服务型政府:理想抑或现实——以国家与社会的辩证关系为视角

胡重明,浙江师范大学法政与公共管理学院,浙江金华 321004

服务型政府:理想抑或现实
——以国家与社会的辩证关系为视角

胡重明,浙江师范大学法政与公共管理学院,浙江金华 321004

虽然在国家与社会的张力之下,作为公共行政理想的服务型政府遭遇了现实的矛盾,但从国家与社会的辩证关系的视角来分析可以得出,服务行政有别于政治和行政发展史上其他任何一种国家行政形态,因其国家理想与社会理想的一致性实现了公共行政的价值性回归,因而成为一种可欲的理想目标。与此同时,中国市民社会的发展、社会自主性的强化还为这一行政理想的实现提供了充分的可能性。因此,构建服务型政府必须立足于中国社会发展的实际,以国家工具性的社会化,努力化解国家工具性与国家自主性的矛盾。通过服务价值的社会化、公共权力的社会化、政府职能的社会化,在国家与社会的相互形塑过程中,促成二者关系的重新调整和国家的自我重塑。

服务型政府;国家;社会;理想;现实

“国家”与“社会”的关系既是政治学和社会学理论所讨论的焦点,也是公共行政实践中必须应对的一组矛盾。从当下来看,“服务型政府”构建的实质就在于对以往“国家”和“社会”关系的一种超越,即服务行政应当不仅仅意味着实现“德治”的全面胜利,而更为重要的是一种关涉整体社会结构深刻变革的新的社会治理模式的形成和发展。因此,在理论上认清服务行政模式下的“国家”与“社会”关系,将有助于解释服务型政府理论的可欲性和可能性。

一、“主谓词”的颠倒:服务行政的理想设定与现实矛盾

通过借用费尔巴哈的术语,马克思批判了黑格尔政治哲学中“主谓词颠倒”式的逻辑,从而得出了“不是国家和法决定市民社会,而是市民社会决定国家和法”的结论。可以说,正是社会的现在性决定了国家的改革与建构必须立足市民社会的发展实际。同样,作为社会历史阶段的产物,服务型政府的构建必须遵循本土化的社会发展逻辑,在理想与现实之间寻求一条适合自身的发展道路。

无疑,不管是理论界一直充斥的关于“国家”或“社会 ”、“国家 ”或“市场 ”的争论,还是实践中把握对市场力量、社会自治力量“控制”或“非控制”的程度,我们都不得不意识到,公共行政正处在一个全新的充满矛盾冲突的语境之中。正如张康之教授所忧虑的:“现在看来,人类实践理性的发展已经达到了这样的地步,让人时时向自己提出一个问题:人类应当在冲突中生存还是通过合作而谋求共生共在?”[1]以上问题的实质就在于国家与社会在治理中所呈现的“中心—边缘”结构。处于工业社会中的政治国家一直占据着治理的中心地位,而社会自治力量则相对薄弱,常常处在“被控制”的边缘位置。可是,“单边操纵”的单一线性上的二元在此多元化、复杂化、网络化的后工业社会特征日益凸显的时代里却已经愈来愈落入一种悖论丛生的困境。如果说在工业社会时期,公共行政所面临的是以理性官僚制为基础、以控制为导向的“中心—边缘”式线性结构的治理语境,那么在后工业社会时期,这种基于单一主体“有为—无为”,或者说“控制—非控制”的单向度的二元选择就将被更为广泛复杂的、多向度的社会网络治理方式所取代。这即是说,政府不再能够以唯一的“元治理”角色而自居,其职能范围必须是有限的,这种“有限”意味着主客体等级间的操纵与被操纵的关系必须代之以主体间的互动与合作。这不但关乎对政府与社会自治力量的强弱对比关系的重新调整,而且关涉一种整体性的治理方式的革新运动[2]。因而,较之过去的全能型政府,作为适应于后工业社会复杂网络结构的服务型政府必然具有“有限性”,这是对以往“国家—社会”关系以及在此基础上形成的传统行政模式的一种超越。

作为一种行政理念,服务型政府的本质属性即在于实现向“社会”的回归。如果服务型政府是可欲并可行的,那么国家的生存轨迹就将途经“源于社会”、“高于社会”、“控制社会”、“服务社会”到“回归社会”的历史进程。我们可以预期,国家在服务型政府这种历史形态下将试图与其他治理主体基于合作理性达成民主的政治认同,协同应对和解决出现的公共问题。这无疑是一个美好的理论愿望:一种工具理性与价值理性协调一致、并行不悖的理想国家。

然而值得关注的是,公共行政却始终存在着价值冲突的问题,实践中的服务行政也不可幸免。其中最基本的价值冲突即权力观念、法律观念与服务观念之间的各种形式的冲突。也就是说,发端于农业社会的统治型行政的权力观念与发端于工业社会的管理型行政的法律观念都将在新的历史时期仍然深刻地影响着公共行政的实践,而这些传统观念势必与服务行政理念产生冲突和对抗。那么,服务型政府与法治政府、责任政府之间是否存在着某种矛盾呢?尽管服务行政的理论目标试图协调“德治”与“法治”、“权治”之间的矛盾关系,形成以“德制”为主体的制度安排,但公共行政的实践却仍然困难重重。这使得当下许多论者不是以颂歌式的论调有意无意地回避服务型政府的现实问题,就是以现实所遭遇的困难来否定服务型政府理想的可欲性和可能性。而这些都不利于服务型政府的构建和中国社会的良性发展。

显然,服务型政府尚存在着这样一个矛盾:在国家与社会的张力之下甚至是在二者的紧张或对抗关系之下,政府行政怎样实现一种仍旧无法消解工具冲突的价值合理性。服务型政府是否会在权治与德治之间,垄断型行政与协作型行政间摇摆?服务型政府怎样才能使其所承载的“回归社会”的理想成为可能?这些不但是服务型政府理论的内在矛盾,也是现实中必须解决的问题。因此,本文就试图解释这样一些问题:其一,着眼于构筑良性的“国家—社会”关系,服务型政府在理论上为何是可欲的;其二,在新型的“国家—社会”关系形成过程中,服务型政府为何是可能的;其三,服务型政府将如何在理想与现实之间、国家与社会之间,寻求一条自我生长发展的路径。以国家与社会的辩证关系为视角,笔者期望做出有益的尝试。

二、价值性的回归:从国家理想到社会理想

政治和行政的历史,可谓始终经历着从理想的诞生、泯灭到新的诞生、新的泯灭的交替。从柏拉图、亚里士多德到卢梭、黑格尔,理想国家一直都是政治思想家的不懈追求,并且,对国家理想的追求又常常是与社会理想的追求相伴而生的。依照马克思对国家本质的阐释,作为源于市民社会的国家,是作为一种工具而存在的。国家理想应当反映社会理想,服务于社会理想。那么,如何发挥这种工具的作用,使得社会理想得以实现,就成为国家的理想和行政的目标。可以说,实现国家理想与社会理想的“正和”即是现阶段服务型政府构建的关键所在,这意味着服务理念不仅在政治上占主导,而且统摄于社会整体发展的方方面面。

但是在西方近代政治思想史上,国家的理想和社会的理想并非总是一致。譬如洛克和黑格尔的市民社会概念就代表了两种相对立的市民社会理论架构:前者肯定扩大市民社会,认为必须警惕、限制国家权力,使国家成为“最弱意义上的国家”;而后者认为必须通过国家来克服市民社会,从而沦为一种国家理想主义。毋庸讳言,他们给出的方案都未能科学地把握社会历史的发展规律,只会陷入不是以市民社会吞噬国家就是以国家统治市民社会的极右或者极左的思想。这些早期关于国家与社会的讨论,往往将二者的关系视作“总和为零的博弈”游戏。虽然近年来学界对国家与社会关系的研究已经试图证明,国家与社会之间的关系实为相当复杂,并将其概括为至少四种模式:“强国家—弱社会”模式、“强国家—强社会”模式、“弱国家—强社会”模式、“弱国家—弱社会”模式等①参见孙立平,《向市场经济过渡过程中的国家自主性问题》,《战略与管理》1996年第 4期。,但究其背后,由于它预设了一种基于西方话语的“国家—社会”关系,且更多的是以此二分法来展开一种经验层面的描述性研究,恐怕仍然未能消除“国家”或“社会”非此即彼、相互替代的二元对抗思维。

马克思认为,实现人类解放并不仅仅意味着政治的解放,还意味着经济的解放以及人的全面自由解放,市民社会与国家是一同作为理想社会的否定形式而存在的,只有获得经济理想与政治理想、市民社会理想与国家理想的双重实现,方能实现“自由人的联合体”。因而国家自身的发展与消亡和市民社会的发展与消亡是同一事物(社会理想)的两个方面,二者相辅相成。国家的消亡只有在市民社会高度发达,实现经济解放,从而消灭自身的同时才能一起走向消亡。并且,国家的发展与市民社会的发展也是相辅相成的,这是市民社会与国家自我扬弃和超越的历史过程。可见,在马克思那里,国家理想与社会理想是相一致的,其中社会理想是国家理想的基础,最终要实现的是对国家与市民社会双重消解的“新社会”。马克思的思想“既打中了目的—手段式看待个人与社会、国家关系的个人主义的要害,也打中了以综合历史与时代为目标、视国家为不可超越的最高自由实现形式的黑格尔国家理想主义的要害”[3]115。

可以说,由前工业社会时期政治的市民社会转向工业社会时期经济的市民社会,新旧两种市民社会的更迭仍然未能消除人的自我异化,致使社会发展从一种矛盾冲突继续迈入新的矛盾冲突,而国家不但作为一种异化的工具与社会的价值产生对抗,而且也在更深层次上表征了人的自我异化。在国家行政的历史上,不管是统治型行政还是管理型行政,都选择了强制型的作用机制。而结果是,它们作为社会的异化,成为了凌驾于社会之上的异己力量。这种力量有着自身生成发展的内在动力,将自我力量的强化作为控制社会的前提,致使政府规模和范围不可避免地日益膨胀和扩大。而随着人类社会逐步跃入后工业社会,这种公域和私域、国家和市民社会的矛盾当然还将长期存在,并且可能因全球化、网络化的推进而使外化的冲突愈益激烈化。可以说,对国家的期许不仅没有在市民社会发展的同时消逝殆尽,以其功能重塑来实现社会良性发展的要求反而愈发凸现出来。那么,在服务型社会治理模式之下,我们的“社会主义国家”与“社会主义市民社会”应当是前者,还是后者?显然都不是。

国家与市民社会的分离被视作改革开放三十年来中国社会领域所经历的深刻变革。从全能向有限的切换以及从管制向服务的跃迁,都意味着政治国家不再囿于狭隘的国家理想,而是重新回归到社会理想的本源之中。可以说,中国市民社会与国家的“分离”,不但是社会治理结构的重新调整和组合,而且是政治国家作为公共价值捍卫者的理性回归。从另一视角观之,与其说是社会从国家的包围中解脱出来,毋宁说是国家重新回归社会,实现国家与社会的“合一”。以公民、社会为本位,“从社会中来,到社会中去,依靠社会,还于社会”,这正是服务型政府的理论内涵与本质属性。服务行政作为一种引导型的政府行政模式,它将试图在国家和市民社会之间实现协调一致,使政治发展目标与经济发展目标统一于发展的过程之中。正如在古希腊城邦时期所生活的人那里只会产生原始的社会共同体的理想,在垄断资本主义时期的大资本家那里只会大抵梦想一个不受任何管制的“自由社会”,那么在迈向后工业社会的服务型社会治理模式中,以服务型政府为目标的社会主义政治国家与以和谐社会为目标的社会主义市民社会无疑将是一种更高水平的国家与市民社会。

因而,较之过去的那些国家理想,服务型政府由于其国家理想与社会理想的一致性而成为一种全新的国家理想——一种彻底的国家理想,它不仅作为一种国家理想而存在,而且作为一种社会理想而存在。英国学者德凡认为:“社会主义意味着社会对于社会生活的控制。具体地说,是市民社会的建制对国家和经济两方面的控制。换言之,社会主义意味着政治民主——社会对国家的控制,以及经济民主——社会对经济的控制。”[4]这即是说,政治民主与经济民主的协调发展是社会主义不可剥离的两大目标。不仅如此,这当然还在更深层次上关涉了一种对公域和私域间矛盾化解的期许。作为一种历史考察,马克思呼吁“政治国家返回实在世界”,“政治制度本身只有在私人领域达到独立存在的地方才能发展,在商业和地产还不自由、还没有达到独立存在的地方,也就不会有政治制度”[5]283-284。他认为,不管是国家,还是市民社会,它们都是作为“新社会”的否定形式而存在的,一个“自由人的联合体”意味着超越政治和经济的束缚,以达人的全面自由解放。因而,服务型政府应当致力于为社会主义市场经济创设优越的发展环境,为公众谋取最大福利,做好“服务”的工作——不是“守夜人”般的有限政府,而是“有所为亦有所不为”的引导型政府,它将促使整体社会经济、政治制度的重塑与发展。这即是说,服务型政府作为源于社会主义市民社会的国家 (政府)形态,将努力使作为工具的自主性服务于社会的价值合理性。

从历史发展的进程看,只要社会主义仍旧存在着市民社会,政治国家自然有它的存在依据(反之亦然)。在现时代行政实践中尚未消除的德治与法治、权治之间的对抗关系,正好表征了服务型政府作为一种理想目标的现实超越性。它无疑为中国国家的转型与公共行政的实践提供了一种可欲的理想目标。

三、自主性的强化:从社会理想的可能到国家理想的可能

自从政治与行政二分以来,公共行政一方面从“牢笼”中挣脱而出,实现了其独立性和自主性,一方面又始终遭遇着合法性与合理性的危机。尽管如此,在笔者看来,公共行政的正名问题,并不是“政治—行政”二分法所导致的,而是由于公共行政作为一门对公共性问题的研究和实践的学科,其本身就存在着内在的矛盾,即这样一个事实:作为工具的公共行政必须满足公众的政治目标,实现民主、正义等政治理想,以保障其合法性来源;而欲实现这种政治理想,公共行政又必须具备一定的自主性。工具性和自主性的矛盾作为公共行政自身不可割裂的两个属性,当然不是政治或者行政任何单一方面所能解决的问题。当然,工具性的异化问题依旧困扰着公共行政的实践。就其本质看,就是国家工具性与国家自主性的对抗和冲突,从而导致了价值性无法实现的问题。从国家工具性的另一面——国家自主性来思考这个问题,应该有助于我们更好地解释国家理想的可能性,更好地理解服务型政府所遭遇的困境和未来的发展趋势。

从学界关于改革开放前后国家自主性演化问题的研究来看,存在着这样一种观点,即认为改革前后,国家自主性经历了一个逐渐弱化的趋势:改革开放前的国家对社会进行了完全的控制。而改革开放之后,国家力量遭到了来自社会的制衡,国家自主性下降了①参见孙立平,《向市场经济过渡过程中的国家自主性问题》,《战略与管理》1996年第 4期;潘修华,《当代社会阶层结构变迁与重建国家自主性》,《理论与改革》2005年第 4期;叶麒麟,《重建国家自主性:构建公共服务型政府的路径选择》,《天水行政学院学报》2006年第 4期。。持这种观点的论者认为,正是这种弱化使得国家的转型成为可能,于是呼唤对国家的全新建构。然而,我们却可以在这些论者的阐释中发现这样的逻辑矛盾:他们一方面沿用了马克思关于国家自主性内涵的解释,即认为“国家自主性指的是国家作为社会公共利益的代表,超越社会利益集团,为实现社会公共利益目标而自主行事”;一方面又认为,中国国家的自主性经历了由强转弱的过程,即认为中国国家对社会特殊利益集团的超越性是逐渐式微的。以上的观点是否有失偏颇呢?

首先,从概念来看,工具性和自主性是国家两个不可分割的方面。二者相依相存,互为条件。国家作为公共利益的维护者,其自主性是超越于社会利益集团和统治阶级控制并被当作工具的一种相对独立性。而作为工具的国家是阶级矛盾不可调和的产物,为统治阶级和社会特殊集团所操控,是统治阶级对被统治阶级实施控制的机器。可以说,彻底的工具性意味着国家被社会一切力量所控制,实现完全的被操纵,从而国家自身不再存在。工具性的彻底解放意味着自主性的完全解放,从而可以超然于特殊集团,成为真正的公共利益 (在消除阶级对立的新社会里一切人的利益)的捍卫者。而彻底的自主性还意味着对自主性的消解,此时工具性与其一同消解,国家遂走向消亡。笔者认为,国家自主性从其根本属性上看,只有在公共性价值上才能获得其实在的自主性,国家作为公共利益的维护者角色应当成为马克思政治哲学所形成的国家自主性概念的逻辑前提。

在笔者看来,尽管学界部分论者所谓的“国家自主性的弱化”捕捉到了中国社会所呈现的“强国家—弱社会”模式的特征,可他们眼中的国家自主性至多只是一种经验主义的国家自主性,并非理论上所限定的公共的自主性,是经验层面的自主性,甚或是私利的自主性,表现为私域对公域的征服。如若改革开放前的中国尚且可以描述为“强国家—弱社会”模式,但也至多只能表述为这种“强国家”而已——有时甚至成为一种受制于特权阶层或社会特殊利益集团,用以控制整个社会的国家机器。这种“强国家—弱社会”不是国家自主性强的体现,仅是国家与社会的具象之间控制与被控制的对抗关系,而这在一定程度上成为了国家自主性软弱的表征。不难发现,正是由于这些论者仍然未能摆脱“国家”抑或“社会”的二元对抗性思维,才得出了这样的结论。

其次,这些论者的观点还可能带有对西方理论简单援引的“危险”。探究西方市民社会理论或者“国家—社会”关系理论可以发现,它们的理论逻辑立足于西方社会变迁、市场经济发展的轨迹和现代化的进程,“自由主义的资产者公共领域”仿佛一开始就预设了国家与市民社会之间的一种紧张关系。自下而上的市民社会发展模式首先就与中国的情况相异。而持“改革前国家对社会实现了完全控制”观点的论者很可能就预设了这样一种“国家—社会”二元分割式的前提。尽管综合国内观点来看,几乎所有论者都阐述了国家在本国市民社会发展中的促进作用,且中国论者关于国家—市民社会关系的讨论也一直围绕着二者如何实现“良性互动”而展开,但理论上尚需要一种更为有效的本土化的分析工具。假使中国论者在援引西方市民社会理论时仍不自觉地将国家和社会置于一种自由主义范式之中去考察,就很难跳出二者非此即彼的矛盾思维。

第三,现阶段社会转型过程中所呈现的种种迹象的确表明了政府行政所存在的一系列异化的问题。学界论者对此不可避免地产生担忧,很可能因此而得出国家自主性弱化的结论。但在笔者看来,国家自主性的弱化虽非无稽之谈,但主流却应当是自主性不断提升的走向民主治理的大趋势。一方面,这些论者忽视了西方理论的生成语境的特定性,从而更多的是按照他国现代化的轨迹来衡量本国的进程;另一方面,由于被西方理论的设定所控制,使得他们在试图用西方理论来解决本土化问题的过程中遇到了“水土不服”的问题。

因此,不同于国家自主性逐渐弱化的观点,笔者认为在改革发展的过程中,国家自主性是逐渐强化的。改革开放前的国家自主性相对较弱。其原因一方面可能是国家能力的欠缺,使得其作为工具无法发挥应有的作用。一方面则可能是由于改革开放前社会自主性的欠缺限制了国家自主性的发挥,以致国家工具性在一定程度上胜过其自主性,或者说二者的失衡导致了国家工具性的异化,社会力量无法有效地以国家为工具为其提供服务,从而成为一种异化的工具。

而改革开放后,随着市场经济的发展、市民社会的发育,社会自治力量不断壮大。国家的分权改革也显现出两种趋势:一是中央政府向地方政府的分权;二是国家向市场、社会力量的分权。于此同时,地方政府又往往与市场和社会力量位于“同一战线”,与中央政府之间产生一种张力,甚至是隐性的对抗。这样的分权在一定程度上使得国家的“攫取之手”逐步受到来自社会的规制,民主政治得以进一步发展。社会自主性的提升,在某种程度上使得国家自主性也从特殊利益集团的手中挣脱出来,慢慢转向对社会公共价值的关注。另一方面,市场经济和市民社会的发展还为国家能力的提升提供了更大的可能。这种国家能力的提升同时构成了国家自主性解放的重要基础,进一步增强了国家理想的可能性。可以说,国家对社会的解制也是对国家自身的解制,改革开放前工具性对自主性的奴役导致了价值性的弱化,而改革开放后自主性的强化、工具性的弱化使得二者趋向动态的平衡,行政的价值理性也逐渐得以回归。以此说来,中国的国家自主性自然在改革开放的三十年发展中经历了一种释放。这种自主性的强化至少存在以下一些基础和条件:如市场化改革的推进、政府财政的积累、地方自主性的提升以及社会组织和公民团体的兴起与发展等等。

当然,持“国家自主性弱化”观点的论者对于我国市民社会的发展前景大都保持乐观的态度,这一点是与笔者观点相一致的。但是,不同的理论假设势必产生不同的结论。问题似乎并不只在于究竟是将“国家”与“社会”的关系视作矛盾对抗的还是良性互动的,关键在于究竟是将“国家”与“社会”视作两个相互分立的事物还是一个事物发展过程中两个相互关联、彼此依赖、无法割裂的方面。笔者认为,正是社会理想的可能促成了国家理想的可能:伴随着市民社会的发展、社会自主性的提升,国家自主性也正在逐步提升,国家可以从过往受制于特殊群体的束缚中抽身而出,运用其更大的力量,更为有效地致力于公共服务等本职工作,回归到公共利益捍卫者的角色中。同时,国家能力和政府执政能力的较大提升也进一步保障了其职能的实现。以此,国家理想和服务型政府的构建就具有了现实的可能性。

四、工具性的社会化:服务型政府的构建之维

在服务型社会治理模式中,过去“国家—社会”的“中心—边缘”式的治理结构将被多元主体网络化的治理结构所取代,实现“协作治理”。此时的国家 (政府)从管制者变为服务者,更接近于社会的本源价值,它和社会的其他治理主体基于合作理性共同解决治理的问题。作为社会的组成部分,国家发挥其工具性既服务于社会,又服务于自身;而国家自主性的发挥则不只是依赖于对自身的解制,更依赖于对社会的解制。如何推进服务型政府的建设以促使新的治理结构的形成,将取决于国家自身的重塑以及国家与社会关系的重新调整。而在既有的“国家—社会”结构之下,二者关系的调整又在很大程度上依赖于国家自身的重新塑造与角色转变。

从国家和社会的关系来看,市民社会并不是一个独立的概念,同样现代意义上的国家也并非独立的概念,二者实际上是在彼此的相对关系中获得其自身的规定性的。如赫尔德所言:“在今天,民主要想繁荣,就必须被看作是一个双重的现象:一方面,它牵扯到国家权力的改造;另一方面,它牵扯到市民社会的重新建构。”[6]396因而中国国家的重塑必须与中国市民社会的发展并肩推进,服务型政府的建构必须立足于本土化的社会资源和社会结构。尽管深受西方式的市民社会理论的影响,但中国学界在一开始就期望在国家与社会之间寻求一条良性互动的道路——而不是相互替代。进一步说,服务行政理念所预设的国家与社会关系原本就不同于西方经验和理论所隐含的国家或社会割裂式的二元对抗逻辑,其确立意味着中国在理论建构和实践探索中的一次本土化的回归。笔者认为,简单地将服务行政作为源于西方理论之舶来品的管理型行政的替代方案恐有失当之处。同样,法治理念、权治理念虽在概念上可以援引,但因其西方的经验背景,所以必须先加以分梳甄别,然后形成适应于本土的分析框架。尽管学界论者大都将改革开放 30年的发展视作国家与社会的“分离”,呼唤改变过去“全权国家”的自上而下的状况,但也并非要单向地与“自上而下”的方式相断绝,而是要在上下之间形成良性的互动,促成国家与社会的相互形塑。这即是说,国家虽源于社会,最终又要回归社会、走向消亡,但其对社会发展所起到的正面或负面的作用却不可估量。服务型政府的构建必须与和谐社会的构建结合起来,努力培育一种新型的“国家—社会”关系,在新的结构平衡中实现德治对法治、权治的统摄。

从政府改革和国家本身的塑造来看,公共行政必须更加凸显公共性,消除国家工具性和自主性的冲突。如前所述,国家的自主性必须以社会公共利益为旨归,实现对特殊利益集团的超越,这种国家自主性并非简单地等同于超越性,而是一种公共性基础上的对私域的超越性。因而对于那些受制于特殊利益集团,在形式上表现为相对自主性的国家,至多是一种不彻底的工具。可以发现,在构建服务型政府的过程中,工具性和自主性的对抗以至价值性的沦陷是仍旧存在的事实。国家自主性虽在总体上呈现强化的趋势,但实践中尚存在着异化的危险,譬如地方政府的在市场经济中直接扮演“运动员”角色、地方政府财权与事权的失衡以至公共服务供给能力的不足、官员寻租等腐败行为的滋生,这些都可能造成国家自主性的弱化。而欲解决这些问题,我们需要重塑而非重建 (并非对传统全盘否定以“重建”,而是基于现有基础的塑造和改革)国家自主性,实现国家工具性的社会化转向。

国家工具性的社会化意味着公共行政作为一种捍卫公共利益的工具,必须适度地张扬其自主性,促成公共福利的实现,其实质是以公民和社会为本位,实现对公共行政中异化的消除。这需要政府不仅要扮演好公共服务提供者作为“主角”的主体角色,还需要扮演好作为“配角”的主体角色。国家 (政府)在与社会的相互形塑的过程中,不但要处理好自身与市场、社会组织等外界力量的关系,而且要理顺自身内部纵向与横向的关系。笔者认为,实现国家工具性的社会化或者说政府行政的社会化转向必须做到以下几个方面。

第一,实现服务价值的社会化。服务型政府是以公民和社会为本位的政府,服务理念将统摄于整个社会治理系统。张康之教授认为,服务型政府所对应的社会治理模式将是一种新型的社会治理模式,它“把服务确立在价值体系的中心,从而使其他一切价值都从属于和服务于这种最基本、最核心的价值,在这一基础上去自觉建构其价值体系,并进一步按照以服务价值为核心的整个价值体系所提供的原则去进行制度设计和制度安排。因此,服务型社会治理模式与以往社会治理模式的实质性差别就在于,它把原先作为边缘性存在的服务放置到中心去了”[7]。可见,他所倡导的服务价值观念仍然与其他价值观存在着共融共生的调和性,而不是抛开“法治”与“权治”,机械、片面地探讨“德治”的出路。在新的服务型社会治理模式中,服务理念将在多元价值之中居于核心的位置。在承认多元价值间存在冲突的客观性和必然性的同时,需要通过一定的制度安排和机制建构努力消除因价值冲突所可能造成的不良后果,实现服务价值理念对其他价值理念的统摄①参见张康之,《论公共管理中的服务价值》,《中共福建省委党校学报》2003年第 4期。。

第二,实现公共权力的社会化。在“中心—边缘”结构的“国家—社会”关系中,形成了管制型的社会治理模式。政府在其中垄断了社会的一切公共权力,“有形之手”深入社会的各个角落,成为“全权垄断者”。然而公共权力是具有二重性的:一方面,它是作为管理社会公共事务所必需的影响力而存在的;一方面,这种高于社会之上的力量又容易被掌权者的私欲所奴役,从而降为异化的工具。正是公共权力这种二重性使得公共行政常常遭遇异化的困境。公共行政的历史已经表明,不管是集权还是分权,都未必能带来行政的高效率和政治目标的达成。即使是在分权化改革日益推进的今天,如果只是从操作层面入手,将分权简单地理解为机构的拆并和职能的精简,或者是对社会组织或私营部门进行“慷慨”的授权,而不把公共权力的所属权真正还给社会和公民,改变政府的“全权垄断者”角色,那么无论分权还是集权都只是临时性的,全凭垄断者的喜好而已。在这种情况下,掌握着公共权力的一方显然是主动性的,它可以选择“有为”还是“无为”,收权或者放权,“它可以在任何需要的时候找出任意一个借口来为自己的行为辩护。”[8]186因而,实现公共权力的社会化必须还权于社会,促使政府从管制者转变为服务者,而不是一味地争论于应该“掌舵”还是“划桨”、“集权”还是“分权”。同时,需通过必要的制度安排和法律体系的建构,切实保障服务的理念始终贯穿于公共权力运行的全过程。

第三,实现政府职能的社会化。公共行政近 30年的探索存在着这样一种趋势:在公共服务需求激增和政府职能必然扩大的情况下,政府主动地将自身的部分职能转交给企业等市场主体或者非政府的社会组织,由它们来承担过去政府承担的一些公共服务职能,为社会提供公共物品。而政府则主要通过履行公共政策制定和监督的职能,以“掌舵”的方式来促成政府职能的社会化。从操作层面上看,这种日益形成的多中心治理模式或者说多元化的公共服务供给方式已经成为必要的行政选择。但从根本上看,如果未能改变过去“中心—边缘”式的社会治理结构,未能转变政府凌驾于社会之上的“全权垄断者”的性质,即使从操作层面上限制政府规模和范围,也仍旧无法逃出“膨胀——精简——再膨胀”的怪圈。因此,服务行政并不只意味着将政府职能授予其他非政府的治理主体,关键在于政府以公共利益为旨归,根据社会的需要适时地调整自身的职能范围和行政向度。一旦一项职能已不符合公民的需求,就必须加以终止,相应的职能机构也应当被撤销,而不能成为阻滞社会自主性发挥的“利维坦”。以公共利益为目标,以服务理念统摄全局,进一步推进行政体制改革,理顺中央与地方、政府与市场、国家与社会的关系,调整各自的自主性向度,逐渐形成多层次、多中心、网络化、协作型的公共治理体系,实现从管制型政府向服务型政府的转变应是必由之路。

五、余论

应该认识到,新型的“国家”与“社会”的关系已经使得中国服务型政府的构建处于一个全新的“公共能量场”之中①“公共能量场”的概念出自福克斯和米勒所提出的后现代话语民主理论。参见[美]查尔斯·福克斯、休·米勒,《后现代公共行政——话语指向》,楚艳红等译,北京:中国人民大学出版社 2002年版。。在这个能量场中,社会结构与运行机制都是新的,有着区别于他者的全新特征。在新型的社会格局的形成过程中,经济、社会转型以及全球化引起了一系列的经济与社会后果。在如此新情况、新问题凸显的时期,任何一种悖论的存在都可能是历史转型的产物。毋庸讳言,服务型政府作为一种政府行政的目标和理念,其所遭受的“悖论”正是学术理想与现实实践之间的矛盾。张康之教授指出,服务型政府作为一种理念,任何试图描绘其具体形态的理论尝试都是不科学的。这无疑正是服务型政府的科学性所在。这也帮助我们更好地消除对工具层面、操作层面的过分争论,从而在以公民、社会为本位的价值理性的前设之下来思考和解决公共行政的问题。

当然,对于仍旧处在过渡期中的行政改革的实践来说,需要逐渐从经济发展主导的政府行政模式朝公共服务主导的政府行政模式转变,摆脱“残余型”的公共服务困境。这势必需要在一定时期内仍旧将法治与德治适当地结合起来进行治理;需要将政府的“掌舵”技能与“划桨”技能有机的统一起来进行操作。未来则要实现的是德治对法治的统摄,实现对权治的消解,这是一个不可逆的趋势。对旧时国家神话的消解与国家的重塑是并行不悖的历史过程,服务型政府的建构实质意味着国家与社会关系的适时调整和整体社会治理结构、方式的变革。而欲达到从理论上充分解释和论证国家理想的这种“可能性”,并通过将理论指导实践使得这种“可能性”成为现实,我们显然还需要置于整个社会历史发展的“现实”中,包括文化、意识形态等方面的“现实”,尤其是经济生产方式、市民社会发展的“现实”中去认识这个问题。

如法默尔所倡导的,在公共行政领域需要更多的“想象”,而作为一种目标的服务型政府正是一个符合后工业社会复杂网络的理想模型。尽管如此,我们在考虑服务型政府的现代性归属问题及其历史使命时,还不是主要把它当作一种回应于后现代“破碎的现实”发展起来的政府形态,而更多的是一种立足于本土现代化实践的建构和创新,它将努力适应中国从工业社会向后工业社会转型的过渡时期以及后工业社会较长的历史时期的现实状况。由此说来,服务型政府是一种富有想象力的立足于本土公共能量场的回应:不但需要适应中国现代化进程中现实的状况,而且必须能够承担公共行政的民主理想②福克斯和米勒认为,公共行政面临两大任务,即应对后现代的复杂状况和担负起民主政治的理想。参见[美 ]查尔斯·福克斯、休·米勒,《后现代公共行政——话语指向》,楚艳红等译,北京:中国人民大学出版社 2002年版。。

依本文所论,可以明确的是:服务型政府作为一种行政的理念和理想,它既是对现实的一种回应,也是指向未来的一个可欲且可能的目标。当然,它还是作为在国家尚未消亡的历史序列中一种阶段性的理想而存在的,这决定了它具有显著的现实性和可操作性。理想源自人类对无法满足自身需求的不完满现实的期许,同时又由于其超越性而与现实世界相连接,通过人类改造世界的实践活动将其和现实世界架起一座沟通之桥。自马克思主义经典作家们把国家定义为阶级统治的工具,“异化”似乎成为了常态。但是,服务型政府无疑应当是工具性与自主性双赢的一种理想形态。它不但与“和谐社会”的目标齐头并进,而且让现阶段的实践进一步与“自由人联合体”的理想相沟通与连接,从而使得公共行政回归其本源的价值当中。或者说,服务型政府所遭受的内在矛盾并非理论自身的问题,而恰恰是当下传统行政范式的弊病尚未逝去,新的治理模式亟待形成所致。这也正是服务型政府作为一种具有现实超越性的理论目标的价值所在。

[1]张康之:《走向合作治理的历史进程》,载《湖南社会科学》2006年第 4期。

[2]胡重明、马飞炜:《超越“有为—无为”:对服务型政府的历史审视》,载《中共杭州市委党校学报》2010年第3期。

[3]郁建兴:《马克思国家理论与现时代》,上海:东方出版中心 2007年版。

[4]PatDevine.Econom y,State and Civil Society,in Economy and Society,vol.20,no.2,May 1991,p.205.

[5]《黑格尔法哲学批判》,载《马克思恩格斯全集:第 1卷》,北京:人民出版社 1979年版。

[6](英)戴维 ·赫尔德:《民主的模式 》,燕继荣等译,北京:中央编译出版社 1998年版。

[7]张康之、程倩:《作为一种新型社会治理模式的服务行政——现实诉求、理论定位及研究取向》,载《学习论坛》2006年第 5期。

[8]张康之:《公共行政中的哲学与伦理》,北京:中国人民大学出版社 2004年版。

Service-Oriented Government:from Ideal to Reality——For a Perspective of the Dialectical Relationship between State and Society

HU Chong-Ming
(School of Law Politics and Public Adm inistration,Zhejiang No rmal University,Jinhua321004,China)

In the tension be tween state and society,service-oriented government,as an ideal of public administration,confronts contradictions in reality.W ith analysis of the dialectical relationship be tween state and society,we could find that,service-oriented government is different from any other administrative paradigms in the history.It is a desirable ideal because its state′s ideal is consistentwith social ideal,and it can achieve the original value ofpublic administration.The possibility of the ideal can be increasedwith the development of Chinese civil society and social autonomy strengthening.Therefore,building service-oriented governmentmust be based on the actual development of Chinese society,and strive to solve the contradiction between state instrumentality and state autonomy by socialization of state instrumentality. In the process of shaping between the state and society,we should promote to restructure their relationship and the self-modeling of state by socializing service value,public power,and government functions.

service-oriented government;state;society;ideal;reality

胡重明 (1985-),男,浙江临安人,浙江师范大学法政学院硕士生,研究方向为服务型政府。

2010-08-02

D0

A

1671-7023(2010)06-0022-09

责任编辑 蔡虹