建设人民满意城市的长效机制建构研究*——以长沙市为例

卢岳华

（中共长沙市委党校、长沙行政学院，湖南长沙4 10004）

·兴湘方略·

建设人民满意城市的长效机制建构研究*
——以长沙市为例

卢岳华

（中共长沙市委党校、长沙行政学院，湖南长沙4 10004）

建设人民满意城市是一项复合型系统工程，必须探索先导机制、联创机制、主体素质提升机制、目标管理和绩效考核机制、内生动力机制等，为建设人民满意城市夯实基础，提供保障。

人民满意城市；长效机制；创建

建设人民满意城市是巩固文明创建成果基础上的目标提升，是学习实践科学发展观的实践中课题，是城市建设、管理和服务中的价值选择和目标追求，其过程的长期性、任务的艰巨性、目标的系统性、指标的多重性、诉求的层次性和高标准性，决定了它迫切需要长效机制的支撑和保障。

一、健全建设人民满意城市的先导带动、多元联创机制

1.健全党政一把手先导带动机制。思想是行为的先导，思想高度决定思维层次，决定行为的务实、政策的亲民、绩效的优良、人民的福祉，决定城市建设管理和服务的品质品位，决定公众的满意度和城市的形象档次。

健全继续解放思想、助推科学发展、创建人民满意城市的长效机制，总体要求就是要破除教条主义迷信，树立实践第一的理念；破除主观主义思维定势，树立客观规律至上的意识。

在政治文明建设中，要破除官本位思想，多谋事少谋人，树立人民利益至上的理念；要破除潜规则主导下的人治思维定势、行为模式，树立法治规则意识，保持建设人民满意城市政策法规的严肃性和连惯性；要破除政府管制万能崇拜，树立科学民主执政观念，在城市管理和服务上，以人文关怀为重。

在经济建设中，要破盲目追求高速度高指标的数字崇拜，树好字优先、又好又快的意识；破G D P迷信，树科学发展观念，着力转变经济发展方式；破地域歧视、城市优先思想，树城乡统筹、协调发展意识；破惟城市硬件建设崇拜，树城市硬件管理和公民素质提升并重的理念。

在文化建设中，要破纯娱乐休闲观，树社会主义核心价值观；破纯经济观，树文化强市的人文软实力观；破斗争内耗习气，树包容和谐意识。

在社会建设方面，要破政府包揽意识，树共建共享理念；破单一发展观，树多元联动观；破社会化市场化万能观，树改善民生、助推公平正义理念。

2.完善发挥地方首创精神的以点带面机制。2007年1 2月与2008年3月，长株潭先后成为全国仅有的六个“两型社会建设综合配套改革试验区”和六个“综合性国家高新技术产业基地”之一。要把这种新机遇新挑战作为为湖南继续解放思想的新标杆，与长沙建设人民满意城市目标相契合，客观上要求长株潭城市圈的干部群众破除传统特区和开发区一味找国家要政策要资金的惯性思维定势，树立新试验区自主改革、体制机制创新意识；破狭隘的区划意识，树城市群城乡一体化意识；破主观随意和地方低标准思维，树科学规划和国际化高标准意识；破传统招商引资和圈地圈钱意识，树高标准引资选项目和科学定位、严防异化错位意识。

传统体制机制的瓶颈制约，社会保障问题的巨压，发展的难题纷纷凸显，长株潭新的经济增长点在哪里？其四个文明与生态文明协调发展的抓手为何？突破口是什么？长株潭各城市党委政府面临的机遇和挑战，决定了各地都存在着解放思想，探求锐意改革科学发展良策的动力，压力型的体制和地方党委政府谋求政绩的内在冲动决定了创新的积极性。所以，就有结合各地实际情况进行改革的摸索和试验。坚持原则的坚定性和策略的灵活性相结合，必须发挥长沙“两型社会”建设先导区改革试点的首创精神与成功经验，集思广益，由点到面，普及推广。

3.健全集中群众智慧的民意吸纳机制。把民意反映、民智集中、民生诉求相结合，是保障群众的话语表达权、知情权和参与权，使各项政策和决策的制定充分反映群众意愿，确保科学决策和民主决策的亲民举措，将确保群众成为人民满意城市建设的最大受益者。

4.完善自上而下与自下而上相结合的联创机制。建设人民满意城市，需要群策群力，全社会的共同参与，多元联动，形成自上而下与自下而上相结合的共建共享氛围，来确保科学发展、民生改善、社会稳定和谐。第一，要坚持省市联创。按照“区域统筹、省市联动、双重领导、协调落实”的原则，由省精神文明建设指导委员会加强对创建工作的组织领导和统筹实施。要探索资源共享、事务共管、文明共创、社区共建的新路子，继续在驻区单位开展“共建文明社区、共创文明生活”竞赛活动。广泛开展长株潭城市群文明示范片创建活动，凸现省会的龙头地位和带动作用。第二，坚持城乡联创。要把创建人民满意城市与新农村建设统筹起来，开展创建人民满意的文明县（市）城活动。以奉献爱心、服务社会为主题，以环保行动、帮扶老人、文明劝导、义务植树等为主要内容，积极开展城乡志愿服务活动。以文明创建、和谐创建、绿色创建等各类评比活动为载体，发动城乡各单位、部门积极参与，开展“文明创建进农家”活动，倡导文明健康的生活方式，形成整体联动的良好氛围。第三，坚持品牌联创。以人民满意为目标，以创建品牌为导向，统筹国家环保模范城市、国家卫生城市、全国绿化模范城市、全国生态建设示范城市、中国人居环境奖和全国文明城市的创建工作，做到“六城联创”，提升城市的知名度、美誉度和核心竞争力。

二、健全完善提升干群素质、优化机关形象、狠抓主体素质提升工程的长效机制

人民满意城市是法治之城，诚信道德之城。城市建设和管理需要依法治市和以德治市相结合，要始终把道德建设、法制建设与市民素质提升作为提高城市文明与和谐程度的基础和核心工程。

1.建设人民满意机关，加强民主型、服务型、责任型、诚信道德型党政机关建设。首先，人民满意型机关是决策民主化、科学化和善于接受监督的机关。要健全完善重大决策听证咨询制度、重大事项新闻发布制度和公示制度、公用服务单位办事公开与收费公示等制度。要加强民主监督、舆论监督、社会监督，让人民更有效地监督政府。

其次，人民满意型政府是服务型、责任型和阳光型政府。要以解决人民群众最关心、最直接、最现实的民生利益问题为抓手，以全体市民享受优质的社会管理和公共服务成果为价值选择，寓管理于服务之中，打造阳光政务。要按照“一站式办公、一条龙服务、规范化管理”方式，进一步健全和完善市、区（县市）、街（镇）、社区政务服务中心，全面推行网上办事、阳光审批。落实社区居务公开和农村村务公开制度、党政领导接待群众来访制度，广泛开通为民服务热线电话，进一步强化电子政务建设。

再次，人民满意型机关是廉洁的机关。要完善廉政建设体系，创造条件支持群众参与对权力运行的制约和监督，采取公民网上举报、媒体舆论监督等形式，遏制腐败现象的滋生和蔓延。大力开展“创人民满意机关，当人民满意公仆”主题活动。提高群众对党政机关行政效能和反腐倡廉工作的满意度，营造廉洁高效的政务环境。

正义凝聚人心，司法公正是社会公平的底线。要深化司法体制改革，加强队伍建设，推进依法行政，废除司法地方保护主义壁垒，杜绝司法腐败，化解“执行打白条”的难题，提高司法的公平公正度。要杜绝拖拉推诿低效冷漠的官僚主义衙门作风、形式主义的惟书惟上惟虚作风和急功近利劳民伤财的功利主义思想，创造尊重客观规律、经得起历史和人民检验的政绩，依法治市，并带动全社会尊重法律规则。

2.抓好建设人民满意城市的主体素质提升工程，树文明和谐形象。要保持创建全国文明城市的热情，保护创建成果，突出共建共赢共享的价值目标，健全完善文明创建机制的精细化、长效化，持续恒久地抓好引导人、教育人、激励人的主体素质提升工程。突出培育以人为本、人民根本利益至高无上的共同价值取向，营造良好的信用环境，形成文明的社会风尚，培育高尚的道德情操，促进党风政风行风和社会风气的根本好转。创造尊重人才、和谐礼让、宽容挫折、鼓励创新的人文环境，使乐观豁达、健康向上、包容礼让、团结互助成为长沙人的行为准则，使重信誉、守信用、讲信义成为全社会的文明风尚。

首先，要继续广泛开展文明行业、文明单位、文明社区和文明家庭等群众性创建活动，动员全社会参与诚信建设，形成守信光荣、失信可耻的社会氛围，继续打造“零距离”的政府、社区，继续推广“诚信商户”星级企业创建的经验，强化各级领导干部及一般公职人员的诚信服务意识、企业主诚信经营意识、市民诚信友善意识，夯实建设文明长沙的群众基础，以诚信立市。

其次，认真贯彻落实《公民道德建设实施纲要》，完善家庭、学校、社会三位一体的道德教化机制。继续开展“千所学校、万名教师、百万市民素质提升大行动”、“市民文明公约行动日”、“雷锋家乡学雷锋”、“礼让长沙，优雅你我——红手链”行动等活动，让市民在系列活动中接受道德熏陶，做到市民素质明显提升、公共秩序不断规范、社会风尚日益文明。

三、健全完善长效目标管理和绩效考核机制

1.健全层级精细化目标管理的责任落实机制。按照市级领导、市直部门、各区县（市）三个层次，建立分工明确、任务明确、责任明确的工作体系。依据分线管理、分块负责、分级落实的总体要求，建立市、区县（市）、街道（乡镇）、社区（村）整体联动的工作机制，确保人民满意城市建设工作实现常态化。具体而言，首先，要健全市直各部门、各单位“一把手”在建设人民满意城市、人民满意机关、企事业单位、人民满意区街社区中负总责，定点定期联系检查制、常态化的督导制。其次，要建立健全分管领导负具体责任，抓层级责任落实机制。

在规范公共秩序，树立文明形象方面，要大力开展以治理车辆乱行乱停、行人乱走乱穿为重点内容，以公务车、公交车、出租车为重点对象的城市交通秩序集中综合整治，禁止摩托车、电动车在主城区主干道行驶；加强经营性公共场所综合整治，着力规范小饮食店、小理发美容店、小娱乐休闲店、小维修店等“六小”问题；加大网吧整治力度，积极推广绿色网吧，确保黑网吧动态清零。

在提升服务水平方面，公用事业、公共管理和执法部门等窗口行业继续开展“打造文明窗口，展示文明形象”的文明优质服务竞赛活动。要简化办事程序，提高办事效率，完善便民设施，信守服务承诺，推行语言、仪表、行为、服务、环境五种基本服务规范，提高市民对窗口行业服务的满意度。在加强环境保护方面，职能部门和各企业单位要全面落实“环保三年行动计划”，使长沙的天更蓝、水更清、山更绿。

2.建立健全考核评价体系和激励惩戒机制。考核激励惩戒机制是一种激发内在活力的诱导性、驱动性、约束性机制，它的全面合理、科学务实能够抑制形式主义的弄虚作假、功利主义的急功近利，最大限度地唤起抓人民满意城市建设的创造创新动力，引导领导干部增强真抓实干的自觉性，引导市民增强参与性和自律性，使干部群众的观念行为朝城市建设管理和创建测评指标预期的方向发展。要结合贯彻中组部下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，健全建设人民满意城市工作考核评价体系，使之体现科学发展要求、符合长沙工作实际、纳入绩效考核范围。要对照安全指数、活力指数、文明和谐指数、资源节约环境友好指数、就业等民生幸福指数，运用民主测评、民意调查、实绩分析、指标度量、综合评价等具体方法进行系统考核，评比“四好班子”、文明单位和人民满意城市目标管理等次，其结果作为检验领导能力的重要标尺、衡量工作政绩的重要指标、干部提拔使用的重要依据。

3.完善评议总结机制。要让群众和社会各界人士成为人民满意城市建设的主体，建立市民巡访机制，建立问卷调查机制开门查找问题，用随机抽样的办法，依托巡访员队伍评价创建工作，反映市民对创建工作的满意指数；要完善总结整改提高的信息反馈、沟通协调的机制；要建立网络调查机制，依托专业网站开展网民调查，反映网民认可程度；建立评比公示制度，各种创建评优评先接受市民的公开监督。拓展社会评估，扩大群众参与，实现从“官评官”到“民评官”的重大转变。

四、强化安全管理长效机制

1.健全维护社会稳定、确保人民人身财产安全，化解矛盾冲突的长效机制。人民满意城市必然是平安和谐模范城市。要始终坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，坚持“以人为本”的工作理念，强化安全教育，培育安全意识，健全机制，细化职责，落实保障措施。

要完善“大稳定”、“大平安”工作机制和“大调解”工作机制。强化平安行业和城乡平安建设，打造公众安全满意工程。要实现矛盾纠纷排查化解、治安问题和安全隐患排查的经常化、规范化和制度化。

要完善“大整治”工作机制。加大对黄赌毒等社会丑恶现象的查禁力度，深入开展打黑除恶、命案侦破等专项斗争，重拳打击“两抢一盗”等多发性刑事犯罪，坚持命案必破，提高八类恶性案件侦破率。

要完善“大管理”工作机制。加强和改善流动人口服务管理、重点人员帮教管理，以及学校、车站和演艺娱乐等人员密集场所的公共安全监督管理，形成统一领导的应急联动指挥系统，突出健全公共突发事件应急管理机制，提高群众对政府预防和处置突发公共事件能力的满意度。

2.强化食品药品安全管理，建设食品药品安全之城。食品药品事关人民生命安全，在有毒有害假冒劣质食品药品面前，群众完全处于信息不对称的弱势状况，因此，政府等职能部门负有义不容辞的监管、打击查处责任。要健全安全监管机制，整治生产经营秩序，严厉打击各种假冒伪劣行为，构建覆盖生产、销售和消费各个环节的食品药品安全监管长效机制。

3.健全社保长效机制，提高生存安全力。要扩大社保范围，实现应保尽保。养老、医疗、失业、工伤、生育五大保险基本实现市级统筹，覆盖全市城乡，使公有制企业员工、个体工商户、农民工等各群体普遍受益。要增强社会救助能力，让五保户、特困户、贫困家庭学生等得到及时救助保障，城乡居民最低生活保障全面覆盖，并根据经济社会发展水平适当提高标准，最低生活保障线高于全国同类城市平均水平。

五、健全创建活力之城、宜居之城的长效机制

长沙要成为开放包容、人气鼎旺、经济发达、活力迸发的创业之都。必须以创新创业激发城市发展活力，让创业为荣、创业为乐深入人心。

一要提高群众常态就业率，使富民强市落到实处。要拓宽创业领域，降低自主创业的门槛，简化审批程序，提高政策扶持的力度，形成动员全民创业、扶持初始创业、鼓励“二次创业”的良好环境，努力把长沙打造成要素集聚、成本较低、功能配套的创业之都。

二要打造聚集各类创业型人才群体，培育创新型优秀团队，吸引可持续发展型优质项目和优良资产的政策、体制和人文环境。

三要以改革开放和科技创新为动力，以新型工业化和城市化的稳步推进为抓手，以发展方式的根本转变和节能减排富有成效为标志，按照全面协调可持续发展的要求，发挥长株潭城市群环境友好型、资源节约型综合配套改革试验区龙头城市的作用，在全国率先探索出“两型社会”建设新模式。

四要瞄准“山水洲城、宜居城市”目标，树立永留绿水青山的理念，健全生态工程建设的长效机制。重点推进城市林业生态圈建设，搞好“绿肺”的提质改造工程，扩大森林覆盖率。长株潭城市群要协力加强湘江流域水污染综合整治。加快引水及水质环境工程等项目建设，强化污水处理厂和城区纳污管网建设。加快废物处置中心建设，实现城市生活垃圾无害化处理和危险废物、医疗废物全过程管理和处置。通过规范管理，严格监控企业污染物排放，使重点工业企业污染物排放稳定达标，加强交通、区域环境、建筑施工、社会生活噪声污染控制，巩固渣土、扬尘、噪音和机动车尾气污染治理成果，提高城市空气质量和环境的优良率。

六、健全长效投入机制

建设人民满意城市是对地方政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务及公共产品提供，特别是组织资金投入创建能力的重大挑战。坚持把创建活动经费列入各级政府和各部门财政预算，加大对教育、科技、文化、体育、环保、市容环境、卫生以及公共服务、理论宣传、道德建设的经费投入，由政府主导，引导社会和民间资本以各种形式开展共建共创活动，形成建设人民满意城市的多元投入机制。

总之，只有使建设人民满意城市走向规范化、科学化、法制化和常态化、长效化之路，不断强化文明之城、和谐之城、活力之城、幸福之城四位一体的人民满意城市建设，才能有效提升城市品位和现代化程度，实现文化教育发达、生活品质良好的幸福家园之目标。

责任编辑：曹桂芝

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1004-3160（2010）03-0045-04

*本文系湖南省哲学社会科学基金项目《建设人民满意城市的长效机制建构研究——以长沙市为例》[项目编号：09YBA143]的部分研究成果。

2010-03-10

卢岳华，男，湖南华容人，中共长沙市委党校、长沙行政学院政治学和领导科学教研部教授，主要研究方向：公共管理、政治学和领导科学。