试论公安机关行政执法能力

付 强

（中国人民公安大学，北京 100038）

试论公安机关行政执法能力

付 强

（中国人民公安大学，北京 100038）

在我国，公安机关既是国家的治安行政机关又是刑事执法机关，具有双重职能，由于种种原因，公安行政能力还不是很高，对国家、对人民、对公安机关本身都会产生不良的影响，有悖于我国依法治国的基本国策，因此本文试从行政、行政权、行政执法等涵义入手，立足公安行政执法的特点、面临的问题、产生的原因等多个论点，尽量全面、准确地把握公安行政能力，以探求如何提高公安行政能力，做到行政执法公正、合理，将依法行政真正落到实处。

公安机关；行政；行政执法；能力

公安机关是巩固共产党执政地位、维护社会长治久安、打击犯罪的一个组织构成。公安机关是国务院和各级人民政府领导下的行政职能部门，是国家行政机关的重要组成部分，但又不同于普通的行政机关，既是维护社会治安，行使国家治安管理权的专门机关，又是具有刑事执法职能的行政机关。据此，我国公安机关具有双重职能：一是具有根据有关法律、行政法规产生的行政管理职能、二是具有根据刑事诉讼法产生的刑事侦查职能。但由于种种原因，公安机关的行政职权没有能够得到充分合法、合理的运用，公安机关行政能力水平不是很高，对国家、对人民、对公安机关本身都会产生不良的影响，有悖于我国依法治国的基本国策，因此本文试从行政、行政权、行政执法等涵义入手，立足公安行政执法的特点、面临的问题、产生的原因等多个论点，尽量全面、准确的把握公安行政能力，以探求如何提高公安机关行政能力，做到行政执法公正、合理，将依法行政落实到实处。

一、公安行政执法

行政是组织的一种职能，任何组织要生存和发展，都必须有相应的机构和人员执行和行使管理职能。行政执法主要是指行政机关依法对作为行政管理相对人的公民、法人或其他组织实施影响其权利、义务的具体行政行为。行政权是由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律法规、实施行政管理活动的权力，是国家政权的组成部分。这个定义有三层含义：第一，行政权来源于国家宪法和法律，没有宪法、法律的确认和设定，行政权就失去了存在和行使的合理基础。第二，行政权由国家行政机关代表国家行使。第三，行政权是国家政权的组成之一，是国家治理和服务社会的公权力的一种，因而行政权多含有强制或命令的性质。公安机关作为国家重要的行政执法部门之一，承担了大量治安、交通、消防、户政等国家行政管理职能，这些行政管理职权的适用，与社会公共利益和公民个人利益联系十分密切。

公安行政执法，是指公安机关及其人民警察依照法定的职权和程序，在具体适用公安行政法律、法规的行为过程中，所采取的直接影响公安行政相对人一方权利义务的具体行政行为或者对公民个人、法人或者其他组织的权利义务和履行情况进行监督检查的具体行政行为。具有五个方面的特点：

首先，公安行政执法主体具有特定性。公安行政执法行为只能由公安机关的人民警察才能做出，其他任何单位和个人都没有实施该行为的权力。

其次，公安行政执法是公安机关及其人民警察依照职权实施的行为。公安机关及其人民警察必须在其职权范围内使用法律法规，超越其职权范围的行政行为是无法律效力的。因超越职权执法造成损害后果的，公安机关及其人民警察应依法承担相应的赔偿责任。

第三，公安行政执法必须严格依照法定的程序。公安机关及其人民警察要使执法行为准确无误，就必须严格依照法定程序的要求。

第四，公安行政执法要通过法律文书或其他法定形式表现出来。作为行政，要体现出执法活动 的权威性、严肃性，就必须依法采用法定的法律文书或者其他法定形式来予以体现。

最后，公安行政执法的权威性、严肃性是以国家强制力作为后盾的。公安行政执法活动是由法律、法规所规定的，是不依公安行政管理对象和其他国家机关、团体、个人的意志为转移的，是由国家强制力作为强力后盾的。

公安行政执法的过程实际上就是公安机关及其人民警察依法适用公安行政法律法规的过程。这个过程是下面两个过程的结合、统一的过程。一方面，公安行政执法是公安行政法律法规同案件发生时客观存在的真实情况（案件实施）相结合的一个过程，公安机关及其人民警察以案件事实为依据，通过对搜集到的证据材料的分析、判断、确认案件事实真相（认定事实），从而确认其所遵守的公安行政法律规范的过程，另一方面，公安行政执法是公安行政权力手段、措施同公安行政法律规范相结合的过程，即公安机关及其人民警察依据公安行政法律规范的具体要求，在认定案件事实的基础上，正确适用公安行政法律规范，按照一定的法定程序来实现自己的职权（适用法律），从而达到一定社会关系的和谐和社会秩序稳定的目的的过程。从此，公安行政执法必须要求公安机关及其人民警察严格执法，这是公安行政法律法规得以正确实施的重要保障。

依法治国已经成为我们的基本国策。就目前我国的法制现状而言，已经基本具备了有法可依，但有法必依、执法必严、违法必究却不尽如人意。依法执行是法治的要求，法（包括规范管理者行为的法和规范被管理者行为的法）的存在是行政法治的前提，但法的存在并不是法治本身，法治需要通过法的执行和是用来实现。公安行政执法作为国家行政执法的一个重要组成部分，在整个国家行政管理活动中具有不可代替的重要作用，公安行政执法的内容、形式、程序都应当依照法律的规定和要求进行。但是，公安机关及其人民警察在具体的公安行政执法活动中，仍然还不同程度的存在着诸多的问题，有偶的还相当严重，并且已经严重的影响了公安机关只能作用的正常发挥。长期以来，在一些地区公安执法不严、不能公正执法的现象有时有存在，这种现象的存在将严重影响依法治国方略的实施。因此，我们必须对其进行研究和探索，找出存在的问题，提出解决的办法，使法律面前人人平等，这一公正执法的行为准则落到实处，是公安行政能力得以提升。

公正、合理的程序是现代法治的重要基石。2003年8月26日公安部发布《公安机关办理行政案件程序规定》，该规定是一部完整的、统一的公安干机关办理行政案件程序规定。特别强调了公正、合理的程序是现代法治的重要基石。近年来，随着国家民主与法制建设的不断推进，国家对行政执法活动提出了越来越高的要求，明确提出各级行政机关要将行政执法活动全部纳入法律规范内。国家也先后出台了行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法等法律，对行政机关的执法活动予以规范和监督，特别是行政诉讼法和行政复议法明确将违反法定程序作为行政行为可撤销的理由之一。衡量执法行为和执法质量的标准，除了事实清楚、证据确实充分、定性准确、处罚适当外，还包括程序合法。各级公安机关按照国家法律的要求，不断加强办案程序的规范化建设，严格依照法定程序办案，保证了办案质量，取的了一定的成效。

但是，与依法治国的要求相比，公安机关在办理行政案件程序规范化建设上还存在不足，主要有：一是长期缺乏统一的办理行政案件程序规定。公安行政执法部门多、领域广，现有执法程序规定比较零散，缺乏严密统一的程序规定，影响了公安行政执法质量；二是现有办理行政案件程序规定还不完善，有些内容与现行法律，特别是行政处罚不尽一致，有些规定不够严谨，为随意执法留下了法律空间。上述不足在一定程度上导致了公安机关在办理行政案件中出现受案不规范、违法调查取证、滥用强制措施、越权处罚、执行不当等问题。这些问题，不仅直接影响了公安机关办案质量，侵害了当事人的合法权益，而且损害了法律的尊严和公安机关的形象。《程序规定》对公安机关办理行政案件程序进行了统一规范，并与现有的《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理复议案件程序规定》一起构成了完整的公安机关执法办案程序体系，是公安执法程序规范化建设的重大举措。

二、公安执法过程中存在的问题

执法指的是一定的国家机关按照法律、法规和规章赋予的权限将国家立法机关制定的法律规范付诸实施的活动。包括行政机关、司法机关的职务活动均属于执法的范畴。建立社会主义法治国家固然要重视立法工作，但更要重视执法环节。法律制定颁布后，能否得到执行时社会主义法治国家固然要重视立法工作，但更要重视执法环节。法律制定颁布后，能否得到执行时社会主义法治国家能否建立的关键。现行法律的执法就面临严重的问题。公安行政执法作为国家行政执法的一个重要组成部分，在整个国家行政管理活动中具有不可替代的重要作用。但是，公安机关及其人民警察在具体的公安行政执法活动中，仍然还不同程度的存在着诸多问题，并且已经严重的影响了公安机关职能作用的正常发挥。

首先是以权压法，以言代法的现象依然存在。有的执法机关不是严格依法办事，而是滥用法律赋予的权利，超越法定职权范围，乱处罚、乱罚款、乱收费，擅自越权执法。

我看到一个忙碌的身影，抵达古樟后，他就和几位摄影家一起，一直在顺光与逆光等诸多因素中纠结，想要为这次诗会找一个最佳的背景。

其次是执法不到位，定性不准确。部分执法人员不严格执法，程序混乱，工作不认真履行职责，敷衍草率，是违法者有可乘之机，钻法律空子，进行不合法行为，扰乱社会经济秩序，损害经营者的合法权益。如一些无证经营者，收执法单位个别人的庇护，有恃无恐，不缴税费，获取暴利，破坏了经济秩序。

再次是违法者得不到应有的制裁，丧失了法律的权威。目前由于执法力度不够，执法环境较差，使得违法者得不到应有的制裁。案件久拖不决，致使民事纠纷案件激化为刑事案件。一些执法部门，对自己有利的事情争着管，特别是涉及罚款处理的案件。而对自己没有利的事情则嫌麻烦，互相推诿不愿意管。最后，导致执法工作阻力重重。有的当事人自恃靠山强硬，拒不执行公安机关的处理决定；有的还无理取闹，抗拒执法，甚至欧打执法民警。

三、产生问题的原因

（一）法制建设方面

我国的行政法制建设起步较晚，行政立法体制不完善，权限不明确，技术部成熟，法律规范效力层次较低，严重滞后于社会发展的实际需要。

1.公安立法呈分散状态。公安立法的分散状态消弱了法制的统一协调性，尤其是由于公安行政执法广泛性、多样性的特点，许多法律法规涉及到公安行政执法，警察的权利看起来很大，但在执法实践中缺乏有效、准确和便于执行的法律法规，造成改管的没管，不该管的却管了，是执法处于无序状态。

2.公安行政执法程序缺乏统一的规范。公安行政执法部门多，领域广，现有执法程序比较零散，缺乏严密统一的程序规定，有的行政法律法规中没有程序规定，有的程序规定分散于法律法规中，实体规定与程序规定没有明确的界限，标准不一。

3.执法实体规范存在滞后和被动局面。现行的公安行政法律法规严重滞后于社会政治经济文化的发展速度，一些特定领域存在立法空白，客观上造成了公安行政执法活动无法可依。

4.少数法律法规脱离实际，操作困难。部分法律法规条、款、项概念界定不清，过于笼统，又缺乏必要的选择，导致难以遵循，操作性差。

（二）执法素质方面

2.服务观念淡化。在市场经济大潮的冲击下，一些民警对于法律手段的保护和服务功能认识不足，片面强调打击功能的重要性，忽视了服务是宗旨，忽视了执法的根本目的是社会效益的提高。

3.缺乏责任意识。一些民警怕出事，因循守旧，就案办案，目光短浅，思路局限，不注重执法的社会效果，大局意识差，不能从全局的高度来处理具体的执法事项。缺乏程序意识，重实体、轻程序，证据意识淡薄，对收集证据有畏难情绪。

4.缺乏创新精神。有的民警不善于研究新时期公安执法工作的特点和对策，以各种理由强调执法的难度，满足于被动应付，对市场经济的挑战和压力认识不足，不能与时俱进，思维方式落后，执法方式滞后。

（三）执法监督方面

公安机关内部管理机制不科学，责任机制不统一，对内部执法活动监督不力，尤其是上级公安机关对下级公安机关的监督力度不够，权威性不强，执法过错责任追究不落实、不到位，内部监督形不成合力。一些公安机关和民警自觉接受外部监督的意识不强，不适应外部监督的客观要求。奖惩机制缺乏系统性和权威性，落实不到位，难以操作。

（四）警务保障不力

长期以来，相当多的公安机关后勤保障不力，靠收费罚款来补充经费的不足，难以维持正常运转，造成基层公安机关的民警受利益驱动，滥收滥罚现象严重，违法违纪案件时有发生。

四、对策与建议

根据以上公安行政执法中存在的问题及其原因分析，提出以下建议与对策，以期能使公安行政能力得到促进和提高。

首先，进一步完善国家行政立法，研究制定统一的行政组织法和行政程序法，使之在公安行政执法活动中能够真正做到有法可依、有章可循，是整个公安行政执法活动更加明确化和规范化。

其次，尽快组织力量对公安行政法律、法规、规章及规章以下的规范性文件进行人真的清理，对那些已不适应社会主义市场经济发展和公安行政管理发展的现行法律、法规、规章及规章以下的规范性文件予以废除和修改，对那些相互不能衔接、不统一甚至相互矛盾、抵触的法律、法规、规章及规章以下的规范性文件应组织力量进一步的修改和完善。

第三，整顿公安行政立法秩序，改进公安行政立法体制。为了改善公安行政立法的混乱局面，尽快规范和统一公安行政立法权限和各种法律形式和名称，通过整顿和规范公安行政立法活动，从而为公安执法做到正确、合法、及时的要求提供便利条件。

第四，通过多种渠道和方式，加大力度和投入，进一步加强公安机关人民警察的政治思想教育和公安行政执法的业务培训，切实提高公安机关人民警察队伍的整体素质，使之能高效、合法的开展公安行政执法活动，正确、及时的适用公安行政法律、法规，认真履行公安行政管理的职责权限，做到依法行政。

第五，建立、健全公安机关行政执法责任制度、错案追究制度和依法赔偿制度，从根本上解决当前公安行政存在的有法不依、执法不严、违法不究的问题，杜绝公安行政执法中存在的消极执法倾向，整顿公安行政执法秩序。理顺公安行政执法制度，进一步提高公安机关及其人民警察的执法水平。

最后，进一步建立和完善公安行政执法监督机制，使国家权力监督、司法机关的监督、社会团体和人民群众的监督、新闻媒体的监督以及公安机关内部的监督、审计监督、上下级之间的监督均能全面、系统的制度化、明确化，使行政执法监督真正做到科学、有效，使上述来自各方面的监督能够形成合力，发挥积极有效的监督作用，以进一步加强和促进公安机关及其人民警察依法行政的水平。

综上所述，公安机关作为国家的重要行政部门，要行使好其行政职能，当好人民公仆，必须从提高自身行政能力入手，只有这样，才能当好国家的左右手，才能为整个社会创造出和谐、安定的良好氛围，为我国阔步前行保驾护航。

[1]李斌杰主编.公安机关执法规范化建设丛书 [M].北京：中国法制出版社，2009.

[2]刑捷.公安行政执法权理论与实践 [M].北京：中国人民公安大学出版社，2009.

D631

A

1672-6405（2010）01-0013-04

付强，男，河北省衡水市公安局民警，中国人民公安大学行政管理专业治安研究方向在职研究生。

2010-02-11

张钦]