英国中医立法的曲折历程和经验教训

1 立法背景和动因

1.1 上世纪九十年代中医在英国异军突起

中医信息传到欧洲已有350年，但波澜不惊，从未为英国民众所注意。1972年尼克松访华开始的针灸热，也仅仅是针灸一枝独秀。直到1990年代，中药治疗湿疹的疗效得到研究论文的证明，中医才真正在英国兴盛起来。其功臣是英国皮肤科医生David Atherton 和中国旅英中医师罗鼎辉。罗医生在偶然的机会接诊了一个患湿疹而在英国医院未得好转的印度裔儿童且取得良好疗效，David Atherton获悉后进行了随机对照实验(randomized controlled trial, RTC)，结果证明72%的湿疹病人中医治疗有效。论文发表后媒体广为传播，引起了英国的“中医热”。据英国皇家植物园研究所的统计，1998年英国中医诊所达到了3000所之多。

1.2 中医受到质疑

1998年是“中医热”的高峰。中医被舆论认为是有神奇疗效而毫无副作用的魔术般的医学(magic medicine)，套上了一层神秘光环。而1998年前后媒体开始报道一些中药副作用和个别中医师违法使用西药等事例，特别是防己、木通所含马兜铃酸引起肾功能障碍被冠以“中药肾病”(Chinese herb nephropathy，CHN)的恶名，于是包裹着中医的神秘光环逐渐被怀疑的阴影取代。一些人感到中医有如洪水猛兽，无法驾驭。于是就由英国上议院特设一个科技委员会，开始调查英国辅助和替代医学(complementary and alternative medicine, CAM)状况。2000年11月21日，该委员会蓝皮书报告发表。其中将中医、印度医学及中国传统针灸等列入3a组别，认为是“没有科学证据、与某种宗教和哲学相联系的医疗体系”，“不可给予支持、不必提供经费做研究和不应让其教学”。中医完全被否定。同时却将西草药、所谓“西方医学针灸”归为有科学证据的第1组，证据是青蒿素的发现和针灸麻醉基础的内啡肽被证实。蓝皮书建议在1999卫生法之下对西草药、“西方医学针灸”等进行法定管理。此为决定进行立法管理之始。

1.3 2001年4月英国卫生部决定立法管理草药与针灸

在英国中医界上书抗议和上议院辩论中，蓝皮书的观点遭到强烈批评。卫生部的看法也以巧妙方法表示了不同意见，提出应将3a 组别与第1组别归并一起进行法定管理。但中医药归于草药，中医没有独立立法管理地位。经过一段时间筹备，成立了以查理斯王子综合卫生基金会(Prince of Wales’s Foundation for Integrate Health) 为主体，邀请一些CAM团体代表参加，民间形式的为立法做准备的两个工作组：针灸工作组和草药工作组。

立法管理的动因，公开的理由是认为中医药不科学、不可信，为了公众的安全和利益进行规范管理，潜在的原因是，中医药在英国发展太快，触动了西医师和针灸医师的利益和权威。

2 “第一次工作组”内外前后(2001～2005年)的争辩

立法工作组前后成立过两次：2001年成立的两个工作组这里姑且称为“第一次工作组”，而将2006年5月成立的工作组称为“第二次工作组”。

2001年成立的两个工作组都没有邀请当时英国中医师最大的组织之一、以中国中医师为主要成员的英国中医药学会(ATCM)参加。草药工作组主要由欧洲草药联盟(EHPA)提名，其中包括西草药组织多名代表，中草药学会(RCHM，以英人为主)和一个会员数很少的中国来的中医师的协会各1名代表。后来还吸收了印度草药组织3名代表。组长M.Pittilo教授从一所大学招聘就任，他对中医毫无知识。还有几位非专业人士。很明显，该工作组的实际主导人是EHPA的主席 M.Mcintyre, 他牛津大学历史系毕业，后来学过西草药和中医药，并宣称中医药比西草药有效得多。但立法时M.Mcintyre却主张中医药师在草药师名下注册。工作组的主要工作就是以草药标准下为西草药和中药合并立法，按这个基调进行的。

当时本人以个人名义上书英国卫生部，希望说明工作组的成员条件并要求立法管理过程不损害中医。回信相当友善，谓中医界可派代表参加，或先作观察员旁听后决定参加与否。我将回信转交ATCM讨论，在ATCM会员大会上，本人强烈呼吁要赶快行动，以中医师独立注册为最高纲领；勉为其难则以草药师下中医师具相对独立注册地位为最低纲领。大家讨论后认为工作组内的中医代表不能真正代表中医界立场，于是ATCM 决定派代表参加工作组，任务是在工作组内为中医争取正当权益。ATCM代表在加入工作组后，渐渐趋向于同意EHPA的安排，即在草药师名下对中医师注册，但中医师又不具相对独立注册地位。这是与原定路线相违背的。

与此同时，在工作组外的中医业界人士，包括中药进口公司、诊所公司人员，纷纷要求介入立法讨论，强烈反对妥协，主张要立法就得立一个对海外中医未来发展有利的法；要维护中医权益，就应该有中医独立立法注册的地位。为此于2002年2月成立了英国中医药联合总会(General Council of TCM, GCTCM)，总会联合中医界之绝大多数，包括医生、中药公司、诊所公司三大部分人士，选举本人出任主席。遗憾的是ATCM拒绝加入。并指责我们“搞分裂”。

GCTCM不与之争论，而是把精力集中在进行大量的工作组内外游说活动。游说使M.Pittilo和组内的非专业人士大大提高了对中医的认识。同时写信给首相、卫生部、议会、在野党等各方有可能发挥影响力的机构和人士，希望他们正视在英中医界的正当要求和强烈呼声。

为了增强中医争取独立立法的声势和力度，由GCTCM为主出资，与伦敦中医学院暨英国中医注册学会(Chinese medical institute and register, CMIR)、ATCM等联合，委托CMIR具体落实筹备工作，在2003年4月29日召开了“中医立法论坛”(Chinese Medicine Legislation Forum)辩论会。卫生部负责人、两个工作组主要人员出席聆听。会议十分成功。

然而，M.Pittilo多次对笔者表示，他无力改变工作组内的基调。2003年9月，草药工作组报告出笼，果然中医只是被列为“顾问”，而完全没有独立或相对独立的地位。按照这一报告的规定，中医师只能以草药师名目注册，而且必须符合9项条件，方能进入注册，其中包括草药化学、草药制剂等考试，而这些都是西草药的内容，中医师从未学过。这样一来，中国来的中医师势必全部摒出局外，失去注册资格。

当此危急关头，GCTCM与CMIR决定成立中医独立立法联盟(CMA)，要求与卫生部对话。卫生部迅速安排了时间，接见GCTCM、CMIR等CMA的代表。听取了意见后，卫生部官员明确告诉：你们可以完全将两个工作组报告置之不理(原话是“可以扔进垃圾桶)，提出自己主张。为此我们欢欣鼓舞。但却遭到吴继东、沈惠军等人的抗议。

为了中医界的团结和发出统一声音，借中国中医药管理局副局长李振吉访英之机，GCTCM发出倡议，经李局长推动，成立了FTCM(Federation of TCM, UK, 全英中医药联合会)，首任会长由罗鼎辉出任，ATCM也是FTCM的成员之一。但不久，罗会长因故辞任，马伯英经选举继任。时任ATCM会长的吴继东(原任会长先后为罗鼎辉、陈菁华) 接着借口退出了FTCM。根本的原因是观点不同、路线不同，目标不同。

FTCM联合CMIR等继续竭力争取。在嗣后的卫生部咨询文件中，卫生部提出中医师的头衔(称为TCM Practitioner，意思为既做针灸又做中药治疗的从业者)可以得到保护；但取得这一头衔要先在草药和针灸两方面分别取得资格方可。对此FTCM写信卫生部表示不能接受。而且，草药师的认证考试，同样是中医无法通过的。如此则中国来的中医师依旧被排除在外。FTCM反复不断进行交涉，写信给首相和卫生部，希望改变这个局面。然而中医界内部争论依然十分激烈。FTCM与CMIR等坚持向政府要求给予中医独立立法地位，但ATCM不认为此事可以成功。分歧很大。

2005年初有了转机，此转机却来自卫生部。2月9日正是中国春节。英国卫生部宣告卫生部大臣最新决定：同意中医与草药、针灸平等享有立法注册地位。3月4日，卫生部召集草药、针灸、中医三方面代表人士，再次宣布卫生大臣最新决定，同时决定成立新的立法准备工作组。然而，由于5月大选等原因，新的立法工作组迟迟未见成立，直到2006年初开始酝酿。

3 “第二次立法工作组”内外前后(2006～2008年)的争辩

第二次立法工作组全名是the Department of Health Steering Group for the Statutory Regulation of Acupuncture, Herbal Medicine and Traditional Chinese Medicine Practitioners, 简称Steering Group 或SG。由针灸、草药、中医3个专业分别出4名代表，其它为3个专业原有的工作组组长及相关机构和非专业人士共约27人组成。卫生部指定M.Pittilo为SG组长。与第一次工作组不同，此次更具有官办色彩。

对于3个专业组织代表人选，卫生部先是公布了7项资格条件，其中一项是代表必须是实际从事临床的人士。由各专业组织提名。此前中医工作组(TCM Working Group)由每个中国中医师为主的组织各派1～2名代表参加。开始时连卫生部指定的中医工作组组长M.O’Farrell在内共9人。O’Farrell本人并非中医专业人士，中医组参加SG的代表却实际上由他决定。他违背7项遴选条件，把中医界主要领军人物排除在外，而将另一位非中医专业人士和原为草药组的人员作为4个代表中之2人，放进了SG。FTCM提出抗议，但未被接纳。SG于2006年5月底宣布成立。

于是我们只能在SG外的中医工作组内反映意见，提出看法。但中医组组长 O’Farrell却以保密为名不向我们传达SG讨论的内容。尽管如此，我们还是得到一些信息。我们预料中的3件与中国来的中医师攸关的事情，果然被暗度陈仓，通过了错误决定。一是所有非以英语为母语的业者，都必须通过雅思6.5分方能进入注册；二是非英国中医院校毕业者都必须通过英国中医考试；三是祖父母条款(grandparenting)附加了7项条件。这三条实质上都是针对中国来的中医师的。按此3条，已在英国执业的中国来的中医师90%将不能进入注册；将来中国中医师将很难来英国从事中医工作。中国的中医学历不被承认，是对中国中医教学水平的侮辱。在SG中的中医代表只有个别人作过据理力争，而中医组内根本就没有安排过就这些问题进行讨论，FTCM以各种不同方式向SG反映的意见被置若罔闻。

在获悉SG报告的草案之后，我代表FTCM作了破釜沉舟的最后一次努力。我写信给SG组长M.Pittilo，劝他在报告中留有余地，不要使在英中医师无路可走，因为不能注册就会失业。但好意的建议却被拒绝。

然而SG组长此时却又刻意避开我，派中医组组长带了一份材料，找到FTCM一位副主席，说：“我们准备在SG报告中加入一段话，你们看看能否同意。”那段话的意思是，雅思6.5分的问题，在具体注册时还可商量。为了免得僵局太深，FTCM同意了。这就是2008年6月16日公布的SG报告文本， 里面包括了这一段话。SG报告公布之后，卫生部表示，将很快就此写出文件，向全民提出咨询。

FTCM就SG报告迅速写信卫生部和首相，就其中的前述三大问题反映英国中医界的不同意见。得到的回复是：等待咨询文件发布。

中国卫生部副部长兼中医管理局局长王国强于2008年7月底到英参加英国中医周活动，同时访问英国卫生部与有关官员商谈，反映了英国中医界的意见。英国卫生部官员明确表态说：“英语语言问题不会成为在英中医师注册的障碍。”接着的日子，就是等待咨询文件的日子了。显然，卫生部的态度比SG好得多。

4 卫生部的第二次咨询文件及FTCM的回应

卫生部的咨询文件有点难产，在等待一年零两个月之后，即2009年8月3号才在卫生部网站公布。咨询回应截止期为11月3日。后又因邮局罢工，推迟到11月16日。

咨询文件引起英国整个CAM业界巨大骚动。连EHPA、RCHM、ATCM和针灸组织都齐声反对。甚至号召进行“救亡运动”。因为文件字里行间透露出卫生部不准备给针灸、草药、中医立法的倾向。其理由是立法管理将导致花纳税人的钱太多的后果。另外的意思隐隐指这些行业似乎达不到专业立法的水平，如果立法就等于承认这些行业的法律地位，有可能误导公众。还举出一些事故个案作为证据，认为立法后风险将增大。卫生部的主要依据来自一个由卫生部委托的扩大专业立法工作组(Extending Professional Regulation Working Group，EPR)刚刚作出的报告。等待咨询文件这么久，原来就是等这个报告！卫生部9年来为立法作辛苦准备，突然改弦更张成立这样一个工作组来审定要不要立法。他们转变立场，推测可能是与西医界的压力有关。以Ernst为首，2007年他们凑集过100名西医教授级人物致函卫生部，认为这些专业不够资格进行立法，反对将立法准备工作继续下去。这篇文章曾在多家媒体发表。西医的力量压迫卫生部转变了态度。

对于咨询文件，FTCM的回应是：中医有充分理由进入立法；我们列举种种事实证明中医在中国、在世界各地、在英国都是过得硬的医疗专业；咨询文件用例举个案来否定中医本身就是违背统计科学的标准的。中医立法后并不需要额外花钱，大部分将在中医业界内部消化。

咨询文件问以何种方式注册管理最好。FTCM认为由地方政府发放许可证、中医专业学会辅助(提供有关申请人员资格资料等等)为既省钱又简便的方式。但此许可证应全国适用。ATCM认为卫生专业委员会(Health Professional Council，HPC) 来管最好，我们表示不能同意。因为HPC 是比西医师低得多的医疗辅助人员的管理机构，中医如果参加进去，岂不是自矮于人？而该机构属于西医系统，将来必然会拿西医那一套管中医，那样就一定陷于作茧自缚的尴尬境地，对海外中医的前途很不利。

对祖父母条款的Pittilo附加条件和雅思6.5分考试要求，及不承认中国中医学历等，FTCM的回应表示强烈反对。

除了上述FTCM的意见外，英国针灸、草药、中医不同界别的不同组织和个人的回应内容十分纷杂。例如也有提出由中国人自己(例如CMC)来管中医注册的。FTCM原则上表示支持。但英国人很少可能让中国人自己在英国管理中医注册。目前卫生部正在厘清整理。最后的决定不得而知，可能要等到2010年大选前后才见分晓。也有人在报上写文章，提出“中医是养生(Wellbeing)文化，不是科学，所以不需要立法和注册。”他同时向议员游说，颇得认同。但是这种提法有否定中医的科学性之嫌，遭到中医界普遍反对。人们推测，其目的是为了达到不立法、不注册，然后中医可以自由营运和零售而摆脱严格管理。这又是政府绝对不会同意的。

据卫生部透露，他们共收到6000余份回应。目前尚在统计过程之中。估计2010年5月份可以出台一个总结报告。但那时正是大选之时，政府恐怕自顾不暇。延迟是不可避免的。我们现在只能等待。其结论很难预测。一种可能是不立法了，但实施注册管理；另一可能是还是交国会讨论立法，在立法原则下注册管理。因为估计回应意见中，要求立法的意见肯定占上风，卫生部或能听从大多数的意见。我们当然希望是后者。立法不立法，同样受管理；不立法则中医失去一次获得法律地位的机会。

5 经验和教训

5.1 立场

中医在西方发达国家立法，是对中医地位法律意义上的肯定，对于中医走向世界的全球化历程具有里程碑意义。每一个中医师、中医行业相关业者，甚至普通中国人，都应该站得高、看得远，负起历史责任，参与其中。那种认为立法不立法于己无关、听之任之的态度，或反对立法的态度是错误的。要立法，就要按中医自身的特点和规律进行立法。这样的立法才能为病人和中医消费者的安全和最大利益服务。同时，不能让所立之法损害中医；或阻碍中医的发展；或剥夺中医师的合法权益。所以我们要求的是中医应该独立立法；中医师的头衔得到保护并且独立注册。中国中医大学的学历应该得到承认和尊重；语言问题和设置的其它不合理条件，是试图摈斥中国中医师的市场不正当竞争行为，应当予以揭穿和反对。立法本身与注册管理是两回事。不立法不等于不管理。必要的整顿管理是对中医的健康发展有好处的，我们应予支持，并且提出合理化建议。这将使中医在主流社会获得正面评价。这是FTCM近十年来在立法讨论中始终坚持的基本立场。

5.2 经验和教训

英国是民主国家。其立法过程不断征询民众和业者意见。不管这一民主过程存在什么问题，是真是假，有一点应该肯定：谁都有权发言。我们需要学会利用一切机会发出我们自己的声音。沉默或不闻不问，吃亏的是我们自己。在立法过程中，多一些中医团体比单一团体好。因为那样能集思广益，并且投票时多一票。我们利用过CMA/CMC等名目，虽然实体很小，甚至有名无实，但在与政府对话中却还是有作用的。对英国法律、制度政策及一些西方知识不熟悉，就不能据理力争。例如“祖父母条款”，即“老人老办法，新人新办法”，是华盛顿立国时采用的办法，即“凡是已经在美国的人都是美国人；以后进来的新人按新办法办”。对于“老人”进入注册，应该是不附设条件的。

中医立法或不立法、谁来实施注册管理及如何注册管理，实际决定权在英国卫生部。卫生部的决定取决于主管的卫生大臣，可能因人而异。大选和换班都可能产生不利影响。端看主政者受何种压力影响及对中医的认识程度。9年来几次变化及最近的大转弯，可以明显看出这一点。中医在西方领导者心目中的认识还是不稳定的。立法准备工作组及其它临时成立的委员会之类是卫生部的咨政工具。工作组的报告，卫生部认为合用则用，不合用则弃之。在几次变更中可以看出，卫生部对中医的态度要比立法工作组好得多。这次咨询文件对中医的概括是对中医的第一次明确的正面的肯定。

中医师在立法过程中基本处于被动状态。一是大部分中医师英语不好；英语好的又不能站在中国中医师的立场上谈问题、争权益。二是大多数人不问外界形势，埋头只看病人；或者对外界发生的事情缺乏敏感。例如，早在上议院特设科技委员会调查咨询的阶段，中医组织虽然得到通知，却没有当一回事，以致于到上议院蓝皮书出来以后，方才大吃一惊，由此而中医界自己的意见和证据失去了及时反映的机会。相反，中药青蒿素的研究结果、针刺麻醉内啡肽的发现居然被移用成为西草药和“西医针灸”的成果和科学依据。结果西草药和“西医针灸”被列入第1组。如果一开始介入上议院的调查回应，后来的种种挫折完全有可能得以避免。

5.3 团结

中医界内部不团结是内伤、内耗从而使中医在立法过程中处于劣势的根本原因。不团结是因为对切身利益和中医的长远利益的关系看不清或位置摆不准确，处理不当。是小圈子利益占了上风。一度“先有口饭吃”的妥协想法模糊了相当多中医师的视线，认为谋求中医立法的独立地位是“痴心妄想”。有的人以“加入本会就能搭上直通车”为说辞，欺骗中医师，造成与其他为立法争权益的团体的冲突，破坏了团结。小农经济的意识有较大市场。在反对以雅思6.5分为中医师注册门槛的斗争中，有人欣欣然说“还好我们的会员多是英国人，没有问题。”忘记了要为中国来的中医师争取合法权益。可见，不改变观点、路线，不放弃小团体主义，空谈强调团结是没有用的。

立法工作组内的成员复杂，代表的不同利益集团之间矛盾重重，而代表中医利益和真正的中医的力量在组内势薄力单，不能真正维护中医正当权益。不要把立法工作组的作用看得过大，尤其不要以为工作组会作出对中医前途、中国中医师有利的决定，寄希望于他们身上。我们只有靠自己奋斗，才能维护中医权益，争取海外中医前途。相对而言，我们在工作组外的竭力争取，因为代表了中医界的核心利益，受到中医界的普遍支持；向政府反映了中医的真实状况，提出了合理要求和解决问题方案，反而受到当局的接纳。

5.4 学术

西方人，尤其是西医师，对中医的科学性认识程度参差不齐。一些所谓“医学权威”固守唯西医独尊的立场，是中医走向海外最顽固而又最具能量的反对者。对于中医的科学性问题，例如循证医学(evidence based medicine, EBM)之“金标准”的适用性不清楚，就只能任由西医人士拿“金标准”大棒打击中医。对于一些人存心攻击中医，我们应即时用事实给予还击。“以子之矛攻子之盾”的方法很有效。本人运用医学命名法反对了“中草药肾病(CHN)”，使此词不再在西方医学杂志中出现；以牛津大学医学教科书做证据，在法庭上为中医师被告辩护获胜；在权威学术期刊发表文章，指出Ernst教授攻击中医的文章，其实验设计、操作方法、结论错误，根本不符合医学“金标准”，从而使其不敢再肆意攻击中医。中医师本身素质包括英语水平应当加速提高。

中国中医研究在基础研究，即清家底方面，缺乏系统资料，根本没有作为一个重大课题来做。在英国人学中医、针灸、求诊时，他们都要问“有证据吗？”我们往往拿不出书面的证据来。尖端的、创新的研究固然很重要，但不是很快做得出的。清家底的普查性研究却是不难做到的。而后者正是创新的基础，尤其影响到海外中医的立足，领导层的重视程度显然不够。国内中医是海外中医的坚强后盾。家底研究、中药标准生产和安全性提供，正是坚强后盾的保证。

注此文根据马伯英教授2009年12月在墨尔本第六届世界中医药大会理事会上的演讲整理。