信息管税理念贵在践行＊

□ 罗一帆

(湖南税务高等专科学校,湖南 长沙 410116)

信息管税理念贵在践行＊

□ 罗一帆

(湖南税务高等专科学校,湖南 长沙 410116)

践行信息管税理念势在必行,从认识层面、法律层面、操作层面三个方面都有其制约因素,践行信息管税要做好的几项主要工作:信息采集、信息应用、完善和规范税收征管基本程序、信息共享和双向反馈机制、提高税源管理与监控能力。

信息管税;信息采集;信息应用;税源管理

国家税务总局在 2010到 2015年的征管战略规划提纲里,提出了很多新的税收征管理念,包括税收风险管理的理念、征纳双方法律地位平等的理念、信息一体化建设的理念、信息与业务技术高度融合的理念等。这些新的、先进的征管理念代表着现代税收征管的方向和希望,而信息管税理念是现代税收征管的核心内容之一,它融合了税收学、管理学、行为经济学、信息经济学、信息不对称理论、博奕论等的最新理念,被世界各国的税务机关广泛认同与运用,并成为目前制定税收征管战略规划、开展征管工作的重要指导思想。近两年来,很多省市相继出台的税收保障办法(条例),以及各地税务机关开展的税源专业化管理模式探索,都是践行信息管税理念的有益探索。

一 践行信息管税理念的必要性

践行信息管税理念势在必行,这主要是由以下因素决定的:

一是纳税人数量大幅增长,管户规模逐年扩大。“十五”以来,全国纳税人数量增长迅速,平均每年增长10%左右,现已达 2000余万户。纳税人数量的大幅增长,导致税务机关人均管户大幅增加。据预测,“十二五”期间我国城镇人口将首次超过农村人口,这个重大变革,会使我国的城市化进程加快,纳税人数量还会持续大量增加。随着管户的日益增长,征管业务量会逐年增加,征管力量相对不足的问题也会更加突出,加之现有涉税信息比对基本靠手工操作,税收征管不到位以及潜在的风险越来越多。

二是纳税人的组织形式、经营方式、经营业务处于不断创新的过程中。电子商务等各种新的经营方式大量出现。淘宝网的网上交易额,以年均上百亿的速度增长。纳税人的经营流动性从跨地区、跨行业到跨省、跨国。一些纳税人为逃避纳税义务,隐瞒其生产经营收入、成本、费用的真实信息,税务机关获取纳税人信息的复杂性和工作难度越来越大。

三是不断提高税收征管质量与效率的需要。目前税务机关对涉税信息的利用率不高,税收业务和信息技术的相互融合不到位,缺乏信息分析比对软件以及一批既懂业务,又懂计算机技术运用,善于进行数据分析运用的专业人员,税源管理与监控仅按基层税务机关收集发布的数据进行简单的对比,因此对现有涉税信息的分析利用不多,数据的集成度不高,信息孤岛普遍存在,信息共享度较差。为此,亟须改进税收征管模式。

四是同国际税收征管接轨的需要。现在发达国家大多将信息管税理念运用于征管工作中。美国国内收入局耗资 100多亿美元对信息系统进行改造,已经搞了十年。随着信息管税系统的逐步完善,其管理理念和管理机构也发生相应变化,他们提出了“服务 +执法=纳税遵从”的理念,管理机构从以前按地域设大区税务局、小区税务局,改变为以纳税人类型设置管理机构,比如设置大企业税收管理局、中小企业税收管理局、个人税收管理局、非税和行政事业单位税收管理局。这样的理念和机构设置,如果不以信息化网络为依托,是很难全面推行的。

二 当前践行信息管税理念的制约因素

从认识层面看,信息管税理念在我国还没有得到广泛认可。一些人认为我们现在提信息管税超前了,基层税务机关的思想观念、业务流程、机构设置、制度机制等都不适应。总局肖捷局长就如何规划金税工程三期建设时说过:“绝不能让新的信息系统去适应传统的观念和工作方式,而要使我们的思维和工作方式适应新的信息系统”。因此,信息管税绝不是简单的征管技术手段、方法的转变,它意味着税源管理的思想观念、业务流程、制度机制、机构设置、人员配备都要发生根本的变革。征管实践表明,税务系统任何一次大的变革,都是一次征管资源的重新配置与调整,肯定会涉及税收工作各环节的深刻变化,会对我们的征管实践产生重要影响与推动。也有人认为,信息管税是一个学术概念,好像乌托邦一样,很难实现。

从法律层面看,税务机关从第三方取得涉税信息缺乏系统的法律保障。征纳双方信息不对称,税务机关只有纳税人的税务登记信息、纳税申报信息、财务报表信息,或者税务机关掌握的其他涉税信息。如果纳税人的申报资料不全面、不准确、不完整,又不能通过第三方关联信息去比对、印证,其税源监控的质量、效果就会大打折扣。所以取得第三方信息的法治法、常态化、规范化成为解决征纳税双方信息不对称的关键。这个问题在发达国家已经基本得到解决,有的国家法律明确规定相关政府部门、企业单位、个人必须向税务机关提供涉税文件、报表与资料。这些问题能否在法律层面加以解决,特别是金融机构与非金融机构向税务机关提供涉税信息,是现行征管法修订要突破的重要问题之一。

从操作层面看,尽管我们在硬件、软件上具备了基本条件,但仍有很多不足。一是信息掌握不全。目前,我们的综合征管软件数据库,其税源信息监控的载体主要是企业税务登记、纳税申报以及财务报表等有限的静态信息,税务部门缺乏对规模以上企业规划前景、发展规模的预计等具有监控价值的动态信息的掌握。已有的数据库没有涵盖纳税人的生产经营成本、费用、产量、销售收入、物耗、能耗等信息,更没有行业信息,因此,必须扩大涉税信息的采集范围及对象,建立多功能数据库。二是信息采集的指标不规范,口径不一致,采集的数据显得零散、孤立,内在关联不紧密。三是现有数据库散见于各个职能部门,信息难以共享。各地规模以上企业是各级政府及其经济主管部门关注的焦点,统计、财政、发改委、国资委等部门均掌握着相关经济指标信息,但各部门的信息不能有效共享,从而形成信息孤岛。在税务机关内部,税源、征收和稽查等部门都有各自取得信息的渠道,也存在重复采集、多头管理、信息不能有效整合的问题。四是数据的利用率低,应用水平不高,税收业务和技术没有相互融合。一些基层税务机关计算机的应用水平仍停留于微机录入、输出、开票等浅层次,税收征管软件的管理功能、分析功能、数据处理、交换功能和监控功能远未发挥出来,对数据的分析应用还停留在几个简单指标的分析上。五是落实联动机制缺少信息化的支撑。各职能部门安排工作从各自职责出发,往往出现工作任务交叉、安排相对集中的情况,基层疲于应付,没有运用信息化手段统筹协调,上下级之间、各部门之间及分析、评估、管理、稽查之间的联动机制尚未真正形成。

三 目前践行信息管税要做好的几项工作

(一)信息采集

首先,税政、计统、税源等部门及时提出信息采集标准、范围、质量等需求,通过“大征管”决策协调机制进行评估确定,形成统一的数据采集标准和操作规范;征管科技部门、信息管理中心要强化对基层局数据质量的管理和考核;基层税务机关在税务登记、纳税申报、税款征收、审批核准等环节,把好采集关、录入关、审核关、比对关;征管、税政等业务部门要积极拓展第三方信息的采集渠道,全方位获取第三方涉税信息。其次,改进数据采集方式。可通过对重点税源监控系统增加权限设置、数据抽取等功能,从综合征管软件等相关数据库中直接采集数据,生成重点税源企业报表,实现企业一次申报、数据多次利用。对市级、县级监控的重点税源企业,市级、县级税务机关可依托综合征管软件,灵活运用重点税源的确认、分析以及查询等功能,统一生成重点税源数据,归口统一发布。各级税务机关按照自身监控级别要求,从共享数据库中直接取数,不必再层层报送。

(二)信息应用

涉税信息的应用,应重点关注以下三个方面:

一是通过信息化手段建立一个纳税户籍、税务登记证、涉税自然人(法定代表人或负责人、财务人员、办税人员、代理人、投资人)身份证三位一体的税务户籍管理体制。要充分应用工商、质检、国资委、房管、经济普查以及国地税的户籍信息,通过关联信息的相互比对,及时发现漏征漏管户;同时,进一步修订、完善现行税务登记制度,着重解决非正常户注销时的税款清算和后续管理问题,还有临时经营户的登记和发票控管等问题。

二是建立科学完善的行业纳税评估模型。行业纳税评估模型可以揭示企业生产工艺流程和主要财务指标的配比关系,并充分展现行业经营特点,及时发现各行业税收管理中的薄弱环节,实现税务机关由传统的查账管理向估算企业生产能力转变,使纳税评估更加科学、严密、准确。为此,各地要注意总结征管实践经验,逐步建立科学完善的行业纳税评估模型,然后由总局统一整理、修订、汇编,为基层税务机关和税务人员开展纳税评估提供方法指导,真正使纳税评估工作起到“以评促管和以评促收”的作用。

三是网络发票和税控收款机。税控收款机和网络发票互为补充。税控收款机一般适合于一些小企业,开票量比较大、开票金额比较小,比如餐饮服务业、小型商业零售企业。网络发票一般适合一些大企业,开票量金额比较大、开票频度不高,比如房地产企业。从长远看,网络发票会走向无纸化。但是,在未来的几年内纸制发票还不能取消,在修订现行发票管理办法时,要把网络发票的内容补充进去。

(三)完善和规范税收征管基本程序

在纳税人申报纳税后,税务机关应按受理申报、纳税评估、税务稽查、强制征收等环节,完善和规范税收征管基本程序,突出抓好纳税评估这个税源管理的核心环节及内容。

受理申报。在做好纳税服务和日常征管的基础上,应对纳税申报表进行逻辑审核,发现计算、逻辑错误应退回纳税人更正申报,确保基础涉税信息的质量。

纳税评估。在受理申报后,税源管理的核心任务应是对纳税申报表的真实性、完整性进行评估。纳税评估包括风险分析、风险识别、等级排序、应对处理等流程,即通过计算机与人工结合的风险分析、风险识别和等级排序,确定风险较大的纳税人,并通过发函、约谈、实地核查等应对措施,审核纳税申报表的真实性、完整性;发现有涉嫌偷逃抗骗税的,移送税务稽查进行检查落实。

税务稽查。对涉嫌偷逃抗骗税的案件应进行稽查,并将其作为震慑涉税犯罪的重要手段。要拓展案件信息来源渠道,优化稽查资源配置,依托税收风险评估机制实施分类稽查,坚决查处重大税收违法案件,不断提高税务稽查的针对性、有效性。

强制征收。对纳税评估、税务稽查确定的应纳税款,纳税人未按规定期限缴纳且经限期缴纳程序仍未入库的,要充分运用法律授权的各项税收强制执行措施进行清缴,保证国家税款的及时足额入库。

(四)大力推进税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查“四位一体”机制的建立和实施,其核心就是要建立相互之间的信息共享和双向反馈机制

首先,通过税收分析发现问题,以指导评估和稽查。当前存在的问题主要是,分析的信息来源单一,绝大多数为静态数据,动态信息太少。为此,一要注意细化相关经济指标;二要注意掌握经济指标的统计核算方法;三要注重建立税收收入档案,将偶然因素和正常因素分离,以增强可比度。其次,通过纳税评估查找问题原因并为稽查提供有效案源。当前存在的不足主要是,分析评估不到位,约谈底气不足,应移交还未移交稽查的情况较普遍。为此,需要重点解决以下几个问题:一是不断完善涉税数据;二是建立分行业预警指标;三是开拓第三方信息;四是注意借助同行专家的力量;五是加强干部培训和建立考评机制。第三,约谈、稽查保证评估疑案的有效落实。最后,评估与稽查反馈结果为进一步改进评估和税收分析工作服务,即以查促管,不能检查归检查、管理归管理,查完补税就了事。

(五)提高税源管理与监控能力

1、科学划分征管责任区。根据税源属地管理的原则,征管责任区的划分可以以路、河、街道为界,做到责任区无重叠、无缝隙、全覆盖。对责任区的工作内容、工作流程、工作职责进行准确界定,形成规范的岗责体系和工作流程。根据责任区税源管理状况的不同,合理确定各责任区的税收工作职责、征管质量内控指标,分解落实征管责任。

2、实行分类管理。根据“抓大、控中、定小”的征管工作思路,对重点税源户实施专人管理,重点监控,按月分析税源和税收增减变化情况,按季形成重点税源企业、行业分析报告,实现对重点税源的全方位控管。对中小企业实施“划片属地管理,分行业监控”的管理模式,落实主管、协管、兼管制度,推行以纳税评估为主、稽查为辅的管理方式。对零散小户进一步修改完善税收核定办法,广泛推行定税定位系统,阳光操作,公平税负,不断缩小应纳税额与入库税额的差异。

3、全面加强业务与技术融合。在征管业务规划和需求编写阶段,应由税政、征管、税源管理等业务部门发挥主导作用,信息技术部门全程参与,就硬件配备、软件实现以及系统的后期管理运用,提出系统的、权威的专业意见;在软件开发和后期维护阶段,由信息技术部门发挥主导作用,对属于因税收政策调整或业务需求缺陷而引发的系统问题,业务部门要及时跟踪,并提出改进和完善意见,努力实现业务与技术的“双轮驱动”。

4、构筑综合治税大格局。走社会化综合治税的路子,把综合治税纳入各级政府政务考核的重要内容,调动社会各部门协税护税的积极性。要建立各部门单位信息传递和定期联系制度,确保有效的涉税信息能及时传递到税务机关,为税务机关征管提供科学依据;同时,以政府网的开通为纽带,借助政府网,实现涉税信息的网上传递,做到资源共享,高效利用。

F810.423

A

1008-4614-(2010)05-0015-03

2010-09-17

罗一帆(1963-),男,湖南娄底人,湖南税务高等专科学校副教授。