金融自由化产生的风险及其防范对策

柯 健

(中共江西省委党校经济学教研部,南昌 330003)

随着经济全球化的发展,朝着自由化方向发展的金融改革,已形成一股强大的金融自由化潮流。它不仅对金融业自身造成了前所未有的巨大冲击,而且越来越开始左右着整个世界。金融自由化在促进国际金融市场发展的同时,也为金融危机的发生埋下了隐患。必须建立一个良好的防范和化解金融自由化产生风险的应对策略,以防止金融危机的发生。

一、金融自由化的形成和发展趋势

金融自由化是相对金融管制(又称金融抑制)而言的。金融自由化又称金融管制自由化,主要是指金融当局通过金融改革,放松或解除金融市场的各种行政管制措施,从而为金融市场交易提供一个更为宽松自由的管理环境。金融自由化来源于货币主义、供给学派等各新自由主义学派,特别是以罗纳德◦I◦麦金农和爱德华◦S◦肖为代表的金融抑制理论和金融深化理论为代表。该理论认为,要想实行经济的迅速增长,将必须实行一系列的金融自由化政策。因为一个受市场经济调控的金融体系的效率要远远高于受人为干预的金融体系。他们主张放松金融机构过度严格的管制,特别是解除金融机构利率水平、业务范围和经营的地域选择等方面限制,让金融体系充分发挥其有效的资金配置作用,恢复金融业的竞争,以提高金融业的效率。

20世纪 60年代后期,随着美国持续不断的通货膨胀,金融市场名义利率不断攀升,限制利率与自由利率之间产生的利差最终引发了新的货币信用危机(即“脱媒”现象):当市场利率高于官方限定利率的最高限时,存款者纷纷提款购买收益率高于市场利率的有价证券,从而使银行的存款大量流失,信用收缩,利润减少,致使个别银行亏损倒闭,各种金融创新应运而生(如:大额存单、回购协议、商业借据等)。金融创新的出现,削弱了美国金融当局的调控能力和货币政策的执行效果,使美国金融管制体制面临着改革的巨大压力。以金融自由化为标志的金融改革,由此从美国最先展开[1]。

与此同时,经过二战后初期经济高速发展的“黄金时期”,各主要西方国家相继陷入“滞胀”之中。一方面,持续不断的通货膨胀,迫使市场名义利率不断上升,远远超出管制利率的水平,使持有无息资产的机会成本增大,从而鼓励金融机构将各种经营要素进行优化配置,以避免高利率带来的损失;另一方面,增长的停滞使西方国家对资本的需求相对减少,资本过剩使得银行之间的竞争日趋激烈。金融机构之间的竞争升级,必然会导致对管制的反抗和破坏。由于生产和资本过剩,西方国家为追求高额利润,千方百计地寻找国外市场和投资,由此带动了资本的国际化。国际资本的频繁流动和国际金融市场的发展,与各国对金融市场的种种限制形成尖锐的对立[2]。希望更自由地开展业务的跨国银行和其他金融机构,成为推动政府放松管制的重要力量。此外,金融创新也对金融自由化的发展起到重要推动作用。管制必然引起逃避管制,各种创新应运而生。

面对层出不穷的金融创新,以 20世纪 30年代大危机为背景建立的金融管制体系越来越不适应经济一体化发展需要。经济不稳定、滞胀、金融创新的兴起等因素构成了对西方国家金融管制体系的猛烈冲击。从 20世纪 70年代开始,其他西方国家追随美国相继迈上了金融自由化的改革之路。这个时期自由主义经济学逐渐抬头并趋于高涨,取代了干预主义经济学占据主流经济学的地位。

以自由化为特征的西方金融改革主要表现为:金融市场日益开放,趋于国际化;利率渐趋自由化;金融机构业务综合化;金融工具多样化;政府对金融体系的直接控制作用下降,一些政府金融机构面临收缩、取消或私有化的处境。此后,发达国家加快了金融改革步伐,虽然其发展水平和速度不平衡,但金融自由化均已达到相当高的水平。

与发达国家相比,发展中国家的金融自由化改革起步较晚。发展中国家的金融制度大都是在二次大战后伴随着经济的独立逐步建立起来的,一般生产力基础较为落后。由于经济货币化程度低下,金融体系欠发达,资金极为有限,为把有限的资源导向优先发展的部门,政府对货币金融体系一直进行严格管制,普遍建立起以抑制为特征的金融制度。随着经济的不断发展,金融抑制的负面效应也日益明显。在金融抑制政策下,各金融机构为逃避政策管制的金融创新层出不穷,政府被迫以更为严格的管制配合,从而造成了“管制创新—再管制—再创新”的循环怪圈,资金成本持续上升。

金融抑制政策的失败,推动了广大发展中国家进行自由化改革。从 20世纪 70年代开始,发展中国家逐步放松了国内金融管制走上了金融自由化之路。虽然不同的发展中国家经济发展水平及政治、经济、文化制度不同,金融自由化改革的侧重点也千差万别,但各国金融改革都一致性地朝着自由化的方向推进,改革内容主要有:(1)放松或取消利率控制,让利率反映资金的真实成本;(2)取消了对银行贷款的控制;(3)大幅度降低法定准备金比率,以增加银行对外贷款的能力;(4)对一些国有银行进行私有化,允许建立新的金融机构;(5)培育、发展和完善资本市场。

虽然发展中国家的金融自由化改革取得了成绩,但也存在着一些偏差。对外部环境的认识极大地限制了发展中国家对银行监管的建设,发达国家经济中的“放松管制”被认为是潮流,大势所趋。另外,大多数发展中国家均以利率自由化作为金融制度改革的重点和突破口,在金融机构发展、金融工具创新、市场培养等方面的改革却远远不够[3]。一些发展中国家因推动资本形成的投资需求极其旺盛而过于强调了货币金融改革的储蓄供给效应,却忽视了对投资需求的管理与调控,致使许多宝贵的资源使用不当,对资本形成和经济增长产生消极影响。许多发展中国家金融改革的步伐与实际经济发展水平不相协调,超越了本国经济发展水平和金融监管能力的许可,在金融改革自由化的道路上走得太急太远,没有看到保持金融监管的必要性,结果步入“自由化”陷阱,不但没有带来持续的经济繁荣,反而造成连续不断的动荡和危机。

二、金融自由化加大了国际金融市场的风险

金融自由化一方面加强了竞争,提高了金融体系的效率,促进了世界的全球化,另一方面,也在金融市场之间形成了高度的依存关系,增大了国际金融市场的风险,加之金融衍生工具的广泛运用,使得国际金融的不稳定性日渐突出,金融体系的脆弱性进一步加深。其主要表现在以下几个方面:

﹙一﹚金融自由化加剧了资产价格尤其是利率和汇率的过度波动

在当前经济全球化过程中,各国政府不同程度地放松对金融的管制,放开汇率,取消利率限制。取消证券交易中的固定佣金制度,让资产价格发挥其市场调节作用。资产价格的自由化一方面加快了金融市场自由化步伐,增强了资本在国际间的流动性,另一方面也加剧了金融机构间的竞争,为争夺资金,竞相提高筹资利率,引起筹资成本上升,造成资本价格的过度波动,从而给各国的经济带来严重的危害。

﹙二﹚金融创新促进了全球金融自由化,也加剧了全球金融市场的脆弱性

随着全球金融自由化发展,金融市场的阻隔消除,银行和银行之间、银行和非银行金融机构之间的界限日益模糊,业务交叉,竞争日益激烈。特别是国际银行贷款呈下降趋势,直接融资方式广泛使用导致“脱媒”现象的产生,银行业纷纷寻求新的增加利润方式,不断推出新型金融衍生工具。不仅金融衍生产品本身的特点就蕴藏着巨大的潜在危险,而且银行业务的表外化又增大了监管的难度;加之为规避金融风险而推出的金融衍生工具在国际金融市场上运行的结果越来越成为国际投机投资所青睐的最危险的金融工具,使得金融创新工具的飞速发展,特别是金融衍生工具的过度使用,增大了整个金融体系的脆弱性[4]。

﹙三﹚国际金融的自由化使资本市场呈现出“无边界的扩张”

特别是 20世纪 90年代以来,发展中国家普遍加快了金融自由化进程,竞相放宽金融管制,形成了一大批新兴金融市场,这为发展中国家吸引外资创造了条件,大量私人资本的流入,造成供求失衡,经济过热,特别是大量投机性短期资本的流入,来得快逃得也快,往往对流入国经济造成很大冲击,增大了其金融市场的不稳定性。这种不稳定性加大了金融风险生成,极易引发金融动荡和危机。

﹙四﹚各国货币金融监管的相对滞后性也加大了金融风险发生的可能性

在金融自由化进程中,国家资金的结构和流向、投资品种发生了重大变化,技术和通讯的进步,为金融投资创造了更广阔的活动空间和崭新的运行形式。但同时,金融市场的波动更加频繁,杠杆投资和衍生产品的风险也大为增加,竞争压力和追求高回报使投资者和金融机构的冒险意识上升。然而,现行的国际金融体系和金融监管明显滞后于市场环境的快速变化,各国货币当局尚未建立起与之相适应的监管体系,其金融监管只能以个别国家为立足点,在操作中面对国际化金融机构及国际金融市场却鞭长莫及。

金融风险不仅是本国经济危机的重要导火索,而且会引发世界性经济震荡和危机。20世纪90年代以来,随着金融自由化进程及伴随而来的金融风险的加大,国际金融市场动荡不定、危机频发:1992年欧洲货币危机、1994年墨西哥金融危机、1995年英国巴林银行倒闭;1997年东南亚金融危机等等。金融自由化也因一系列金融危机而受到众多非议。

三、金融自由化对金融监管形成巨大的冲击

金融自由化对金融监管也产生较大的影响,使被监管主体、监管内容、监管方式、监管体制产生较大的变化,具体表现在以下几方面:

1.从被监管主体来看,金融自由化会增加监管对象,又会改变被监管对象的经营行为。具体说来,实现金融自由化,外国金融机构将从利润最大化、业务国际化的经营策略出发,更多地参与我国的金融活动,致使金融机构数目大量增加,金融机构的结构也发生相应变化。与此同时,大量金融机构的进入也会促使国内金融机构采取模仿行为,推出新的金融工具,开展新的金融业务,其经营行为也发生变化[5]。

2.从监管内容来看,金融自由化将使原有金融市场的外延有所扩大,金融创新不断推进。传统的金融监管方式诸如发行执照、审批业务、现场稽核、合规检查等,将不再行之有效。对于监管当局来说,要么实现从审批制向备案制转变,允许金融机构按照业务发展以及风险控制要求进行金融创新;要么抑制金融机构的创新动力,促使金融活动向境外转移,产生替代效应和溢出效应。

3.从监管方式来看,金融自由化条件下,传统的监管方法效率低下。这是因为:一方面,审批监管方法,不利于金融机构开拓业务,因为金融机构每开办一项新的业务都需要事先经金融监管当局批准;另一方面,过度依赖现场稽核和检查,容易导致外部监管代替金融机构内部控制的弊端,不利于金融机构建立法人治理结构。

4.从监管体制来看,随着不同种类金融机构业务的日益交叉,以及金融(银行)控股公司的出现,金融业综合经营、混业经营的趋势有所加快。在这样的金融环境下,如果仍采取分业监管体制,一项新业务的推出往往需要经过多个部门的协调才能形成,从而发生较高的政策协调成本。同时,交叉性业务的出现,既可能出现重复监管,又可能导致监管缺位。

5.金融自由化使金融监管的国际合作变得不可缺少。由于金融自由化条件下的金融中介活动具有国际化、专业化的特征,尤其是一些国际性金融机构(如集团公司)实行全球化战略,这样,仅靠单个国家实行金融监管不能有效控制其经营风险。因此,在金融自由化条件下,迫切需要加强各国金融监管当局、国际金融组织之间的合作,制定统一的风险监测和控制体系,提高各有关国家金融监管的效率,保证金融体系的稳健运行。

总之,金融自由化条件下的金融监管有综合性、审慎性、有效性、独立性、前瞻性、历史性特点,这就要求金融监管当局加强金融监管协调,防止出现监管重叠、监管遗漏或空缺现象。

四、防范和化解金融自由化产生风险的应对策略

在金融自由化成为主流的今天,如何加强金融监管,防范金融风险,创造稳定的外部条件,已成为世界各国金融监管部门面临的重要课题。

﹙一﹚消除金融隐患,打好金融自由化的基础

用发展眼光看,中国推进金融自由化改革已不可逆转,这是中国经济金融融入国际经济社会主流的必然选择。从金融角度审视,当前中国必须从基础做起,消除金融隐患,为金融自由化奠定基础。主要应解决好三个问题:第一,长期保持金融系统良好的资产结构。这对于金融机构能否安全自由化以及自由化后能否在金融市场中站住脚并展开公平竞争有极其重要的意义,否则自由化就会带来严重的后果,不利于金融稳定。加快资产证券化步伐,根据现有的条件,适宜建立一个打通系统限制、吸引部分民间或外国资本广泛参与的证券化方案;融入更多的利益主体参与者,完成资产证券化的信用增级过程(基础资产打折、超额担保和资产储备等),从而增加对投资者的吸引力;进一步健全相关法律法规,为资产证券化提供法律支持。第二,进一步完成国有商业银行产权改革,实行股份制改造。(1)股份制改造工作必须规范、彻底,为下一步推动国有商业银行逐步成为股权可流通的公众银行消除障碍、创造基础性条件。对国有商业银行的股份制改造,要充分借鉴国有企业股份制改造的经验和教训,在管理体制和运行机制上实现真正意义上的商业化转换。(2)建立多元化的产权主体,规范和完善银行法人治理结构。在产权主体上,要建立“国家、法人、个人、外资”共同投资的多元化的产权关系,注重引进优质资产、技术、信息和先进的银行管理经验;在股权结构上,要兼顾国家控股与股权结构合理化的目标,在条件具备时,国家要逐步减持国家股比重,或相对控股,或作为战略投资者(Strategy Investors)参与银行的经营管理;在法人治理结构上,国家要加强作为国家资本代表的董事、监事的人格化塑造,防止“内部人控制”(Internal Control)。(3)要积极创造条件使国有商业银行在中长期目标内成为公众上市银行,实现银行的资本、收益、风险和监督社会化,树立我国银行业的整体形象。金融机构的产权改革是中国金融自由化最重要的事。第三,是采取“消肿”的手段,建立严格的市场退出机制,淘汰经营状况不佳的金融机构,尤其要对国有银行中业务量小、亏损面大、存在价值不大的分支机构进行撤并。只有以上基础工作搞好了,中国金融自由化才有可靠的基础保障。

(二)稳步推进利率市场化进程,发挥利率优化配置资源的作用

从利率市场化与资源配置效率的理论分析中,我们可以看出,处在完全竞争市场上的利率市场化对资源配置是完全有效的。在不完全竞争市场,由于存在人为制度等方面干扰因素,比如利率管制,市场过度竞争行为会引起市场利率波动,从而造成市场资源配置的低效或无效率。如果利率变化是由非经济因素造成的,且没有真正反映出资金的客观需求,就是一种虚假信号。多年来,中国的利率主要是由官方调节的,逐步放弃利率管制,建立由市场资金供求双方共同决定利率的金融产品定价机制,使之真实反映资金成本与供求关系,灵活有效的发挥其经济杠杆作用,是中国深化金融改革的任务之一。从利率管制到利率市场化是一个制度变迁的过程,由于制度变迁的长期性、复杂性和曲折性,所以在向利率市场化转变的过程中必须重视路径建设,不可能一蹴而就。不仅要由国有产权向分散化的产权制度转变以及建立合理的信用制度以降低交易成本,而且还要注意相关配套制度的建设。主要是解决权力寻租和信息不对称问题:目前我国的市场属于带有垄断性的非完全竞争的市场状态,垄断性带来了权力寻租,非完全竞争产生了信息不对称,所以利率市场化所面临的两个直接问题是权力寻租和信息的不对称。利率市场化的配套制度建设就是要解决这两个问题。目前,我国利率市场化改革的工作着力点应放在这样几个方面:第一,建立金融市场竞争和风险管理机制,把提高商业银行效率作为重点。利率在资源配置中的基础地位加强了,基准利率对市场才能起到有效的传导作用。第二,深化国有企业改革,加快建立和完善现代企业制度,使企业成为对利率变动反应灵敏的市场主体。第三,强化中央银行干预经济并进行宏观调控的独立职能。第四,建立符合我国国情的市场利率体系。选择同业拆借利率作为基准利率,最终建立以中央银行基准利率为基础,以货币市场利率为中介由市场供求关系决定金融机构存、贷款利率的市场体系。第五,发挥非正式金融和民间金融组织的作用,加强市场信用体系建设,减少信息不对称。从本质上讲,利率市场化的真谛就是将资金真正作为一种商品,将它以市场价格直接借贷给需求者。考虑到目前中国经济处于一个特殊的转型期,为避免利率的过度波动产生的负面影响,利率市场化应是渐进式的。2003年,央行公布了我国利率市场化改革遵循的总体思路是“先外币、后本币;先贷款、后存款;先长期、大额,后短期、小额。”按照这一精神,我国利率市场化改革的目标是:建立由市场供求决定金融机构存、贷款利率水平的利率形成机制,中央银行通过运用货币政策工具调控和引导市场利率,使市场机制在金融资源配置中发挥主导作用。改革的基本原则是正确处理好利率市场化改革与金融市场稳定和金融业健康发展的关系,正确处理好本、外币利率政策的协调关系,逐步淡化利率政策承担的财政职能。同时要把握好利率市场化与金融业开放的关系,吸收东亚地区利率市场化的经验教训,在推进利率市场化改革时,一定要把握好金融业对外开放的节奏[6]。

(三)继续推进资本流动自由化改革,实现与国际资本市场的接轨

随着经济全球化进程的加快,资本市场领域中的国际化、自由化趋势日益明显:银行业的跨国经营和国际资本市场的全球化扩张不再仅局限于少数发达国家,而是开始向全球扩散;世界各国互相开放金融领域,金融机构、金融业务和资本市场的国界、地域限制逐步消失;巨额金融资本按照国际通行的规则在全球范围内自由转移,资金流动的数量和速度急剧增加;全球资本市场的关联度、结合度越来越高,并逐步形成全球统一的资本市场甚至统一的货币体系。在这一背景下,不断促进我国资本市场的开放也成为一种必然的选择。资本市场的开放或资本流动自由化是 WTO对其成员的基本要求之一。对中国而言,当前推进资本流动自由化改革,重点应该放在资本市场最核心部分——证券市场对外开放和人民币资本项目可兑换两个方面。我国证券市场对外开放是在加入 WTO后进行的更大范围、更高水平和更深层次的金融开放格局的一部分,它要求我们在开放的思想观念上由过去我国单方面自主开放(即按自己的时间表安排对外开放)转向按世贸组织要求和与经济全球化相一致的同步开放。要尽快改变中国证券市场封闭、保守性质,努力规范各个市场主体的入市行为。在此基础上采取三步走的策略,开放国内证券市场:第一步为开放外资以收益凭证方式间接参与市场;第二步为开放国外机构直接投资股市;第三步全面开放证券市场允许区域外机构及个人直接投资股市,公开发行股票上市,并将从资本引进为主转向资本引进与资本输出并立的双向格局。考虑到我国证券市场的不成熟性和近年来资本外逃规模的扩大,结合目前资本项目没有开放的实际情况,对资金的进入和流出都需要有序引导,包括流向、流量和外资的所有权比例等,以利于我国充分获取开放的益处,降低其风险。从目前情况看,合格境外机构投资者(QFII)和合格境内机构投资者(QDII)制度是适合我国实际又符合国际惯例的做法。随着我国金融证券业的监管水平提高,证券市场对外开放的条件将会更加成熟,证券市场的规范化与国际化将会相辅相成,相得益彰。目前中国对资本项目采取较为严格的管理方式,致使直接投资、证券投资和对外借贷的很多交易形式被禁止了[7]。中国如要实现资本流动自由化,必须加快资本项目可兑换的改革进程,放弃严格的外汇管制。这不仅是中国经济与国际经济接轨的需要,而且随着国际贸易自由化的不断推进,国内外机构、企业及个人从分散风险考虑,对资本流动自由化的要求会越来越高。没有资本项目的可兑换,中国证券市场的开放将无从谈起。在未来数年内,人民币资本项目可兑换应该按照综合规划、协调配合、循序渐进、灵活调整的原则,逐步从有较严格限制的可兑换过渡到较宽松限制的可兑换,在条件完全成熟时基本实现完全可兑换。当然,能否顺利实现中国证券市场对外开放和资本项目可兑换,还取决于经济基本因素和宏观经济政策的协调,如较强的综合国力、稳定的宏观经济、健全的宏观调控能力、健康的金融体系等。

(四)加强金融监管,保证金融自由化的顺利推进

金融自由化并不否认金融监管,而且还要加强金融监管。怎样做到既加强金融监管又不至于使金融自由化改革的成果付诸东流,是一个令各国监管当局大伤脑筋的问题。二十余年来,审慎的金融监管思想不仅在理论上日趋成熟,而且已成功用于各国的金融监管实践。在金融自由化的环境下,监管更显必要。在不完备的监管框架下,银行经理可能会由于利率管制的解除和银行特许权价值的降低发放过量的风险贷款。很多国家在银行部门引入竞争机制和赋予银行自主权的同时,却没有采取措施控制这些相反的激励。这一点成为金融自由化后发生金融危机的主要原因之一。主张金融自由化并不是否定金融监管,规范化与自由化并驾齐驱的金融改革才是稳健的改革。在那些实行金融自由化的国家,对利率水平和结构、汇率水平和波动、资本流入和流出、金融机构的业务范围、金融机构信贷总量及投向等仍有一定的限制[8]。对于中国,在推进金融自由化改革的同时,金融监管改革的努力方向在于:(1)金融监管非行政化。金融监管的手段必须是以法律为基础的间接手段,在日常监管中基本取消行政命令式的监管办法,只在金融市场失败时政府方可走上前台直接干预。(2)金融监管的功能化。所谓功能型监管是指在一个统一的监管机构内,由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管。功能型监管的优点在于管理的协调性高,管理中的盲点容易被发现并会得到及时处理,金融机构资产组合总体风险容易判断。同时,它可以克服多个监管机构所造成的重复和交叉的管理,用统一的尺度来管理各类金融机构,创造公平竞争的市场环境。(3)金融监管的综合化。因为银行、证券和保险三者之间在运营上存在较大的差别,具有统一性、能被各方面接受并有意义的新的监管工具的开发仍然面临很多困难。但作为一种努力的方向和将来金融监管发展的趋势,金融监管的综合化趋势已经显现出来,并在英国等国家取得了实质性进展。我们要完善人民银行、证监会、保监会三大监管机构之间的协调机制。要加强高层定期会晤制度,建立监管机构之间信息交流和共享机制,对金融集团和混合业务实施联合监管。在强化法定金融监管机构职能的同时,要充分重视行业自律、银行内控、社会监督的作用,形成四位一体的多元化金融监管体系。(4)金融监管的国际协作化。金融监管体系的国际协作是对金融全球化进程的反应。金融风险随着金融自由化和金融全球化的快速发展,金融风险在国家之间相互转移、扩散的趋势不断增强,加强金融监管的国际合作和协调已显得越来越重要,应加强与国际监管组织和外国监管当局的合作,从一国监管向跨境监管转变。

[1]中国人民银行.金融监管指南[M].北京:中国金融出版社,2005:88-90.

[2]刘 逖.跨国银行与金融自由化[M].上海:上海远东出版社,2004:67-69.

[3]严骏伟.国际监管:跨国银行的金融规范[M].上海:上海社会科学院出版社,2001.

[4]郝 琳.西方金融监管的发展趋势与我国的金融监管[J].上海金融,2001,(3):16-18.

[5]米什金.货币金融学[M].北京:中国人民大学出版社,2006:123-126.

[6]王晓芳.中国金融发展问题研究[M].北京:中国金融出版社,2000:213-215.

[7]刘 逖.中国银行业:外资冲击[M].上海:上海远东出版社,2000:34-36.

[8]刘崇明.金融热点问题研究[M].北京:中国金融出版社,2001:45-46.