PPP模式在公共基础设施建设中的应用

周 龙

PPP模式在公共基础设施建设中的应用

周 龙

(中国地质大学,北京 100083)

城市基础设施是城市生存和发展的基础,政府长期对其垄断经营,不仅造成基础设施领域的供需矛盾,而且加重了政府的财政负担,从而使基础设施的传统经营观念与管制方式陷入了不可克服的困境。为了改变这一现状,有必要在城市基础设施供给中引入PPP模式(公私合作伙伴关系)。结合我国发展情况以及国外PPP模式的先进经验,本文分析了如何进一步完善PPP模式在我国公共设施建设中的应用。

政府;公私合作伙伴关系;城市建设;基础设施

城市公共设施,也即城市基础设施,是城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称。完备的城市基础设施,对城市经济、社会和环境发展有着重要影响,是城市可持续发展的重要基础。长期以来,城市基础设施的提供被认为是国家、政府的责任,政府承担了城市基础设施的投资、建设、经营、管理等各项活动,其结果,一方面是政府财政不堪重负,另一方面是公用事业部门的低效率。因此,公共部门迫切需要寻找新的更为有效的方式来加快我国城市基础设施的发展,推动经济发展,提高政府管理效率并减轻财政负担。采取公司合伙的PPP模式进行城市基础设施的建设与运行,将适度的市场竞争与政府规制相结合,可以在实现社会福利的同时也给企业带来利润,同时也能够增强城市基础设施可持续发展的能力。

一、PPP模式的内涵及相关理论

PPP是英文“Public-Private-Partnerships”的首字母缩写,直译为“公私合伙”,或“公司伙伴关系”。尽管私人部门参与城市公共设施或服务的供应已经有很长的一段历史,但只是最近十几年才正式出现了 PPP模式的术语。由于世界上各个地方的市场发育程度、意识形态等方面都有所不同,因此,很难给PPP模式一个确切的内涵。总的来说,PPP模式可以界定为公共部门和私人部门合作提供公共产品和服务的一种方式。在PPP模式中,公私双方通过合理的风险配置,发挥各自优势,共同合作达到共赢,同时也能够更好地满足社会对公共产品和服务的要求。

综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等要素,世界银行将PPP模式分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT/Bo和剥离等六种模式。结合这种分类,PPP模式的一些典型模型可以详述如下。

1.Service contract(服务外包)。对一些特殊的公共基础设施,政府可以把服务外包给私人企业。政府公共部门仍需对设施的运营和维护负责,承担项目的融资风险.这种协议的时间一般应短于5年。

2.Operate Maintenance Contract(承包协议)。即运营和维护协议。政府与私人企业签订运营和维护协议,由私人企业负责对基础设施进行运营和维护,获取商业利润。在该协议下,私人企业承担基础设施运行和维护过程中的全部责任,但不承担资本风险。该模型的目的就是通过引入私人企业,提高基础设施的运营效率和服务质量。

3.Lease(租赁)。即租赁-建设-运营(LBO)。政府与私人企业签订长期的租赁协议,由私人企业租赁业已存在的基础设施,向政府交纳一定的租赁费用,并在已有设施的基础上凭借自己的融资能力对基础设施进行扩建同时负责其运营和维护,获取商业利润。在该模式中,整体基础设施的所有权属于政府,因而不存在公共产权问题。

4.BOT(建设-转移-运营)。政府与私人企业签订协议,由私人企业负责基础设施的融资和建设,完工后将设施转移给政府。然后,政府把该项基础设施租赁给该私人企业,由其负责基础设施的运营,获取商业利润。在此模型中,也不存在基础设施公共产权问题。

5.BOOT(建设-运营-拥有-转移)。是指由项目所在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议。本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者负责安排融资。项目的投资者和经营者负责开发、建设项目并在特许权期内经营项目获取商业利润;在项目特许权期末根据协议由项目所在国政府或所属机构支付一定量资金(或无偿)从项目的投资者和经营者手中取得项目。

6.BBO(购买-建设-运营)。政府将原有的公共基础设施出售给私人企业。由私人企业负责对该基础设施进行改扩建,并拥有永久性经营权。

7.BOO(建设-拥有-运营)。在该模式下.由私人企业负责公共基础设施的融资、建设,并拥有该项设施,对其进行永久性经营[1]。

总之,不同PPP模式之间的区别虽然并不大,但也有其特点,从而能适用于不同的情况。

二、PPP模式在我国公共设施建设的应用中存在的问题

(一)法律法规缺位

PPP模式首先是在国外的发达国家中发展起来的,由于这些国家的市场经济体制比较成熟,所以应用PPP模式的法律环境也相对完善。而我国改革开放的时间只有短短三十年,一些法律政策滞后,不能很好地为经济发展服务。面对经济市场上层出不穷的新问题,部分相关法律法规缺失。例如,PPP模式的出现,就使得我国的合同法面临着一些挑战,政府的法律定位面临两难局面:在公私合伙的过程中进行工程建设有必要赋予私人部门与政府部门同等的法律地位,而在政策指导及监管评估方面,政府的法律地位显然要高于私人部门。此外,现今全球500强企业已有400家落户中国,而我国现行的有些法律法规与国外的法律并不完全衔接,因此给政府部门和这些国外企业合作带来了许多难题和障碍。

(二)政府在公共设施建设中占主导角色

目前,在我国城市公共设施的建设运营过程中,政府部门身兼直接投资者、直接经营者和直接监管者的三项职能,很容易在具体的工作中产生混淆。政府的职能混淆为发展公共事业带来许多不利。

(三)在公共设施建设过程中低效与寻租现象普遍

由于政府自身的运行以及向公众提供公共产品存在交易成本,且政府系统缺乏明确的绩效评估体系,因此在公共设施建设过程中,常会出现“政府失灵”的现象。政府官员也是理性的经济人,公共产品在政府作为投资主体时也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。比如,由于现在还没有一套统一的流程规范,因此,政府官员有时会为了获取更多的利益而为PPP模式在应用过程中设置繁多的名目以获取更多利益,从而造成社会公共设施建设的低效。

三、国外PPP模式的经验借鉴

英国作为PPP模式的发源地,是采用该模式的最典型、最前端的国家。在英国,采取 PPP模式进行城市公共设施建设取得了不俗的成绩:80%的工程项目按规定工期完成,20%未按期完成的,拖延时间最长没有超过4个月,而常规招标项目按期完成的只有30%;同时,80%的工程耗资均在预算之内,20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案,而按一般传统招标方式工程耗资在预算之内的只能达到25%。

目前,基于PPP模式的投资项目已经贯穿英国政府活动的各个领域。按照英国的经验,适用于PPP模式的市政工程的范围被确定为交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产管理等。这项划分对于PPP模式在世界范围内的应用都起到了指导作用。

美国是一个法制比较健全的国家,各项品目众多的法律条款是美国社会各项生产活动的前提和保障,也是美国运用PPP模式进行城市公共设施建设的一个亮点。美国政府将建设城市公共设施的有关项目通过合同承包给私人部门进行,由私人部门进行生产与经营,其产品由政府购买。“合同”贯穿于PPP模式施行的整个过程,通过合同来确定利益相关方的权责划分以及利益分配,将各方的诉求以清晰的合同条款加以明确,可以减少纷争,简化流程,具有法律保障效力。这些经验对于我国在如何完善合同法等方面都有借鉴意义。

日本积极发展第三方部门,引入了市场竞争,提高建设城市公共设施的效率,对如何完善发展中介组织有很好的指导意义。同时,其 PFI法案中对于事前的风险评价以及公共部门与私人部门的权则划分,极大地推动了 PPP模式的成功运用,也值得我国学习。

对我国来说,私人部门参与城市公共设施的供给是市场经济不断发展的必然。通过公私合伙,可以在很大程度上弥补双方的不足,使城市获得长远的发展。PPP模式在国外的发展经验对我国城市公共设施的供应提供了清晰的思路,对于公共部门与私人部门合作供应准公共产品具有重要的借鉴意义。

四、PPP模式在我国公共设施建设中应用的改进建议

结合目前PPP模式在我国应用存在的问题和国外的先进经验,PPP模式的应用应该从以下几个方面进行改进。

(一)创造良好的法律环境

PPP模式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面,内容复杂,文件繁多。目前我国基础设施领域的市场化刚刚开始,相关的法律法规体系还不健全,经营过程缺乏强有力的法律法规约束,会使投资者感到风险难测,投资者权益得不到充分保障,影响私营部门的参与热情。

创造一个良好的投资环境,有必要进一步完善健全的法律法规制度。PPP项目的运作,需要在法律层面上对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双方利益。通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束,是最大限度地发挥优势和弥补不足的有力保证。

(二)确立正确的政府定位

PPP模式离不开政府的积极推动,但是政府顺利完成角色转化也是非常重要的。政府通过制定有效政策及具体措施,促进国内外私人资本参与本国基础设施业的投资,形成风险共担、利益共享的政府和商业性资本的合作模式。

同时政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色,变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中,政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革,对管理制度进行创新,以便更好地发挥其监督指导以及合作者的角色。

(三)形成一套有效的监管体系

政府监管是一套行之有效的监管体系中最主要的组成部分,发挥着极为重要的最用,因此应该从以下几个方面加以注意。首先,政府监管必须确定一种承诺机制,以保证企业资产的安全性,降低企业参与投资的成本并给企业提供投资的激励。此外,政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性,让接受监管的企业得到合理的利润收入。最后,由于政府监管不力将会带来各种各样的风险,因此,监管的效率应该成为政府监管的最重要目标。

当然,通常一个基础设施的投资需要较长的时间才能收回,所以政府也必须建立一个适合项目长期发展的程序,并有一个相应的监管规则。值得注意的是,在运用PPP模式进行我国城市公共设施建设的过程中,所有涉及的利益相关方必须都要纳入监管的范围。因此,应该确立一套良好的审计、监督体系和方法,对建设项目实施过程中灰色地带加以监控,确保PPP模式能够健康有效地应用实施[2]。

(四)培育和完善投资市场

采用 PPP模式,需要长时间评估,进行复杂的合同谈判,实现合理的风险分担,并实行有效监管来防微杜渐。因此,政府推进PPP模式非常需要专业机构的支持。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程,对项目的运作提供技术和相关政策支持,另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

(五)确定合理的风险分担机制

确立合理的风险分担机制,能够使私人部门尽量采用先进的生产手段和实现高效经营来降低风险,而不是靠向政府转移风险,从而保证项目的顺利实施,避免私人部门因风险缺乏约束造成建设经营的低效率。而政府承担一定的风险,使私人部门的赢利有一定程度的保障,也能提高私人部门参与基础设施建设的积极性。相反,如果将风险过多地集中于某一方,一旦发生风险,过多承担风险的一方极易无力承担,从而造成整个项目的失败。因此,为控制PPP模式在我国公共设施建设中的风险,必须将风险意识贯穿于整个流程之中。

[1]侯峻.PPP模式在城市公共产品投资中的应用研究[J].现代城市研究,2008(6):72-80.

[2]王秀云.PPP在基础设施领域的应用及建议[J].郑州航空工业管理学院学报,2007(6):97-100.

D669

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1000-2359(2010)02-0127-03

周龙(1966-),男,中国地质大学博士生,主要从事资源产业经济及管理工程领域研究。

2009-11-25

[责任编辑 迪 尔]