方位的系统工程,是保证民主政治发展的基石,它的发育和完善程度决定了民主政治的成熟程度,也是衡量民主政治发达程度的根本标准。历史的经验和教训证明,没有对权力的控制,就没有真正意义上的民主政治,没有对权力有效合理的控制,就不能促进民主政治的健康发展。

三、社会主义民主政治更应该强调权力控制

社会主义民主政治和其他社会形态的民主政治既存在着一定共性,也具有自身的独特个性。列宁有这样一句名言:“无产阶级民主比任何资产阶级民主要民主百万倍。”[7]因为这种民主是建立在生产资料公有制基础之上的一种国家制度,是反映占人口绝大多数的劳动人民根本利益的民主,这就从本质上区别于维护少数资产阶级利益的西方民主。社会主义民主政治只有通过对权力的监控和制约才能保障广大人民的利益,实现人民当家作主和主权在民。我国在社会主义民主政治建设的进程中,也在不断强调权力控制的重要性,不断探索权力控制的制度和技术层面的路径。

(一)充分认识权力控制对于民主政治建设的重要性

加强权力控制对于我国民主政治建设具有极其重要的意义。邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇纲领性报告中曾尖锐指出,“权力过分集中”是出现官僚主义、机构臃肿、滥用权力、压制民主、专横跋扈、贪赃枉法等弊端的制度性根源[8]。从根本上说,我国的基本权力结构和运行机制是符合自己国情的,是和我国的民主制度相适应的,但在具体实践中,一些地方和部门仍然存在着比较严重的权力过分集中问题,一些地方和部门主要领导的权力仍然得不到有效控制,由权力过分集中带来的权力滥用和腐败等现象还没有从根本上得到遏制,这些问题严重阻碍了我国民主政治的发展。

(二)借鉴西方资产阶级民主在制度设计和技术层面有益的成果

国情差异虽然决定了我们不能照搬西方的“三权分立”模式,但在认识到社会主义民主与其他社会形态民主存在根本区别的同时,我们还应该看到,民主除了阶级本质和根本制度外,还有民主的形式、规则、程序、机制等运行和操作层面的东西。不可否认,当前西方的资产阶级民主在制度设计和技术层面有值得我们借鉴的内容,譬如任何权力都需要制约的理念、权力职能之间科学分工相互监督的理念、依法控制权力的机制等权力设置和权力监督中的有益成果,以及在具体的权力运行和操作程序中有价值的内容。这些可以根据我国国情和现实需要予以借鉴,以不断完善中国的权力制约理论及其运作机制。

(三)构建具有中国特色的权力制约机制

任何国家的民主都是同自己的国情相联系的,权力制约机制同一定国家的社会政治体制、权力结构、社会历史、文化传统和心理特征等密切相关联。我国的基本国情最重要的两点就是中国共产党的领导以及我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段,中国共产党在带领中国走社会主义道路的进程中,一直根据国情,强调民主和权力控制之间的关系,通过人民代表大会制度、共产党领导下的多党合作与政治协商制度和基层群众自治制度等实现对权力的制约和监督。毛泽东在1945年回答黄炎培对中国共产党建国后能否跳出历代王朝“其兴也勃焉,其亡也忽焉”的历史周期律的疑问时说道:“我们已经找到新路,我们能跳出这周期律。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”[9]这充分体现了毛泽东对民主和权力制约监督之间相互关系的思考。邓小平在1957年的一个报告提出,“如果我们不受监督,不注意扩大党和国家的民主生活,就一定要脱离群众,犯大错误”[10],并分析了权力监督缺失与犯错误和脱离群众之间的因果关系。

改革开放以来,我们一直在探索如何解决权力过分集中这一政治体制的主要弊病,在强化权力控制方面,采取了一些措施,取得了一定的进展。党的十五大报告中提出,“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家权力,实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,保证人民依法享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权”,体现出权力控制是社会主义民主政治的重要环节和内在要求。党的十六大报告提出,“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督,保证把人民赋予的权力真正来为人民谋利益”,阐明了权力制约与监督的机制、环节、最终目标,体现了权力制约对民主政治的重要性,构成了当代权力制约的基本纲领和行动指南。党的十七大以及十七届四中全会进一步提出并强调“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这一创新性成果是我党对权力结构和权力运行机制认识的进一步深化,是立足中国国情,建设有中国特色权力制约机制的积极探索。

当前中国的很多权力主体在表层结构上似乎都有比较明确的权力边界以及各种限权性规则,但是在权力的实际运行过程中和深层结构上,权力受到约束和限制的程度和理论上有很大的差距,在一定程度上可以说权力还是恣意的。我们不能忽视这些实际存在的问题,“既要制定静态意义上的法律规则,也要完善动态意义上的权力结构,同时,还必须弥合表面权力关系和实质权力关系之间的裂缝”[11],通过制度设计和机制选择实现对权力的控制,克服权力的恣意与滥用,防范权力的无效与流失。在我国社会主义民主政治道路的探索过程中,我们应该充分认识到权力控制的重要意义,通过实现对权力的有效控制,切实保障公民权利和自由。只有当民众能够真正实现对权力的制约和监督,真正决定国家事务或公共事务的时候,我国的民主政治建设才能真正向前迈出坚实的步伐。

[1]龚翔荣:权力限制与民主[J].甘肃社会科学,2002(5).

[2]列宁全集:第37卷[C].北京.人民出版社,1986:60.

[3]李景鹏:权力政治学[M].北京.北京大学出版社,2008:172.

[4]孟德斯鸠:论法的精神:上册[M].张雁琛,译.北京.商务印书馆,1995:104.

[5]邓小平文选(1975-1982年)[C].北京.人民出版社,1983:136.

[6]列宁选集:第3卷[C].北京.人民出版社,1995:723.

[7]列宁选集:第3卷[C].北京.人民出版社,1995:601.

[8]邓小平文选:第2卷[C].北京.人民出版社,1994:328.

[9]黄炎培:延安归来[M].北京.文史资料出版社,1982:149.

[10]邓小平文选:第1卷[C].北京.人民出版社,1994:270.

[11]喻中:权力制约的中国语境[M].济南:山东人民出版社,2007:25-26.

[责任编辑 许 昌]

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2010-05-16