我国公共政策执行研究中的若干问题初探

杨成虎

(北京信息科技大学公共管理系,北京 100192)

我国公共政策执行研究中的若干问题初探

杨成虎

(北京信息科技大学公共管理系,北京 100192)

反思我国公共政策执行研究中的一些突出问题是本土化公共政策研究的一项重要议题,也是提升执政能力、增强政策执行绩效的迫切要求。政策执行目的不够明确是制约政策执行研究的“瓶颈”,将政策制定与政策执行视为一个连续的整体,进而考察政策执行实践中的各种问题是提升政策执行研究的关键。

政策执行;执行目的;政策变通;执行机构

长期以来,人们普遍地认为只要政策一出台就会理所当然地得到贯彻执行,并取得理想效果,因此,政策执行在公共政策运行过程中一直没有受到应有的重视。20世纪七八十年代,随着西方“执行运动”的兴起和狂飙突进,公共政策执行研究开始被纳入政策科学的视野,它将传统公共行政学以机构为焦点转向以项目及其结果为焦点,把项目而不是机构作为基本分析单位,被认为是一种取代传统公共行政学的新途径[1]。20世纪 90年代中期以来,特别是自 2006年 3月十届全国人大四次会议上首次将“政府执行力”概念正式纳入政府治理的范畴之后,我国的公共政策执行研究呈现出持续繁荣的景象,学界发表的文章超过 500篇,至少有 9本专著问世[2]。不过,我国的政策执行研究迄今并没有形成成熟和公认的理论及范式,现实中的政策执行过程也出现了很多问题,特别是“上有政策,下有对策”已成为一种常态,中央政府面临着施政能力短缺和政策执行功能障碍等问题。因此,反思我国公共政策执行研究中的一些突出问题,既是本土化公共政策研究的一项重要议题,也是提升执政能力、增强政策执行绩效的迫切要求。

需要指出的是,这里所说的“本土化”并不排斥西方学者提出的各种政策执行理论框架,相反,它们“通过细化不同类型的变量及其相互之间的一般关系……为探索提供了一个基础,即变量的一般种类是如何松散地组成一个固有的结构的”[3],我们完全可以从中获得一些富有启发价值的框架或模型;另一方面,公共政策执行过程中充满了各种“行动、事件和决策”,如果将西方政策执行理论框架置于中国丰富而复杂的本土情境中来,那么我们只能通过框架将中国政策执行过程从理论上进行重新叙述和组织,而不能解释或预测各种行为和结果。因此,只有本土化的公共政策执行研究,才有可能使理论获得一定的解释功能。

一、实现政策目标与落实政策内容的悖论

在我国的主流政策科学教科书以及相关的理论研究文献中,对政策执行目的的看法主要有两种:一是认为政策执行是政策方案被采纳后将政策所规定的内容转化为现实的过程,二是认为政策执行是为实现政策目标而调整行为模式的过程。前者强调落实政策内容,后者着眼于实现政策目标。如果政策方案本身能够有效地保证政策目标的实现,那么上述两种看法并不存在实质性分歧;反之,政策执行理论的逻辑自洽性、完备性和一致性就值得怀疑。具体地说,如果以实现政策目标作为政策执行的目的,那么政策目标的达成,除了执行过程的影响之外,还要受到许多其他因素的影响,特别是外部环境的影响,而这些因素并非政策执行者所能够控制的,政策目标的落空因而也不能完全归咎于政策执行者。因此,将政策目标的实现作为政策执行的目的,其合理性值得商榷。如果将落实政策方案作为政策执行的目的,那么政策执行的成败无疑更多地受制于政策方案本身的质量,当政策方案中设定的措施无法保证政策目标的实现时,政策执行过程无异于无的放矢、浪费资源。

决策者的有限理性、政策内容的不完全性以及决策者与执行者的委托—代理关系,决定了政策目标、政策方案和政策执行三者之间会发生经常性偏离,因此,有关政策执行目的的上述分歧并不仅仅是一个理论问题,它还会给政策执行实践带来一系列困惑和尴尬,从而直接影响到政策执行实践。具体表现为以下几个方面:

第一,以“谁”作为衡量政策执行成败的主要标准?如果以实现政策目标作为主要的衡量标准,由于政策目标的实现往往不是短期内能够衡量的,过分强调政策目标的达成,必然导致许多名曰“创新”的、乃至违法的政策执行方式和方法,等到政策执行影响显现出来,往往已经“物是人非”。如果以落实政策方案为主要衡量标准,常常会导致脱离实际的“教条式执行”,使政策执行效率低下,缺乏实效。

第二,如何科学地考核并奖惩政策执行人员?从考核和责任分担的角度来看,最为理想的方法应当是将政策执行措施与政策方案的质量标准分离开来并进行比较,但是,理论上的可能性并不代表操作实践中的可行性:政策方案中有质量标准的主要是具体的政策,而对于指导性政策,建立质量标准几乎没有可能。如果以实现政策目标作为考核与责任分担标准,那么考核者很难区分政策目标的达成或落空,究竟应当归因于政策方案本身,还是归因于政策执行中的问题,从而也就无法科学地确定责任分担问题。如果以落实政策方案为主要标准,那么政策执行者“明哲保身”的方法就是不折不扣地执行政策方案,这不仅违反了“因地制宜”的原则,而且极有可能导致政策目标的落空。

第三,如何考量并处理好政策执行中两个基本原则 (原则性和灵活性)的关系?原则是理论的具体表现,也是指导实践的基础,因而是理论和实践的结合部分。当理论没有相关的阐述时,原则往往成为人们指导实践的标准。从理论上说,政策执行应当坚持原则性与灵活性的统一,但究竟怎样才能统一,在现实中并没有一个客观的衡量标准,常常被归结于“执行的艺术”。如果以实现政策目标为衡量标准,则政策执行中的灵活性较大,政策方案中规定的措施对政策执行行为的约束力必然降低;如果以落实政策方案为主要标准,则政策执行过程中原则性要求会更高,如此,必然导致人们难以辨识政策执行实践中的创新行为与规避行为。

二、决策统一性与执行灵活性的悖论

改革开放以来,我国公共政策执行领域最显著的变化就是中央政府的政策贯彻能力严重不足,决策中枢的政令无法不折不扣地达到标的群,政策规范与政策实践之间出现经常性的偏离,学界和政界普遍地将其概括为“上有政策,下有对策”。这种概括虽然言简意赅,但只是从侧面回答了“不是什么”,而没有正面回答“是什么”,而后者正是研究工作所要追求的目标。换句话说,从“自上而下”(Top-down approach)政策执行观的角度看,“上有政策,下有对策”是对“上传下达、令行禁止”这样一种理想状态的偏离,因而是错误的、有害的。问题在于,这种偏离究竟是一种必然出现的常态现象,还是一种偶发的变态现象?如果答案是前者,那么我们就需要进一步探究这种现象形成的内在规则和逻辑,而不是急于“开药方”。

美国学者詹姆斯·马奇曾提出过一个重要的命题:执行过程是组织决策过程的延续[4]。如果将政策制定过程与政策执行过程视为一个连续的整体来考察,那么不考虑执行过程的决策肯定是一个不完整的决策,因为政策者并非机械执行上级命令的抽象“组织人”,而是有着思想、情感和利益的“社会人”,并必然把这些认知、思想和利益带入执行过程中;同时,政策执行不是在真空中进行的,而是受制于环境的制约和塑造,执行行为在很大程度上可视为对所处环境的应对策略。马奇的这一看法在国内学者的研究中得到了证实。比如,有的学者发现,村干部在征收农业税时,依靠非正式关系而非正式制度来说服农民[5];还有的学者发现,基层干部主要通过“变通”国家政策和上级指示解决或缓和基层问题。他们所提出的“变通”是一个极具本土色彩的概念,不过,就其功能来看,“变通”是一把“双刃剑”,它对完成自上而下的政策指令能够产生积极作用,但也可以通过“歪曲执行”使自上而下的政策指令“失真”。

我国是一个超大规模的单一制中央集权制国家,这决定了全国各地区、各部门在改革的速度和方式等方面存在较大差别,并导致经济和社会领域存在大量的不协调、不一致的空间;另一方面,尽管 20世纪 80年以来的行政分权改革使地方利益结构从国家整体利益中脱颖而出,但是 90年代中期以来的“分税制”改革使得中央政府的集权决策程度大为增强。“集权决策”意味着指导全局的政策产生于一个集中的过程,其政策内容只能“一刀切”,不可能考虑所有地区的不同差异,也没有能力直接评估执行过程各种落实结果的合理性,因此,决策的统一性不可避免地导致各地区、各部门在落实中央政策的过程中与当地实际条件状况不能完全相符,执行过程中的“变通”于是成为一个必不可少的运行机制。经验地看,政策执行中的“变通”主要有三种情形[6]:一是政策文本为政策执行留下足够的自由裁量空间,二是为了完成某项任务而默许政策资源在不同领域或不同渠道之间的转移 (diversion of resources),三是执行者通过对政策进行“灵活”操作以维护本群体的私利。从理论上说,前两种“变通”都有其存在的合理性,而第三种“变通”属于不合理的追求私欲,因而是制度所力图禁止的。不过,在政策执行实践中,这三种情形常常相互交织,难以明确分辨;更重要的是,迄今为止人类尚未找到能够同时保存“好的变通”、摈弃“坏的变通”的机制。可见,决策的统一性本身就隐含了执行灵活性的存在根据,且中央政策的统一性越强,它与地方实际条件的差异就越大,执行者在执行过程中注入的灵活性就会越大,“上有政策,下有对策”的空间也就越大,当中央政府默认这些行为时,它们就被认为是合理的;而当中央政府强力推行其政策时,这些行为则被认为是不合理的。在此意义上说,“上有政策,下有对策”有其形成的内在规则和逻辑,在政策执行实践中不加分析地给予全盘肯定或全盘否定都是不够科学的。

三、“条条”管理与“块块”管理的悖论

尽管执行体制或执行结构是影响中国公共政策执行的一个重要变量,但它常常因研究者的疏忽而成为类似于查尔斯·沃尔夫所说的“被丢失的章节”;即使谈及政策执行结构,也主要局限于对正式执行结构的描述和概括[7],很少能够从实证描述中引申出规范性命题或结论。

已有的研究表明,我国公共政策的正式执行结构特征可用“党政不分”和“条块分割”来概括[8]。前者是指党组织与以国务院为首的人民政府都具有政策执行功能,二者之间缺乏明确的职责与权限划分;后者是指中央或上级政府职能部门垂直对本系统实行直接领导,从而使各个层级的地方政府失去应有的权力和作用,而中央把相当一部分权力下放给地方管理时,相应的上级政府职能部门将无法干预。由于我国幅员辽阔,人口众多,单一的“条条”或“块块”都无法有效地管理整个国家的经济和社会生活,“条块结合”形成的矩阵形组织结构有助于公共政策的推行,但也因机构重叠、职能交错造成了“条块分割”等弊端,这不仅大大降低了政策执行的效率,也导致了政策执行过程中的各种不规范行为,“上有政策,下有对策”不过是其中的一种。

从执行结构的角度看,我国公共政策体制的一个突出特征是,中央政府没有自己的执行机构,而主要依赖地方政府推行其政策。国务院各部、委、局、署是履行国务院行政管理职能的机构,这些机构的主要职责是政策制定与宏观规划和指导,基本不具有政策执行功能。比如,农业部是国务院主管农业与农村经济发展的专业管理部门,其职责共有 10项,主要是提供政策建议、起草法律法规、进行宏观指导,很少涉及农业与农村经济发展政策的实施。事实上,不唯各部委如此,作为最高国家行政机关的国务院同样不拥有政策执行权,其主要功能是制定各种宏观调控和指导性政策以及为保证这些政策的落实而进行的行政监督。换句话说,国务院虽然拥有广泛、全面、统一领导国家行政活动的权力,但它制定的政策只能委托给地方政府实施,而且是通过中央—省—市—县—乡 (镇)五个层级组成的行政系统逐级向下执行的。从理论上说,单一制中央集权制赋予了中央政府以极大的控制和影响地方政府的能力和条件,地方政府在相当程度上和意义上是中央政府的地方代理人和分治机构,但地方政府的地方共同体的政治象征意义赋予其以地方政治整合和代表功能[9]。因此,地方政府不同于中央政府的执行部门,特别是经过三十多年的分权化改革,地方政府已成为一个独立的利益主体,它在执行中央政策时已经有了自己的利益考虑,甚至有时为了短期的经济利益而不惜损害国家长远的整体利益。这是中央政令不畅、施政能量不足的一个重要原因。

为了解决上述难题,改革开放特别是 20世纪 90年代以来,中央政府采取一系列制度创新强化自身的权威,比如,强调“中央要有权威”、对地方党政领导进行“三讲”教育、实施分税制、设立派出机构、实行垂直管理等。所有这些改革措施均可视为中央政府缺乏独立执行其政策的手段,因而必须将地方政府部分职能部门征用为自己的下属执行机构,并采用人事和财政上的控制,以此提升自己的政策贯彻能力。不过,这些措施在加强中央集权的同时,并没有收到预期的效果,其根本原因在于人事和财政上的控制手段并不能用来控制一级政府。因此,在中央地方权力配置和责任划分缺乏清晰界定的情况下,中央政府有必要建立起独立于地方的政策执行机构,就自己制定的政策直接对全国民众承担责任,这样不仅有助于避免基于利益上的冲突而产生的中央与地方的政策博弈,而且有利于避免全国性政策执行因地而异所导致的不公平以及公共服务的非均等化等弊端,同时还可以避免中央受制于地方,地方也受制于中央,“两个积极性”都难以得到充分发挥的困局。

值得一提的是,作为一种过渡性制度或措施的垂直管理,目前已被广泛应用于安全机关、海关、国家税务机关、外汇局、粮食局等二十多个部门,它在保证中央政令畅通、提高政策执行的效率、增强政策的回应性等方面发挥了积极的作用。但是,垂直管理并非包治百病的仙丹,由于垂直管理部门组织内部缺乏有效的考核制度、外部缺乏有力的监督机制,导致垂直管理部门与地方政府之间、“条条”与“块块”之间矛盾重重,管制管理混乱。因此,按照党的十七大报告提出的“规范垂直管理部门和地方政府的关系”,逐步规范垂直管理部门的行为及其与地方政府间的关系,最终建立起中央政府的政策执行机构,才能在集权与分权之间寻求解决“条块”矛盾的平衡点,也才能走出“条条”与“块块”的悖论。

[1]陈振明.西方政策执行研究运动的兴起[J].江苏社会科学,2006,(1).

[2]李良云.政策执行研究述评[J].湖南医科大学学报:社会科学版,2009,(2).

[3][美 ]保罗·萨巴蒂尔.政策过程理论[M].北京:生活·读书·新知三联书店,2004:314.

[4]James G.March.Decisions and Organizations[M].New York,N.Y:Blackwell,1988:25.

[5]孙立平,郭于华.“软硬兼施”:正式权力非正式运作的过程分析——华北 B镇收粮的个案研究 [J].清华社会学评论 (特辑),2000.

[6]应星.大河移民上访的故事[M].北京:生活·读书·新知三联书店,2001:1-21.

[7]龚虹波.执行结构—政策执行—执行结果——一个分析中国公共政策执行的理论框架 [J].社会科学,2008, (3).

[8]胡伟.政府过程[M].杭州:浙江人民出版社,1998:291.

[9]杨凤春.中国政府概要 [M].北京:北京大学出版社, 2002:233.

D601

A

1008-8520(2010)04-0090-03

2010-03-02

北京市属市管高等学校人才兴教计划资助课题 (PHR201008445)

杨成虎 (1970-),男,陕西澄城人,副教授,硕士。

[责任编辑:赵延民 ]