非政府组织可持续发展的制度构建探析*

陈晓春,张喜辉,赵珊

（湖南大学，湖南长沙4 1008 2）

·社会学·

非政府组织可持续发展的制度构建探析*

陈晓春1,张喜辉2,赵珊3

（湖南大学，湖南长沙4 1008 2）

非政府组织可持续发展是对传统非政府组织发展模式的挑战，非政府组织可持续发展的制度构建，即构建非政府组织可持续发展的外部环境制度和内部管理制度，以期能够推动我国非政府组织的发展。

NGO；可持续发展；制度

一、N G O与N G O的可持续发展

非政府组织(N o n-g o v e r n m e n t O r g a n i z a t i o n，N G O)是指依法建立的、相对独立于国家政府系统，以社会成员的自愿参与、自我组织、自主管理为基础，以社会公益活动或者互益活动为主旨的非营利性、非政治性、非宗教性的一类组织，或者说非政府组织是指不以获取利润为目的，为社会公益或共益服务的，提供准公共产品的独立机构，它具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性的特征，它是受“非分配约束”原则限制的，具有非政治性的组织。

非政府组织的可持续发展应当是指非政府组织在追求自我生存和永续发展的过程中，既要考虑非政府组织经营目标的实现和提高非政府组织社会地位，又要保持非政府组织在已领先的竞争领域和未来发展的经营环境中始终保持持续获取资源能力的提高，保证组织在相当长时间内长盛不衰。非政府组织可持续发展就是要求非政府组织必须具有竞争优势，与社会和谐持续的发展，要不断通过组织学习和创新来实现组织的永续发展。

第一，非政府组织可持续发展要求非政府组织具有竞争优势。竞争优势是指非政府组织在竞争中所拥有的、相对于行业中其他组织的优势。这种优势表现在人才、技术、资金、管理等方面。

第二，非政府组织的可持续发展要求与社会、环境和谐持续地发展。非政府组织的发展不能以牺牲社会和环境作为代价。非政府组织必须优化资源配置、提高效率，改变传统的经营模式，建立经济与资源、环境、人口、社会相协调的、可持续的发展模式。

第三，实现非政府组织可持续发展的途径是不断学习和创新。非政府组织当前所拥有竞争优势会随着社会需求、竞争格局等因素的变化而衰弱甚至丧失，因此非政府组织不能满足于一次自我超越后的发展所带来的成果。只有通过不断地学习和创新，才能使组织的竞争优势得以持续。

非政府组织可持续发展是一个十分丰富的概念，它是对传统非政府组织发展模式的挑战，具有以下四个特征：（1）目标的战略性。可持续发展是一种发展战略，非政府组织可持续发展的问题首先是以组织自身发展目标为基础的，它是在对组织未来发展的环境分析和预测的基础上，对组织提出的最高战略；（2）发展的永续性。非政府组织可持续发展强调的是发展的永续而非一般的意义上的存活。非政府组织的发展是一个质的变化过程，不一定要变得更大，但是要变得更强，更具有影响力，组织的可持续发展追求的是组织的竞争力的提高；（3）组织的创新性。非政府组织的可持续发展来源于创新，伴随着知识经济的到来，知识创新、技术创新、组织创新等已成为组织发展的动力。非政府组织可持续发展的核心问题是要求企业能不断地创新蜕变；（4）环境的适应性。任何组织的发展都受到外部环境的影响，只有具有较强的适应性，才能够及时对外部环境的适应性做出反应。阿里·德赫斯在界定长寿企业时指出：“对周围环境的敏感代表了公司创新和适应的能力，这是长寿公司的成功要素之一”[3]。非政府组织可持续发展也要求组织必须具有较强的环境适应能力，这样才能在发展过程中立足于不败之地。

二、构建有利于非政府组织可持续发展的社会制度环境

要实现非政府组织的可持续发展，使其能够充分发挥社会调节的作用，就必须构建有利的外部社会制度环境，健全法制，改进管理，实现政府与非政府组织之间的良性互动关系。

1.健全完善非政府组织的他律机制

健全完善非政府组织的他律机制，既要完善法律体系和行政审批，从法律效力、规定的内容等方面对非政府组织的税收优惠、登记管理等内容进行监督，同时也要规范社会监督，强制非政府组织实行信息披露制度。

首先，建设完善的法律框架体系。法律作为主体行为的基本规范，对非政府组织的资格认证、行为过程控制、审核评估都应当有明确的规定。[4]制定关于非政府组织管理的单行法，提高立法权威；针对不同性质和类别的部门制定相应的法律，防止“一法统揽”；面对我国非政府组织存在营利行为的现实,要进行规范就要使该营利行为公开化、合法化。同时要完善税法，区分营利性收入与非营利性收入，并针对非政府组织的营利与否制定相应的税收奖惩措施。政府要依法行政。依法行政，不仅要求要“有法可依、有法必依、执法必严”，更要求法律观念能够深入人心，法律成为公众衡量一切行为的标准，而非红头文件，只有这样才能使法律的地位和作用大大加强，才能有效防止非政府组织的非法行为。

其次，社会监督力量是社会责任体系建立的助推器。提高社会公众监督，要培养社会公众的公民意识，增强公民的社会责任感，提高政治参与度，关注社会，增强集体归属感。社会监督除了公众监督外，还包括新闻舆论监督。新闻舆论如同一把锋利的匕首，媒体的曝光是对非营利组织进行监督的有力工具。加强舆论监督，就要放宽对媒体的限制，加强信息公开和信息传递渠道的畅通，提高舆论监督的力度和效率。同时要关注网络监督。近年来网络监督已经成为公民个人实施社会监督的重要平台。

此外要建立社会诚信体系。社会诚信体系是社会责任体系的重要构成，诚信在现代社会越来越成为发展的需要。建立诚信体系如银行信贷诚信系统等有助于促进社会的进步和公众素质的提高，更为非政府组织的发展提供良好的环境。同时，社会诚信体系也是考量非政府组织的重要举措。不仅公众个人要讲诚信，各种组织也要讲诚信，即诚实守信。建立组织的诚信档案，对有不良记录的组织要定时通报并限期改正直至取缔。

2.完善政府对非政府组织的管理制度

完善政府对非政府组织的管理制度，就要求政府转变职能，改进管理方式，完善市场体制，为非政府组织的可持续发展创造制度空间和土壤。

首先，政府要转变职能。政府职能定位实质上是要界定政府的功能，合理划分政府权限。政府要改革其管理的方式，变直接管理为间接管理，积极培育和发展非政府组织，提高社会运行效率；政府应当是有限政府，只管那些由市场和非政府组织都无法提供的公共产品和服务的相关领域，防止政府管理过宽过多，给非政府组织以发展和生存的空间。政府定位要着眼于社会管理和公共服务两大职能，注重宏观管理。

其次，政府要改进管理方式。政府要改进对非政府组织的管理方式，要明确双重领导的责任，即登记部门负责管理那些内容，业务指导部门应该管理那些内容，责任由谁来担，资源如何共享，利益如何分配，人员如何调节等等。政府要转变观念，鼓励非政府组织发展，倡导非政府组织内部的自我管理，自我发展的民主式管理。

再次，政府要完善市场机制。政府要完善市场机制，一方面完善市场机制能够使政府、企业、非政府组织三者各司其责，为非政府组织提供必要的发展空间，同时也可以借助市场的竞争机制来促进非政府组织的发展。市场也是社会治理结构的重要部分，也对非政府组织产生重大的影响。完善市场机制，有助于规范非政府组织的社会运作，市场经济条件下的竞争能够促进非政府组织产生竞争意识，提高非政府组织的服务质量，提高竞争意识和忧患意识，加强市场监管调控的力度，提高竞争化程度，实现优胜劣汰。完善市场经济体制，要建立现代市场经济的基本结构，完善市场主体，转换企业经营机制，规范政府行为，做到市场机制微观与宏观的相互协调。

3.协调政府与非政府组织之间的关系模式

协调政府与非政府组织之间的关系模式，就是要明确政府与非政府组织的职能关系，理顺两者之间的利益关系，创新两者之间的合作模式。

明确政府与非政府组织之间的职能关系是两者实现良性互动的前提。社会公共事务有宏观和微观之分，从宏观到微观的公共事务是一个连续的统一体。在社会公共事务管理中政府应当着力于宏观经济管理和社会发展的总体协调，把一些微观的职能转移给非政府组织，这样可以取得较好的管理效果[5]。

理顺两者之间的利益关系。利益关系是实现两者互动的关键。从政府和非政府组织分别所代表和整合的利益层面上看，两者之间不仅各有特殊性，而且也存在着很多共性。理论上来说，政府是代表国家利益和社会公共利益的公共组织，非政府组织属于公益性或互益性的准公共组织。由于他们都面对和处理公共事务，而公共事务优势伴随社会发展过程发生地关系国家、集体、个人共同利益的社会性事务，其最大的特性就是它的公共性[6]。政府要在制度和宏观环境上创造“利益共享的”局面，在税收优惠、财政支持、项目引导、舆论倡导方面鼓励非政府组织乐于投资社会公共事务[7]。

创新政府与非政府组织之间的合作模式。合作模式是指在合作过程中逐渐形成的合作方式和运行机制。只有通过创新才能推进政府与非政府组织的合作，创新合作模式，就是要在二者之间建立互信的机制。相互信任是合作的基础，一方面政府要为非政府组织的发展提供良好制度环境和空间，另一方面非政府组织要主动和政府搞好关系，服从政府管理。创新合作模式，就是要政府与非政府组织在合作模式上采取互惠互利的做法，即通过政府的服务外包与服务采购形式进行合作。政府对于所要提供的社会公共服务通过项目运作形式公开向社会组织招标，通过招标增强非政府组织的竞争力，获取质量较好的社会服务，通过将服务项目外包给中标组织后再将服务购回，从而既减轻了政府的社会管理负担，又获得了较好的产品，满足了政府提供高质量的社会公共服务的需求。

三、健全完善有利于非政府组织可持续发展的内部制度

要实现非政府组织可持续发展，还必须健全非政府组织的内部制度，实现科学管理，明晰产权，完善组织，坚持创新和发展。

1.完善非政府组织的产权制度

产权是非政府组织内部管理制度的重要内容，建立产权明晰，权责明确，管理规范的非政府组织内部管理机制是推动非政府组织发展的重要措施，能够避免出现内部的贪污腐化，也能提高非政府组织的社会责任感。为保障第三部门产权的社会公众属性，确保工作人员不侵害公众的利益,根据国外经验和我国国情，第三部门应建立董事会(或理事会)，从而将治理层和管理层、决策层和执行层分开。董事必须由独立的自愿人员组成，有投票权的董事的数量应在5人以上，直接或间接受薪的董事一般不得超过有投票权的董事的五分之一；受薪的董事一般不能担任主席一职,也不能担任财务主管；董事会每年至少必须召开两次以上的会议,参加会议的董事人数必须超过一半以上；设立监事会和专职的监督员，对董事、执行人员的行为进行监督[8]。只有权和责相对应，权利和义务相对等的产权体系才能有效的防止非营利组织的内部腐败。

构建明晰的产权制度，不仅要实行法人治理，而且要建立合理、公平的评估激励体系。通过评估与激励激发管理人员的工作热情和积极性。“管理者的效用大小和努力水平是一致的，只有在管理者获得的效用最大时，他的努力水平才会最高…管理者对现期报酬和预期报酬的偏好、现期报酬的效用产出弹性和预期报酬的贴现系数，应该成为非营利组织理事会选择激励方式的影响因素”。[9]通过设定合理的报酬体系，提高管理者的预期报酬和现期报酬，保证管理层的高效、廉洁运作，从而达到明晰产权的目的。

2.完善非政府组织的组织制度

完善非政府组织的组织制度就是要明确非政府组织的组织目标，建立现代法人治理的内部管理的组织结构。

首先非政府组织要明确自身的组织使命。良好的内部治理首先意味着要确立组织的使命，它代表着一个组织的发展目标和方向。非政府组织提供的产品具有公益的特性和本质。正如彼得·德鲁克所指出的那样：非营利产品是改善人类生活和生命品质的一种无形的东西——使人获得新知，使空虚无主的人获得充实与自在，使天真无邪的儿童长成有自尊、有自信的青年，使有伤痛的患者获得痊愈……因此，经营非营利组织事业应以“使命”为重，不能像商界那样以追求利润为目的，只在乎商品的“买与卖”的交易，而是要全身心的投入创造出价位、视野、观念、设想和服务来点化人类，改善环境与社会。它的精神是仁爱的、利他的、为公众利益着想的，做法应该是兼具系统化、持续性和前瞻性的。非政府组织的使命实际上就是非政府组织的社会理想和社会责任，为未来的发展定位，因此，其使命应当从组织自身的基本性质即非营利性和公益性出发，结合组织的工作特点去设计，其使命应当是有益于社会的、纯洁善意的，而且还应当是明确的，富有创意和行动潜力的[10]。

其次，要建立现代法人治理结构。第三部门应建立董事会(或理事会),从而将治理层和管理层、决策层和执行层分开。非政府组织要保持持久的动力和活力，在理事会中就需要有特别热心于公益事业的具有理想和奉献精神的人士的位置；非政府组织如要有效地开展活动，就需要有专业知识和能力的专业人员参加理事会；为了使非政府组织向其服务对象负责，吸收服务对象的代表参加理事会；而吸收资助者的代表参加理事会则有助于非政府组织想资助者负责，并与之建立密切而持久的联系[11]。

总之，非政府组织可持续发展必须要有明确的组织目标和坚定地组织使命，要建立民主开放、权力制衡、充满活力的现代法人治理结构，促使组织长久、永续的发展。

3.完善非政府组织的管理制度

完善非政府组织的内部管理制度，就要改进非政府组织自身的管理方式，实现民主管理，推行科学管理；要建立完善的人才制度，做到人才的引进、配置、培训、激励，形成一整套完整的制度；要重视财务管理制度，提高财务人员的专业性，建立适合非政府组织特点的财务管理制度。

首先，改进组织自身的管理方式。非政府组织内部的有效治理需要建立民主的管理机制。非政府组织的管理方式与其职能分工和管理规则有关。非政府组织的管理要适应现代社会信息化、民主化发展的基本趋势，不能拘泥于以职能、职位分工和管理规则为中心的科层制，应注意根据情况创设富有弹性和灵活性管理机制，形成民主的管理风格和充满活力的工作团队[12]。除此之外，非政府组织还应当充分借鉴现代企业所产生的先进的管理理念和方法，对组织进行科学化管理，保持组织的创新能力。创新是组织可持续发展的动力，组织的创新需要科学的管理方法和理念。非政府组织要不断创新，必须对社会治理持续关注和参与，在关注和参与中寻找工作的创新点和生长点。

其次，建立完善的人才制度。建立科学的人才进入机制。非政府组织需要引入这样一种人力进入机制，即要从组织发展与目标、人力资源规划目标、现有人员状况、近期和长期需求的状况等方面出发制定人才需求计划。科学地配置人力资源，做到人事相宜。非政府组织的管理者要根据员工的能力、兴趣等因素进行综合的考虑，争取把最适合的人安排到最适合的岗位，以此来发挥人的最大效能，实现老、中、青相结合，避免组织人员的老龄化。注重人才的开发与培训。培训是非政府组织获得高质量人力资源的重要手段。一方面定期加强技能与岗位知识的学习，培养高素质的专业人才来改善其服务质量；另一方面更要侧重于使命感、责任感和道德感等的培训，以此加深员工对组织宗旨的认同和提高员工的社会服务意识。

再次，完善财务管理制度。完善非政府组织的财务管理制度，就要从思想认识上高度重视，要认真贯彻执行会计制度，完善会计内部控制体系，完善财务管理结构，健全组织的财务责任体系。

要提高非政府组织管理人员对财务管理重要性的认识。非政府组织必须认识到财务管理是实现其宗旨的要求,也是其能力建设的需要。要想很好地完成自己的使命,就要有一定的经济支持,要有健全的财务管理。一个好的非政府组织财务管理,不仅将有利于这个组织的内部效率的提高和运作成本的降低，而且有助于它形成良好的对外形象，提高组织的公信度。非政府组织管理人员只有从思想上真正有了提高,这个组织的财务管理工作才能有可能做好[13]。要认真贯彻执行会计制度，完善会计内部控制体系。非政府组织的相关会计管理制度已经颁布实施，并且出台了相关的配套规定，这为非政府组织的财务管理提供了会计处理依据，但是非政府组织内部应当严格执行相关制度，进一步完善会计内部控制体系。要加强对会计人员的岗前教育，提高会计人员的素质和专业化水平，积极引导会计人员对非政府组织的组织性质、宗旨等的正确认识，使其融入组织文化与理念，对非政府组织产生的收支活动及经营状况采取适当、客观的会计处理方式。要明确非政府组织的财务管理结构，完善财务管理的责任体系。“为了进行有效的财务管理,需要一个能够提供信息、协调管理的财务结构。财务结构由财务组织、责任中心和财务管理构成。当一种财务结构能够满足组织内外各部分的需求时,它就达到了完善的程度。非政府组织中必须有一个专门负责财务正常运作的人，但财务责任最终要由组织内每一位有决策责任的成员来承担，如果他们在发现错误时没有采取措施避免错误,他们就要对所出现的错误负责”[14]。因此，非政府组织内部就必须对不同角色的成员采取明确的分工，尤其是在领导决策层，必须明确决策的程序和责任，加强对财务的监督和管理。

总之，非政府组织的可持续发展对于推进社会进步，实现政治发展，促进经济发展具有重要的意义，是当代我国构建和谐社会和“两型”社会的重要力量之一。构建非政府组织可持续发展的内外部制度环境，在静态的和谐中还要探析非政府组织的动态发展过程，促进非政府组织可持续的良性发展需要我们继续探索和追寻。

[1]马庆钰.中国非政府组织发展与管理[M].北京:国家行政学院出版社,2007.

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[6]王敏，王乐夫.公共事务的责任分担与利益共享——公共事务管理体制改革与开放的思考[J].学术研究,2001,（11）.

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[13]张建国.可持续发展战略下的NPO财务管理[J].北方经济，2006,(5):63.

责任编辑：谭桔华

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1004-3160（2010）03-0075-05

*本文系国家社会科学基金《社会和谐治理与非政府组织发展研究》[编号：07BZZ037]阶段性成果。

2010-01-10

1.陈晓春，男，湖南祁东人，日本久留米大学经济学博士、湖南大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，主要研究方向：公共管理、非政府组织、非营利组织;2.张喜辉，男，河北三河人，湖南大学政治与公共管理学院硕士研究生，主要研究方向：公共管理、非政府组织、非营利组织；3.赵珊，男，湖南长沙人，湖南大学工商管理学院博士研究生，主要研究方向：公共管理、项目管理。