从援川建设看湖南“代建制”的推行

刘军，谢盛文

（1.湖南省发展改革委员会，湖南长沙4 1001 6；2.湖南省国际工程咨询中心，湖南长沙4 1001 6）

·兴湘方略·

从援川建设看湖南“代建制”的推行

刘军1，谢盛文2

（1.湖南省发展改革委员会，湖南长沙4 1001 6；2.湖南省国际工程咨询中心，湖南长沙4 1001 6）

代建制是现行政府投资项目领域中推行的一种新的项目管理模式，是提高政府投资效益和防止、杜绝建设领域腐败行为的新举措。随着《湖南省政府投资项目代建制管理办法》的正式施行，湖南省“代建制”即将进入全面推行阶段。援川建设项目作为湖南省推行代建制规模最大、最集中的一批项目，其代建制的运行既积累了许多成功经验，又从中暴露出了一些需要改进的问题。总结这些经验并探寻解决问题的途径，将有助于湖南“代建制”的全面推行和稳健发展。

代建制；援川建设；成功原因；建议

代建制是现行的政府投资项目领域中推行的一种新的项目管理模式，是提高政府投资效益和防止、杜绝建设领域腐败行为的新举措。它主要是用专业的工程项目管理机构替代原各使用单位临时搭建的基建班子，实行专业化管理和专家式管理，从而更好地控制投资、进度、质量和安全，同时，通过加强使用单位的监督功能并实行“阳光工程”，在制度上防止腐败行为。本文将从“代建制”在援川项目中的全面应用入手，结合《湖南省政府投资项目代建制管理办法》,分析“代建制”运行成功的原因和存在的问题，并为湖南省全面推行“代建制”提出建议。

一、湖南援川工程成功推行“代建制”

2009年5月1 2日四川汶川大地震发生后，根据党中央、国务院的指示精神，湖南省对口支援理县的灾后重建，中共湖南省委、省政府迅速成立了省援建领导小组和湖南省对口支援理县灾后重建工作队，并制订了灾后重建三年规划。确定湖南援建理县项目共9大类7 6个，总投资1 9.6亿元。7 6个项目中交钥匙工程5 1个，预算投资1 2.2 3亿元；交支票项目2 5个，投资4.3 7亿元。所谓“交钥匙工程”就是由湖南省援建队委托有经验的工程咨询机构进行“代建”，建好后移交理县的有关使用单位；“交支票工程”就是把资金拨付给理县政府，委托理县政府自行组织建设。对5 1个交钥匙工程，省援建工作队根据中共湖南省委、省政府的文件精神，全部采用了“代建制”的管理模式。

基本做法是：

由湖南省援建工作队采取公开招标的办法，择优选择了四家工程咨询单位作为代建单位，负责设计、施工及保修阶段全过程代建，建设期间在援建队的领导下代替业主行使建设方职责。代建单位确定后，援建工作队按照“以大带小”，结合项目所在地域的原则来分配任务，签订代建合同。代建单位代表省援建工作队对项目的招投标、可行性研究、勘察、设计、施工、监理等建设全过程依法按程序进行组织管理，与上述相应单位签订合同并按照合同代行项目建设单位主体职责。并做好办理相关建设手续、竣工验收、工程决算、项目转交等工作。

代建管理费：全过程代建（施工图设计完成之前介入），根据项目投资额大小按项目概算投资总额1.6%-3%进行分段叠加。

代建奖励：按所代建项目节约额的30%计提代建奖。

从实施的效果看：

一是进度快：2008年8月30日，湖南省对口援助理县灾后重建工作队到达理县，至2009年8月底，5 1个交钥匙工程中已开工4 5个，在所有交钥匙工程中占8 8.2 3%；已竣工交付使用的项目1 6个。特别是1 4所学校项目，从开工到竣工验收，只用了4个多月的时间，在交通不便、材料供应渠道受限制的情况下完成了平常需要一年多时间才能完成的工作量。

二是投资、质量安全和廉政等“代建制”的主要职责全部落实到位。在投资控制方面，省援建队只允许代建单位在概算内调整，除非是整体的重大举措，一般不对单个项目调整概算，很好地控制了投资。在质量安全方面，至2009年8月底，第一阶段的建设未出现任何安全质量事故，在抢进度的同时保证了工程质量。在廉政建设方面，由于省援建工作队把权限放给了代建单位，自己从当事人变成监督者，而代建单位则要受援建队和使用单位的双重监督，从制度上杜绝了腐败行为。

因此，“代建制”在援川建设中的运用是成功的。

二、援川项目代建制成功的原因

1.代建单位的身份定位明确，有利于代建单位充分发挥综合协调职能

代建单位受援建工作队委托，在项目建设期间，行使建设单位职能，充担建设期业主。这在《援建四川理县代建服务单位招标方案》和湖南省援建工作队会议纪要（湘援川纪[2009]2号）中均予以明确。2009年9月1日，援建工作队队长张银桥同志在《在湖南对口支援理县灾后重建工作阶段性总结暨表彰会议上的讲话》，又重申了这一点：工作队是建设方，是业主，工作队项目组是现场行政代表；代建单位代理工作队对项目的招投标、勘察、设计、施工、采购和监理等建设全过程依法依规行使管理职能；监理单位受代建单位的管理，在技术层面上负责质量进度的把关；施工单位负责组织建设，接受代建、监理单位的管理。所有工程款需经监理工程师签字，由代建单位审定后报省援建工作队批准拨付。

正因为如此，代建单位可以协调各方关系，组织投资、勘察、设计、监理、施工等五大建设主体组成联合工作组，形成联动。同时，由于代建的责权利明确，代建单位当仁不让地承担外部关系的协调，积极主动与当地政府、群众沟通协商，争取好的建设环境。

2.代建单位自主权大，能真正发挥专业队伍和专家管理作用

一是献计献策，做好参谋。利用专业组织的管理实现科学决策、高效运作是“代建制”的显著特点。一方面，在项目建设准备阶段和初期，代建单位能及时提出周密的准备方案，争得工作主动。比如在“三通一平”的过程中，由于准备工作充分得当，使得施工单位一进场便得到充足的水、电供应和可靠的居住条件，为工程建设进度的如期完成争取了时间；另一方面代建单位积极献计献策，为项目重大决策提供依据。

二是科学统筹，优化方案。对工程设计、招标、施工及验收各环节进行科学统筹，尤其是对前期工作进行严格把关，是代建工作取得成功的前提条件。代建单位进场时，有些项目地质勘探还没有开始，有些项目还未进行初步设计评审，为此，代建工程师对地勘工作进行了全程跟踪，对钻取的每一根土样都进行了分析，并且根据掌握的情况和地勘单位一起形成了基础设计方案的建议。如湖南省国际工程咨询中心在完善方案方面就是代建工作的一大亮点。营盘街小学地勘完成作业后，设计单位准备按桩基础设计，出具的蓝图当时已通过了施工图审查。为严格控制项目投资、保证工程工期，经与地勘单位就条形基础和筏板基础实施的可行性、造价等多方面进行分析，最终与设计院达成共识，将桩基础改做条形基础和筏板基础，既节省了投资又加快了进度。又如营盘街小学规模比原来扩大6亩，当地村委要求在附近补偿1 200m2修建村委会，否则不支持拆迁。代建单位根据学校四周都有较宽的市政道路情况，提出了取消环形消防通道方案，结果既得到村民的支持，又不影响消防，还新增1 200m2的绿化面积。

三是权责明确，关系理顺。由于援建工程的所有代建项目都是由湖南省政府出资，代建合同由工作队与代建单位两方直接签订，使用单位只提出合理的功能要求，而不再过问建设规模及投资规模，因此有效减少了使用单位在建设过程中对参建各方的约束作用，有利于充分发挥代建单位的专业化优势。

四是收费标准合理，代建单位积极性高。援川项目的代建管理费突破了原来的建设单位管理费的概念，这是一个很大的进步。代建的目的是控制投资，提高投资效益，而不是节省管理费用。以前的建设单位管理费，不需要给基建办的员工工资、福利和奖金，甚至车辆、设备也可由建设单位提供。实行代建制后，代建项目部的人员工资、福利都需要开支，如果没有利润，代建单位将没有积极性，形成不了产业。另外，30%节约资金奖励也有较大激励作用。由于使用单位介入较少，使得援川项目在优化方案后实现投资节余成为可能。

五是援建队没有部门利益，支持力度大。湖南省援建队是由省直1 9个单位和宁乡县委派的干部组成，各个部门都有，因此，没有特殊的部门利益，与项目使用单位更是没有利害关系，援建队上下都是把援川建设当作一项政治任务来完成，秉着少花钱、多办事、办好事的原则来指导工作。在招标、采购等事项上都是公开、公正的。对代建单位在思想方面依靠放手，在技术方面充分相信，在廉政方面紧抓不懈，在联系方面紧密及时，在操作层面不干预。并且协调理县各有关部门全力支持，为代建工作顺利进行提供了良好的环境。

当然，援川项目代建制模式也还存在一些问题，如援建队机构层次较多，重大事项决策程序仍较繁复。另外，援建队队员大多数都是各机关的行政干部，对建设工作不熟悉，在某些程度上也会影响工作效率。同时，由于时间过紧，有的勘察、设计、施工、绿化队伍和重要材料供应商的选择并未按常规委托代建单位来招标，而是由援建队直接组织招标选定了。这种做法的优劣还有待评估。

三、湖南省代建工作的现状及存在的问题

1.现状

湖南省代建工作启动始于2004年，为落实国务院关于投资体制改革的决定，湖南省人民政府决定由省发改委组织政府投资项目代建制试点工作，到目前为止，湖南省实行“代建制”的政府投资项目已有十几个，从事代建工作的工程咨询单位也越来越多，有业绩的省内机构已有七八家，符合资质要求的更多。2009年9月1日，《湖南省政府投资项目代建制管理办法》正式出台，该《办法》明确了发展改革部门为主管部门，省发改委也成立了专门管理机构——代建管理办公室。这标志着湖南省的“代建制”已进入全面推行阶段。

2.存在的问题

一是代建制推行进展缓慢。代建制从2004年试点至今已有5年多历史，但并没有在湖南形成声势。已经实行“代建制”模式的项目基本上是省级财政全额拨款的项目，长沙、株洲两市有一二个试点项目，其他市州试点工作还刚刚启动。

二是社会认同度不够。“代建制”是个新生事物，从2004年《国务院关于投资体制改革的决定》中正式提出，至今也就5-6年时间，人们对此还不很熟悉，还存在很大的认识误区，而项目的使用单位则基本上还是处于抵触状态，不放心将很不容易才争取到的一次建设机会，移交到代建单位手里。

三是配套改革措施没跟上。“代建制”作为投资体制改革的一次重大举措，无疑是一种发展方向，但是仅靠一个部门支持是远远不够的，尤其需要财政、建设、规划、国土、环保等政府职能部门的大力支持。目前很多部门尚不直接把代建单位作为建设主体，也没有就代建制作出相应的政策规定。

四是代建单位的法律地位不明确。代建单位受谁的委托？跟谁签合同？对谁负责？几年来一直没有定论。《湖南省政府投资项目代建制管理办法》中，仍然没有明确代建单位的法律地位，只是规定受委托办理某些事项，相当于一般服务性企业，不利于代建制的推行。代建单位由投资主管部门选定，但要与使用单位签合同，不符合责权利相一致的原则，与使用方签合同的模式也使代建单位束手束脚，给达到避免投资“三超”和杜绝腐败行为的初衷增加了困难。

四、建议

1.进一步完善代建制的法规及相关制度

按国务院投资体制改革的决定，由国家发展改革部门来组织推行“代建制”，国家发改委则要求各省、市、自治区先行试点，因此，至今全国没有一个统一的“代建制”法律法规，也就是说没有一个统一的代建管理办法，都是由各省、市、自治区自行制订相关制度，代建制管理办法具体内容五花八门。《湖南省政府投资项目代建制管理办法》以湖南省人民政府令的形式发布，与此前的试行办法相比，该《办法》在很多方面更为完善，对进一步推行“代建制”有促进作用。但它仍需在实践中持续改进。改进的重点在于两个方面：一是明确代建单位的法律地位，即建设期间行使建设单位职责，充担建设期业主；二是解决与使用单位合同签订问题。

鉴于《湖南省政府投资项目代建制管理办法》刚刚出台施行，不可能马上修改，建议采取如下措施：

由省发展改革部门出台一个湖南省人民政府令第2 4 1号的实施细则，说明：

第十条代建单位代理办理以下（七条）事项，实际上是代行建设单位职责；

第十三条代建单位选定后，在代建单位和使用单位签订合同之前，明确一个程序：即投资主管部门在选定代建单位后，先给代建单位发一个代建委托函，规定工程项目的建设规模、投资估算、工期和主要功能要求，并明确此委托函作为代建合同的一部分，具有约束力，同时要求在一定期限内拟定代建合同。同样，委托函抄送使用单位，要求使用单位在同一期限拟定代建合同。这样，既不违反《湖南省政府投资项目管理办法》，又实际上起到了三方合同的作用。

第十五条解释“具有与代建项目相应设计资质的，可以承担可行研究报告的编制”。其中“设计资质”就是指国家发改委颁发的工程咨询单位资质中相关专业的可行性研究报告编制资质。

2.制订鼓励和提倡政府投资项目实行代建制的具体措施

政府各有关职能部门积极支持，主要针对使用单位，调动使用单位的积极性。如发展改革部门优先安排代建项目资金计划，尽快发布代建格式合同；财政部门对代建项目的工程款支付设立专柜；建设部门对报建等事项设立代建项目窗口；规划、环保等部门认可代建单位为业主身份办理有关事项；物价部门尽快出台代建管理费收费标准并监督执行等。更重要的是加强对自建项目的监督和约束，各级政府应把基建事项纳入使用单位的年度考核体系，如果采用代建制，则视为该项指标考核合格以上，否则，采用自建办法，可以适用投资管理责任追究制。比如在建设过程中发生质量、安全事故或投资超额，将视为考核不合格，追究单位领导班子责任，影响提拔任用，甚至可以参照计划生育处罚条例，一票否决制，单位全体职工降一级工资等。

3.加强宣传力度，求得社会共识

代建制的优点是十分明显的，它能够较好地控制投资、质量、工期、安全，提高政府投资项目的效益，并在制度上预防腐败行为。但是，目前社会上了解的人并不多，因此需要加强宣传力度。最终让老百姓知道“代建”、监督“代建”，让政府各部门支持“代建”，让使用单位广泛接受“代建”。

为此建议以《湖南省政府投资项目代建制管理办法》正式施行为契机，以投资主管部门为主体，组织一系列宣传活动。

一是召开机关事业单位会议进行推广。因为代建的对象主要是机关事业单位，尤其是教育、卫生、文化、体育等部门的基建项目。

二是广泛利用电视、广播、报刊、网络等媒体进行新闻报道。

三是代建单位、使用单位采取各种形式，利用各种渠道主动宣传。

4.加强对代建单位的培训工作

目前的代建单位主要是工程咨询、设计、监理三类，大部分代建单位全过程管理水平不高，从业人员的综合素质还不能十分令人满意，必须加强培训工作。重点要培养一批复合型人才和综合型公司。代建工作与监理工作最大的不同就是需要更强的组织协调能力，其服务范畴远远超过工程实施阶段，它要求既要懂技术，又要懂管理，还要懂得宏观政策；既要与建筑工人打交道，又要与政府领导打交道，还要与相关方或工地周围人民群众打交道，要求有非常强的综合管理能力。同时，代建涵盖了项目的决策阶段、准备阶段、实施阶段、竣工验收阶段，甚至还涉及了运营阶段，需要跨专业、跨领域，因此，对代建单位的执业资格的多领域、多专业、多学科有要求，对代建工程师的一专多能也有要求。投资主管部门应组织培训，代建单位应积极参加培训并完善各专业配置，以适应不断发展的“代建制”需要。

5.进一步完善管理机构

目前湖南省发改委代建管理处人员少，专业不齐，只能适应试点和发展初期需要，随着“代建制”进一步推行，必然需要一个像“援建工作队”那样的专业管理机构，在代建队伍选择、项目投资估算、概算，代建管理费的确定，项目代建人员确定、建设过程中代建单位与使用单位的关系协调等方面发挥更大作用，使代建制管理更加规范，对代建单位项目管理过程监督更加到位。所以，时机成熟时，可以借鉴广东省的经验，在现有代建管理处的基础上，成立一个有事业法人资格的代建管理局。届时可以克服现在的二方合同模式的弊端，采用三方合同模式，这样投资方（委托方）、代建方、使用方的责、权、利更加明确。

总之，《湖南省政府投资项目代建制管理办法》已经施行，“代建制”即将进入全面推行阶段，作为湖南省推行代建制最大、最集中的一批项目——援川建设项目，无论是它成功的经验，还是从中发现的需要改进的问题，都是推行“代建制”的宝贵财富。随着代建制法规的完善和制度的健全，湖南省代建制项目管理模式将会更加普及，一些国有企业的项目或外商投资项目也会进入这一领域。湖南“代建制”即将步入稳健发展、坚实推进的轨道。

责任编辑：曹桂芝

C93

A

1004-3160（2010）03-0055-04

2010-03-14

1.刘军，男，湖南衡阳人，湖南省发改委国家投资项目评审中心总经济师；2.谢盛文，男，湖南益阳人，湖南省国际工程咨询中心代建管理处处长、高级工程师。