意义·问题·对策：农民工法律援助

唐 踔

（同济大学，上海 200092）

意义·问题·对策：农民工法律援助

唐 踔

（同济大学，上海 200092）

农民工法律援助主要指国家为农民工提供法律援助的一项制度。为农民工提供法律援助具有多方面重要意义。当前我国农民工法律援助在制度和机制方面存在着诸多缺陷和不足，这些缺陷和不足影响了这一制度功能和作用的发挥。因此，必须从加大宣传力度、制定和完善相关法规、多渠道筹集经费、加强机构建设、加大部门协作力度、完善援助律师制度、改善援助质量等方面去完善。

农民工法律援助；制度和机制；意义；问题；对策

法律援助是指在国家设立的法律援助机构的组织、指导和统一协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员，为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费等法律帮助，以保障实现其合法权益、完善国家司法公正、健全人权及社会保障机制的一种法律制度。农民工法律援助是特别针对我国广大农民工的法律援助制度。为农民工提供法律援助，对改革发展稳定的全局和顺利推进工业化、城镇化、现代化，建设社会主义新农村，构建和谐社会都具有重大意义。

一、对农民开展法律援助的重要意义

（一）法律援助是维护农民工权益的有效途径

1.法律援助可以解决农民工不懂法的问题。农民工一般文化层次较低，法律常识比较缺乏，很多农民工也有维权的想法但苦于不懂法律，因此，法律援助帮助他（她）解决这一难题。2.法律援助可以缓解农民工因为无钱而无法维权的窘境。一般来说，农民工的家境并不富裕，有些还相当贫困，一旦惹上官司，不菲的诉讼费用令很多农民工望而却步。法律援助的无偿性正好可以缓解他（她）的窘境。3.为农民工提供法律援助可以实现司法公正、维护社会稳定。我们现在正在建设法治国家，而在法治国家里，法律面前人人平等，不能因为农民工不懂法、生活贫困而被法律所摈弃，农民工的权益和其他公民的权益一样重要，不能厚此薄彼，法律援助能够帮助他（她）实现和维护自己的合法权益，从而稳定农民工的人心，彰显司法的公正与力量。

（二）法律援助关系到我国社会经济发展的大局

农民工问题事关我国经济和社会发展的全局。农民工分布于国民经济各个行业，在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中的从业人数已占到总从业人数的一半以上，农民工是推动我国经济社会快速发展的重要力量。进一步做好农民工工作，特别是做好农民工法律援助工作，维护和实现广大农民工的正当和合法权益，对保持当前我国改革发展稳定的全局和顺利推进工业化、城镇化、现代化都具有重大意义。

（三）法律援助关系到社会主义和谐社会的构建

法律援助作为一项保障困难公民享有平等法律帮助权的制度，是无偿性的政府行为，其本质是保障人权、促进司法公正。因此法律援助既是我国民主法制建设的重要成果，更是实现社会公平正义的重要保证，适应了新时期我国经济社会发展的必然要求。从这个角度来讲，开展农民工法律援助工作是构建和谐社会的重要力量和组成部分。近年来，党中央、国务院高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施。各地区、各部门做了大量工作，取得了明显成效，但农民工面临的问题仍然十分突出。为了减少社会矛盾和纠纷、解决好这些问题，维护社会公平正义，保持社会和谐稳定，需要进一步完善农民工法律援助制度，为农民工维权提供专项法律服务。

二、为农民工提供法律援助存在的主要问题

（一）对法律援助宣传力度还不够

法律援助是在我国经济社会发展和具体法律实践过程中出现的新生事物，因此，文化知识相对缺乏的农民工根本不知道法律援助是怎么一回事，自然也就谈不上运用这一手段来为自己维权了。广大农民工根本不知道法律援助为何物或仅仅知道一点皮毛的原因，除了农民工自身素质、文化方面的制约原因外，主要责任则在于我们的法律援助机构对法律援助制度宣传的力度还很不够不到位。造成法律援助机构的法律宣传力度不够不到位的主要理由有下述两点：其一是不愿。我国现行法律对法律援助行政不作为没有设置具体细致的问责制度，这就导致法律援助机构的部分工作人员的责任心不强，除了应付上级有关部门的检查外，不愿意主动去宣传法律援助。其二是不敢。由于法律援助机构的经费不足，而农民工对法律援助的需求量又非常庞大，启发农民工的法律援助的意识，无疑可能是自找“麻烦”（指法律援助机构人力、物力、金钱的花费），因而，有些地方的法律援助机构不敢向农民工宣传法律援助制度。

（二）用于法律援助的资金很欠缺

《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（下称《意见》）明确规定，政府要为农民工法律援助工作提供必要的经费支持。但随着农民工法律援助需求的不断增加，律师承办案件补贴标准的提高，法律援助经费日显不足，政府应增强对法律援助经费的投入，确保农民工法律援助工作的健康发展。据统计，我国2005年度各级财政用于法律援助的拨款总额为26220万元，人均占有法律援助经费仅为0.21元。作为比较，英国1995年至1996年法律援助经费已达15亿英磅（约合人民币210亿元），占全国年财政预算的1%，且每年都以超过10%的幅度增长，英格兰和威尔士年人均享有法律援助经费30英磅（约等于400元人民币）；南非人均法律援助经费1美元；香港1998年至1999年财政年度法律援助经费达8.73亿港币。我国法律援助经费保障水平低，除了受经济发展水平局限外，一个重要的原因就是仍有相当的地方政府对法律援助工作重视不够，法律援助经费投入较少，使法律援助与经济、社会发展严重不协调。

（三）法律援助相关制度法规有缺陷

这主要表现在两个方面：一方面，法律救济途径过于复杂与繁琐。根据我国法律规定，劳动纠纷解决实行仲裁前置的原则，只有经过劳动仲裁后的案件才能进入诉讼程序。而我国劳动仲裁制度尚不完善，虽然各地纷纷建立仲裁院等配套机构并充实办案人员，但总体的仲裁制度内部关系并未理顺，导致仲裁渠道不畅通，直接影响了当事人的维权路径。而许多案件又可能经过“一裁两审”程序，冗长的程序过程带给农民工的只能是“二次伤害”。另一方面，法律援助制度的审查程序过于严格。《意见》指出，对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查其经济困难条件。但有的地方仍然要求申请法律援助要提供经济困难的证明，虽然有些地方不再要求经济困难的证明，但要求农民工提供相应的身份证明，如暂住证、工作证明等材料。而有关的单位却往往给农民工身份证明的做出设置障碍。繁琐的程序、严格的审查、苛刻的资格要求致使许多农民工不得不选择放弃法律救济途径。

（四）法律援助机构及服务人员的数量不够

我国法律援助机构与人员配置仍显不足。农民工法律援助机构数量少，分布不均匀，据统计，全国至今尚有160个县 (区)未成立法律援助机构。能够为农民工提供法律援助的机构偏少，使得农民工根本不知道在哪里能找到愿意为自己提供法律援助的机构，致使农民工不能及时得到法律援助机构的帮助。因为编制问题，全国各地法律援助中心的工作人员相对较少，对于越来越多的需要提供法律援助的农民工，纯粹的法律援助中心的人员是不能满足需要的，这必然要将大部分法律援助案件指派到基层法律事务所和律师事务所。对于靠法律服务谋生的律师和基层法律服务工作者来说，过多的无偿法律援助案件势必占用其大量人力和精力，因而积极性不高是可以理解的，这便导致办理法律援助案件的数量与农民工对法律援助的实际需要之间存在很大差距。

（五）法律援助部门协作配合不够到位

我国《法律援助条例》规定，法律援助是政府责任，而且各有关部门都有保障法律援助得到实施的责任。目前，虽然大多法律援助机构都与劳动仲裁、法院等在缓、减、免当事人案件受理费、方便律师阅卷等方面达成了共识，与工会、妇联等社会团体也建立一定的工作联系，初步建立起法律援助的“绿色通道”。但是，在具体案件办理的过程中仍缺乏协作机制，存在条块分割、条规优先、资源分散、甚至拒不配合的现象，导致农民工为了一个案件来回奔走于各有关部门之间，增加了农民工的维权成本。一些政府部门没有把开展农民工法律服务工作与社会治安综合治理、维护稳定等工作结合起来，对做好这项工作的重要意义认识不足，对农民工的维权需求不关心。个别政府机构办事程序繁琐给农民工的维权工作带来不便。有的职能部门仍然存在地方保护主义观念，没有严格按照法律法规办事，对用工企业采取偏袒、庇护的“宽容”态度。有的部门在处理涉及农民工的问题上不积极，对需要他们协调参与的问题拖延搪塞，对他们掌握的一些证据材料不提供，影响或阻碍律师调查取证。

（六）法律援助服务的质量不够好

目前，有些地方针对农民工开展法律援助的建章立制工作还不能满足实际工作的需要，表现为还没有形成健全、完整的制度体系。一些地方的法律援助机构“重硬件轻软件”，在重要工作环节还缺乏必要的制度对其加以规范，影响了法律援助工作的高效运行。尤其是在法律援助案件办理质量的监管方面，一些法律援助机构没有专门的案件质量监控制度，或者虽有制度但不能做到严格执行。而且，案件指派后往往缺乏对案件的后续跟踪和监督指导，监督手段也有限。此外，部分法律援助工作人员的法律知识和业务水平难以适应对农民工提供专业化法律援助的需要，这些都在一定程度上影响了对农民工开展法律援助服务的质量。

三、改进为农民工提供法律援助的对策

（一）有针对性地加强农民工法律援助宣传

农民工一般受教育的程度比较低，加之文化传统的影响，法律知识缺乏，有些农民工虽想维权，但却不知如何着手。为此，当前各级各类法律援助机构要有针对性地、制度化地开展法律宣传和咨询，并使这些工作成为经常性和普遍性的工作。加强法律宣传活动，努力提高农民工的法律意识，引导他们通过法律途径维护自身的合法权益。第一，要注重宣传对象的普遍性。农民工法律援助的宣传要深入基层，应当选择农民工老家的贫困农村，城市中的改制国有企业、建筑工地、大中型矿山企业、个体私营企业、火车站、汽车站等农民工群体聚集的地方。宣传工作要依据各用人单位、农民工集聚地、居住地的基层组织有针对性地进行。第二，要注重宣传内容的广泛性。宣传的内容应当包括普法和法律援助以及与其相关的维权知识，对于国务院出台的针对农民工的有关法规、规定和地方性法规、司法解释也要及时地宣传。第三，要注重宣传方式的多样性。利用广播、报纸、电视、网站等公共媒介进行宣传。此外，通过宣传，还要让社会各界，包括有能力的社会组织、公民个人热心奉献、积极捐助，使他们在支持农民工法律援助工作方面发挥有效作用。

（二）为农民工法律援助提供充足的经费保障

为法律援助提供必要的经费支持是政府法律援助责任的核心体现。各级政府应加大对法律援助工作在人力和财力方面的投入力度，保障农民工法律援助工作开展的正常需要。1.增加财政投入。法律援助是以政府财力作为保障的。《法律援助条例》第3条明确指出：“法律援助是政府责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”《意见》29条规定：“政府要根据实际情况安排一定的法律援助资金，为农民工获得法律援助提供必要的经费支持。”为此，各级政府，尤其是劳务输入地政府应当按照《意见》要求，在财力允许的范围内安排专项法律援助预算，为农民工获得法律援助提供财政支持。2.鼓励和争取社会支持。在法律援助制度发展的初级阶段，法律援助不能仅仅依靠政府拨款，也不能光靠律师免费服务，社会也需要承担一些责任。让社会各界，包括有能力的社会组织、公民个人热心奉献、积极捐助；充分发挥中国法律援助基金会吸纳社会救助的功能，广泛募集社会资金和其他资源支持法律援助。3.对有些恶性案件，由用人单位承担法律援助费用。对恶意拖欠、克扣农民工工资、群体性农民工权益侵害案件等严重影响日常生活和影响恶劣的案件，由用人单位承担法律援助费用。这样，既可以对违法者起到惩戒的作用，也可以缓解法律援助经费短缺。

（三）完善农民工法律援助相关法律、法规

1.尽快出台法律援助专门法。法律援助立法，在层次上主要包括宪法和基本法、行政法规等专门立法。在以宪法原则肯定的同时，以专门立法的形式具体规范法律援助工作。2.通过相关立法解决法律援助中存在的一些关键问题。从切实保护农民权益的角度出发，对农民的法律援助应统一并用“属地原则”和“属人原则”，由受援人从住所地和事件发生地的援助机构中自行选择其一。法律援助的前提条件是受援人确因经济困难，无能力或无完全能力支付法律服务费用 (公民经济困难标准各地参见当地政府部门的规定执行)。对农民的法律援助实行“普惠制”与“特惠制”相结合的援助机制。即在经济不发达地区，对农民的法律服务收费和诉讼费统一采取低标准，以使该地区全体农民普遍受惠，在此基础上，再对特别贫困的农民减、免法律服务费用。关于援助范围，应包括刑事、民商事和行政案件。只要农民认为自己的合法权益受到侵害，都可以寻求法律援助。程序上要先由农民向法律援助机构提出申请，放宽援助条件。3.规定简易程序。在法律援助中，简易程序的采用，将是我国扩大法律援助对象，面向广泛的法律援助需求的一个有效措施。除了可以对现在程序进一步细化规定并增加紧急程序等规定外，还可以考虑引进简易程序制度。

（四）加大农民工法律援助机构建设力度

1.机构设置应遵循方便、合理、高效的原则。机构分布要合理。由于大量农村分布在交通不便、经济落后、弱势人口呈分散化分布且多数为文盲半文盲的特点, 法律援助的机构设置应当面向农村。2.机构规模大小要合理, 以援助对象的多少为依据。在机构分布的密度上, 应当便于受援对象的申请, 不能过稀、过少、过远, 否则，广大农民只能放弃请求权。3.应当统一管理法律援助机构。管理权应该由国家立法授权并由各级法律援助中心行使管理、实施、监督、考核等权力, 并统一调拨经费、统一管理专职人员, 确立中国法律援助中心的权威性、统一性、稳定性、科学性，同时，可以解决“政出多门”的老问题。社团法律援助机构应由当地法律援助中心统一管理。4.加强乡镇司法所建设，规范法律援助运行。司法所是设置于乡镇人民政府的国家行政机关，是县司法行政机关的派出机构，司法助理员则是基层政权的司法行政工作人员，他们是中国司法行政的神经末梢。乡村司法所覆盖面广，扎根农村，熟悉农民经常面临的法律问题，而且可以做出较快的反应，能够避免矛盾的激化，最适合作为农民法律援助机构。

（五）构建和完善农民工法律援助协作机制

探索建立农民工法律援助社会联动工作机制，开展部门协作，让合法利益受到侵害的农民工投诉有门、投诉方便。1.加强法律援助中心与相关职能部门之间的协作，建立起以市法律援助中心为主导，由法院、公安、法制、信访、劳动和社会保障等部门参与的农民工法律援助联动机制，共同协调解决农民工法律援助工作中的具体问题，确保农民工投诉案件及时、依法、有效办理。2.加强法律援助中心与社会群团组织之间的协作。与工会、团委、妇联、残联等社会群团组织联合建立法律援助工作站、维权岗，协调开展农民工中特殊群体的法律援助工作。3.加强法律援助中心与新闻媒体的协作。在广播、电视、报纸、互联网等媒体开设农民工法律援助专题栏目，营造良好的农民工法律援助氛围。通过开展三大协作，农民工只需向参与联动的任何一个部门、单位投诉，都能及时启动法律援助程序，减少中间环节，提高工作效率。4.从劳动和社会保障部门、司法行政部门、人民法院等单位中抽取劳动监察员、劳动仲裁员、援助律师、法官各数名，组建一个农民工维权协调机构，形成合力，专门负责农民工维权事务的处理，使农民工从劳动争议投诉始至判决执行整个过程，能够畅通无阻通向“绿色通道”，做到快、简、便。

（六）加强农民工法律援助队伍建设

扩大农民工援助律师群体，完善农民工律师服务机制。鼓励执业律师设立专门为农民工维权的律师事务所和法律咨询机构，并对此类机构予以必要的税收优惠。对律师实施法律援助进行倾斜，如业务褒奖，以提高律师的声誉等，并加大对律师的培训，提高从业人员的水平。司法行政机关应经常组织律师和法律工作者进行政治业务学习，提高他们的思想境界，履行好自己的义务，要尽职尽责，维护受援方的合法权益。建立志愿者农民工法律援助机制。可从社会上招募法律援助的志愿者为农民工提供法律救济的有关意见咨询或帮助等。对有志于农民工法律援助而又未取得律师资格的大学毕业生，也可以采取政府购买岗位的方式先让他们在基层司法所服务，既可以解决基层农民工法律援助机构工作人员不足的问题，又可以缓解大学生就业压力，同时还增加了这些大学生的实践经验，有利于准备司法考试，是一种多赢的选择。

（七）提高农民工法律援助律师的补贴标准

农民工法律援助费用一般包括两项：支付给律师的法律服务费用和在办理案件过程中支付的差旅、通信、复印、鉴定等办案费用支出。目前各地对律师承办农民工法律援助案件的补贴，并不区分这两项，很多律师办理法律援助案件，除奉献智力和时间以外，还需要自掏腰包支付差旅、复印等费用，很不适应法律援助事业的发展。因此，完善农民工法律援助案件补贴制度，提高农民工法律援助案件补贴标准，明确区分两项费用的差异，对办案费用支出，由政府法律援助机构单独列支，向办案人员实报实销；对法律服务费用区别案件的复杂程度，给予浮动一定幅度的补偿。如果对两项费用依然不加区别地予以定额补贴，必将严重挫伤社会律师和公职律师办理法律援助案件的积极性，进一步降低法律援助案件的办案质量，并可能影响法律援助制度的未来命运。

（八）健全农民工法律援助质量监督机制

各级法律服务机构应重视所承担的法律援助案件的办案质量，健全对法律援助案件的办案质量监督机制。各级法律服务机构应制定法律援助的办案质量监督办法或法律援助案件质量评估体系，将法律援助办案质量考核标准量化，以增强办案质量监督的科学性。可以建立事前、事中、事后三阶段相结合的质量监控体系。1.事前监督重在告知受援农民工所享有的权利义务。尽量挑选业务能力和工作责任心强的人员办理案件。2.事中监督主要体现在对办案过程的跟踪检查上，主动介入办案过程，强化每个工作阶段的信息反馈，使下阶段的质量管理工作能根据上阶段的办案情况及时做出调整。实践中通过旁听开庭审理，抽查卷宗，或向受援农民工和法官发放意见征求表来了解案件承办情况。事中监督中针对群体性农民工案件及其他重大、疑难案件还应建立集体讨论制度。3.事后监督的最主要方式是将补贴的发放与案卷归档挂钩，以经济手段促使办案人员及时地保质保量地办结案件。还应定期或不定期地组织开展法律援助案件办案质量检查，并将检查结果予以通报。总之，在法律援助的受理、审查、办理、结案等各个环节都应加强对案件的监督，确保法律援助的办案质量，努力保证农民工能得到优质高效的法律援助服务，使他（她）们的合法权益得到充分的保障。

[1]邵朱励.农民工法律援助问题 [J].合作经济与科技，2009,（4） .

[2]张寒.经济潮中农民工的法律援助问题 [J].经济师，2010,（3）： 108-110.

[3]冯哲.农民工法律援助制度困境：分析与解决，[J].农业经济，2009,（8）： 66-67.

[4]姜澜涛.农民工法律援助存在的问题及其机制的建构 [J].天府新论，2008,（12）：238-239.

[5]尹雪英.谈农民工法律援助服务的完善 [J].农业经济，2008,（5）： 61-62.

[6]湖北省政协社会和法制委员会.加强和完善农民工法律援助工作 [J].世纪行，2009,（8）.

Significance·Problems·Strategies:Peasant Workers Legal Aid

Tang Chuo
(Tongji University,Shanghai，200092)

Legal aid for peasant workers mainly refers to a system that the State provides legal aid for peasant workers.It is of vital significance to provide legal assistance for peasant workers.Now，there are many defects and shortcomings in our rural migrant workers legal aid system and mechanism，which affects its function and role.So，we must step up publicity，develop and improve relevant laws and regulations，raise funds by multi-channels，strengthen the construction of institutions，increase coordination of sections，improve the system of lawyers and last improve the quality of the aid.

peasant workers legal aid；system and mechanism；significance;problem；strategy

D923

A

1672-6405（2010）02-0056-04

唐踔，男，同济大学法政学院博士生，贺州学院讲师，主要从事马克思主义与现实问题研究。

2009-05-24

王凤玲]