湖南省农业用水收费现状及分析

贺曼华

（河海大学公共管理学院 南京市 211100）

湖南省是农业大省，自古以来就有“湖广熟，天下足”的美誉。水是农业的命脉，之所以湖南省在中国农业发展的历程中占有如此重要的地位，是跟湖南省充足的水资源状况分不开的。湖南省地处长江中游南部，亚热带地区，降雨丰沛，多年平均降水量为1427mm。省区内有一湖（洞庭湖）四水（湘、沅、资、醴）为主形成的水系网络。总量上水资源非常丰富，足够湖南省的农业发展所需。但是湖南省是一种典型的山地特征，三面环山，向北开口，境内多小型山地、丘陵、平原等地貌，这种独特的地理环境导致湖南省的水资源时空分布不均。为了减少这种自然环境对农业发展的影响，新中国成立以来，湖南省广修水利工程，并在20世纪90年代末，针对末级渠系的渗漏问题，在部分地区开展了农渠的防渗工程，农业经济从中取得了巨大的经济效益。按照收益原则来说，湖南农业从水利工程中得利甚多，湖南的农业水费征收起来应该很简单，但事实上自从1986年湖南省开征农业水费以来，湖南的农业用水收费一直存在着诸多的问题。

1 湖南省农业用水收费现状

1.1 征收项目

湖南省的农业用水收费征收的项目主要有以下几种：水资源费、末级渠系水费、水利工程水费（分为自流灌溉和提水灌溉两种）。考虑到农民负担问题，其中农业水资源费是免征的，主要是针对后两项进行收费，甚至在有些地方，后两项收费项目也免征了，完全实现了农业用水收费的免征。

1.2 征收标准

1986年，湖南省针对农业用水收费制定了第一个标准，规定农业用水收费属行政事业性收费。之后，湖南省的农业用水收费一直按照行政事业收费的性质进行收费，直到2000年。

1994年湖南省物价局、财政厅[1994]湘价费字76号文规定的农业用水收费标准。

自流灌溉：按方收费：（0.02～0.035）kg（稻谷）/m3；按公顷收费：（135～195）kg（稻谷）/hm2。提水灌溉：从水库、渠道提水，按自流灌溉的50%征收。基本收费：按方收费：（0.015～0.025）kg（稻谷）/m3；按公顷收费：（150～300）kg（稻谷）/hm2。

2000年，湖南省财政厅、物价局、省农村工作小组办公室联合下发湘财综【2002】6号文，明确规定湖南省农业用水收费由行政事业型收费改为经营性收费。但是这个文件中并没有规定农业用水收费的标准，导致基层水管单位征收标准多种多样，有按1990年制定的收费标准征收的，有按1994年制定的标准征收的，或者就是干脆自己制定征收标准。目前，农业用水按方收费的标准一般为（0.01～0.05）元/m3，按公顷收费标准，若用粮代缴，则一般为 （150～465）kg/hm2，以货币缴纳一般为 （120～600）元/ hm2。从这个数字我们也可以看出，各灌区的水费征收标准差异非常大。

1.3 征收单位

湖南省农业用水收费的收费单位一般而言有以下几种：

（1）协会征收。湖南省自从1992年以来，就进行了组建农民用水户协会的水利工程管理模式的探索，这种“用水公司+协会+农户”的形式主要是指，用水公司跟农民用水户协会签订协议，将水销售给协会，再由协会去向农民进行收缴。目前这种模式是所有征收模式中最先进也最为成功的。

（2）直接征收。这种模式是由基层的水利工程管理单位直接向农户收取，收取之后再向上级水管单位集中上交。

（3）代扣代缴。这种模式是指水管单位委托财政或粮食部门或者村委会代收，然后再交给水利部门。

1.4 征收用途

目前，湖南省农业用水收费的用途主要有：用于基层水管单位的员工工资及福利以及用于日常的水利工程的维护和管理费用。

2 湖南省农业用水收费中存在的问题

（1）征收标准不统一、不透明。从湖南省现存的征收标准来看，由于湖南省物价局在对农业水费的征收改革文件中并没有提出统一的征收标准，导致全省范围内，各灌区采用的征收标准不一，且有些灌区的标准还相差甚远。例如：韶山灌区的征收标准为195kg（稻谷）/hm2，而双牌灌区却高达465kg（稻谷）/hm2；青山陇水库灌区资兴区的标准为150元/hm2，官庄灌区醴陵片却高达300元/hm2。同时各灌区在制定自己的征收标准时，并不公开透明，没有向农民公示农业水费的制定依据、水费标准、用水收支等基本情况。这种不统一和不透明的征收标准，给湖南省的农业用水收费带来了非常大的困难，引起了农民对缴纳水费的怀疑和抵触，不利于水费征收工作的开展。

（2）水价制定机制不合理。2000年，国家《关于取消农村税费改革试点地区有关涉及农民负担的收费项目的通知》指出：“根据国家商品价格管理目录和国务院颁布的《水利产业政策》的有关规定，水利工程水费已经转为经营性收费管理，凡目前仍将水利工程水费作为行政事业性收费管理的，要根据上述规定转为经营性收费管理，按实际供水量和规定的水费标准收取，严禁按田亩或人头强行向农民摊派等不规范的收费行为，以减轻农民负担。”这说明水费的性质已发生根本性变化。而湖南省由于长期以来农业水费都按照行政事业性收费进行征收和管理，虽然在2000年，将农业水费纳入到经营性收费的范围，但是农业水费却并没有体现经营性收费的相关概念，实际上仍停留在行政事业性收费上。水价不是按照商品价格的“成本+利润”方式制定，水价长期低于成本，水的价格并没有真正体现水的价值，水的稀缺性和商品属性都没有得到体现，违背了商品经济的一般规律。这样一方面造成供水单位长期亏损，水利工程年久失修，基层水管单位运行艰难。另一方面，农民对水的商品概念没有意识，只是将农业水费和农民负担混为一谈，不知道水费是农业生产成本的组成部分之一，不利于农民自觉自发缴纳税费和树立农民节约用水的意识。

（3）实际收费率偏低。由于以上种种因素的影响，湖南省农业用水收费的实收率非常低，且各地的实际征收率的差异也很大。如湘潭市属下的湘乡市绝大部分水管单位水费实收率达90%以上，平均不低于80%；邵阳市水费实收率为66.8%（其中邵东县达88.3%，而新邵县仅为25.3%），郴州市为55.5%，株洲市为30%～55%。水费实收率偏低，严重影响水管单位的积极性，水管单位的运行更加艰难，各项水利工程也得不到很好的维护，老化现象严重。

（4）计量方式落后。到目前为止，湖南省大部分的灌区农业用水收费的计量标准仍然是以亩或者公顷计收。这种粗放式的计量方式，鼓励了农民采用大水漫灌的灌溉方式，造成了水资源的极大浪费和污染，使计收水费的最根本目的——节约用水付之东流。

3 解决问题的若干建议

根据以上分析的湖南省农业用水收费中存在的问题，笔者认为，要解决湖南省农业用水收费过程中所存在的问题，要从以下几个方面进行。

3.1 建立科学的水价制度

（1）制定科学的水费征收标准。按照国家农业水价改革的出发点，农业水费要达到供水成本，并在成本补偿的基础上实现微利。湖南省物价部门和水利部门应根据省内农业供水的成本和合理的利润，以“成本+微利”的方式，制定出统一的水费征收标准。

（2）实行“三部制”水价制度。很多学者认为“两部制”水价制度是最为合理的水价制度，即实行“基本水价+计量水价”的方式。其中基本水价主要是用来补偿水利工程的维修费用和正常运行费用，而计量水价主要是用于补偿基本水价以外的生产成本、折旧等其他费用。而笔者认为，水价应该实行“三部制”：即“节约用水水价+基本用水水价+超额用水水价”。应由水管单位进行测试，测试出如果使用节水的灌溉方法或者节水设备进行灌溉所需要的用水量，和普通的灌溉所需要的用水量，超过普通用水量之外的用水量为超额用水量。对三种不同的用水量制定不同的水价，其中节约用水水价最低，其次是基本用水水价，而超额用水水价为惩罚性水价，其价格将数倍高于基本用水水价。这种“三部制”的水价制度，非常明显地体现出节约用水的经济价值，有利于实现征收农业水费的最根本目的——实现水资源的节约。

（3）实行“因地制宜、因时制宜”的浮动水价制度。湖南省水资源时空分布都很不均衡，制定水价制度时，应该充分考虑到各地水资源的丰缺程度，以及年度降水量的不同，“以丰补欠”，丰年多收，欠年少收，实行浮动的水价制度。这种浮动的水价制度，不仅能有效地减轻农民负担，降低水费的征收难度，同时也可以更好地补偿水管部门的生产成本，促进水管单位的积极性。

3.2 健全政府补贴制度，建立水价奖励机制

在将农业水费划入到经营性收费之后，有些地方的政府就认为，水管单位要实现自给自足，政府不应该再对水利部门进行补贴，因此大幅度减少甚至不补贴农业水利。笔者认为实际上这种方式是错误的。因为农业水利工程属于基础设施建设，属于准公共产品，同时，政府对减轻农民负担，增加农民收入也负有不可推卸的责任。从农业水利的长远角度发展，政府应该继续对农业水利进行补贴。补贴的项目主要：

（1）水利工程建设费用。水利工程建设属于基础设施建设，是关系国计民生的大事，属于准公共产品的范畴，应该而且必须由政府实行补贴。

（2）节约用水奖励补贴。征收农业水费的最主要目的是促进农民节约用水，因此政府应该拿出专项资金，对节约用水的地区和农户进行奖励。以上所提“三部制”的水价制度中，节约用水水价这一部分就应该由国家实行奖励性的补贴。若某灌区的用水水量能全部控制在节约用水水量的范围内，则该灌区的水价应全部由政府补贴。若某灌区的用水水量能控制在基本用水量的范围内，则征收的“节约用水水价+基本用水水价”不足以维持当地水管部门正常运行部分的缺口，应由政府补贴。

这种节约用水的奖励机制，能够增加农民节约用水的动力，提高农民节约用水的意识。

3.3 改革水费收缴的方式

目前，湖南省农业水费实收率低的主要原因是征收的中间环节太多，存在征收单位任意加价的现象；征收透明度不够，老百姓不知道水费到底是怎么征收的，造成农民对水费的抵触情绪。所以，针对湖南省农业水费收缴方式的改革，主要有以下几方面：

（1）推广农业用水户协会模式。农业用水户协会模式是指，供水单位直接跟农民用水户协会签订供水协议，然后由农民用水户协会向农民征收农业水费，这种模式能够减少农业水费征收中的中间环节。同时农民用水户协会是由当地农民自己组成的，农民可以切实地参与进水费征收的过程中来。这种方式可以降低农民与水管单位的矛盾，提高农业水费的实收率。

（2）实行水务公开。各地水管单位应实行严格的水务公开制度，将年度供水计划、供水时间、各村社用水时间安排表、水费计收政策和文件、水费标准、各村社的灌溉面积和用水量、水费计收人物、水费收支情况、供水成本等等相关信息向社会公布。让农民明明白白交费，也时时参与到对水管单位的监督中来，有效地提高水管单位的服务水平和水费的实收率。

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