新时期我国党政干部选拔任用适度制度性强化研究

董志霄

（石家庄学院 纪检委，河北 石家庄 050035）

●政治理论研究

新时期我国党政干部选拔任用适度制度性强化研究

董志霄

（石家庄学院 纪检委，河北 石家庄 050035）

干部选拔任用行为，需要适度制度性强化，以对该行为给予更有力的保障和制约，从而利于遏制和消除腐败现象，进而有效实现干部选拔任用行为的预期目标。制度性强化涵盖选举、异地交流任职、公开选拔与竞争上岗、干部调配、考核评估、责任追究等。

组织；干部；选拔任用；制度性强化

党政干部选拔任用应当是一种组织行为，亦应是一种制度性行为，而近些年来相应的制度也确实在逐步健全。但同时，干部任用上存在的腐败现象，使党政干部选拔任用在一定方面或程度上偏离组织的预定要求。因此，新时期我国党政干部选拔任用适度制度性强化具有重要理论和实践意义。

一、选举的制度性强化

所谓选举制度就是“选举国家各级代表机关的代表（议员）和其它公职人员的原则和制度的总称”。[1](P2)当前，我国干部选举中还存在许多问题，如走过场、走形式等，因此，对选举要适度制度性强化。

（一）建立和完善重要干部选用票决制

2002年7月颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，“市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决。”党的十七大报告也明确指出：“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”[2](P50)实行票决制，能够让领导班子成员充分表达自己的意见，有效避免由少数人和“一把手”个人说了算的弊端。在实际执行中，票决制往往得不到应有的重视和很好的实行。因此，需要以更为完备的程序来保障。一是以票决制产生候选人。要制定详细的程序，规定干部候选人的产生要采取自下而上的方式，必须通过投票差额选举产生，而不是目前的“可以通过投票产生”。二是票决制决定干部任用。在党委会研究决定干部正式人选时，应明确规定不能口头或举手表决，而必须通过投票，凡达不到三分之二以上党委委员同意的，不得决定任用。三是要有刚性的制约机制。凡没有经过票决制的干部，上级组织一律不予审批，且追究主要领导的责任。

（二）改革和完善差额选举制度

没有差额的选举，不是真正的自主选择。“差额选举作为候选人数多于应选人数的选举，无非是为选举人‘投票’表达自己的意志提供一定的选择空间，既无什么困难，也无什么风险。从原则上来说，任何范围和层次的选举都可以实行差额选举。”[3]目前必须适当刚性地变“等额”选举为“差额”选举，并以扩大差额选举的范围和比例为重点改革和完善现行的差额选举制度。一要逐步扩大差额选举的范围和层次，对《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》进行修改，将“党的基层组织，经上级党组织批准，也可以实行等额选举”，改为“党的各级组织的书记、副书记的选举必须实行差额选举”。二是适当扩大差额的数额与比例。要使选举人有更多的选择空间，真正体现选举人的意志，就必须扩大差额比例，由目前的20%提高到50%为宜。人大选举的差额由20%～100%之间改为50%。

（三）健全干部选举的民主保障机制

一是要建立干部选举工作的群众知情机制。干部选拔任用的资格和条件、选拔任用干部的方法和程序、过程和结果都应让群众知晓，通过会议、报纸、电台、网络等发布干部的信息，不断疏通和扩大知情的渠道。二是建立干部选举工作的群众参与机制。建立健全定期面向社会公开“举贤荐能”制度。借鉴推选人大代表“一人提议十人附议”的方法，探索建立“一人推荐数人附荐”的群众署名推荐干部制度。三是建立干部选举工作的群众选择机制。要建立健全各种民主选举制度，包括建立健全党内选举、人大代表选举、党政领导班子换届选举等法规。要坚持把民主推荐、民主测评、民主评议也作为群众行使对干部选择权的重要方式，并使其规范化、制度化。要进一步完善选举操作技术，使投票不受他人监视，不被他人所见。四是建立科学合理的群众评价机制。注意准确把握群众公认的原则。同时注意警惕和辨别拉帮结派式的“群众基础”、人身依附式的“群众基础”、嫉贤妒能式的“群众基础”。

二、干部异地交流任职的制度性强化

干部异地交流任职制度源于封建王朝时期。为防止官员结党营私等弊害，坚持地方首长的属籍回避制与三年一届任满轮换制度。唐朝制定了较完善的回避条例，不许官吏任“本郡州县及邻本郡县官”。提出“三百里内不为官”，后又改为“五百里内不为官”、“千里内不为官”，还有“南人北官，北人南官”的规定。明朝把全国分为三个大区，“定南北变调用人”。二十世纪九十年代初期，“干部交流”制度应运而生。这一制度在日本叫岗位异动。韩国的一名企业家将干部一地久任职生惰性情况称为“狗鱼现象”。我国干部交流制度在实践中由于存在异地任职的范围太窄、干部交流过于频繁、制度设计不完善、执行不到位、干部两地分居所带来的资源浪费等，亟待研究和解决。

（一）拓宽干部异地交流任职的范围

应进一步明确界定并拓宽干部异地交流任职的对象和范围。一是凡新提拔任县处级以上职务党政领导干部，一般都要异地交流任职。特别是地方主要领导干部、分管人财物部门的主要负责人及纪委书记、法院检察院“两长”、公安局长等应作为重点交流对象不得在本人成长地任职。二是在同一职位或同一单位任职满10年的必须交流。新提拔进党政领导班子的人选，原则上实行异地任职。三是党政机关内设机构中层以上领导干部在同一岗位上任职时间满5年的，必须进行交流或轮岗。

（二）制定干部异地交流任职的配套措施

要建立健全相应的配套措施对干部异地交流任职予以支撑。一是建立异地交流任职干部家属随迁制度，特别是对县处级以上的领导干部，只要到异地任职，其家属必须随调。二是解除异地交流任职干部的后顾之忧。要建立异地交流任职干部福利、住房保障制度。同时对其子女的随调随迁、学习就业等要充分尊重干部本人意愿，按照有关规定妥善作出安排。三是完善激励机制。对工作实绩突出、群众公认度高并交流到经济欠发达地区及边远地区的干部，在同等条件下应优先提拔重用。

（三）完善干部异地交流任职的约束机制

一是强化干部异地交流任职的刚性要求。一方面，任何地区和部门都必须不折不扣执行干部异地交流任职的有关规定。另一方面，干部必须服从组织作出的交流安排，接到交流通知后，必须按规定办理工作交接手续，不得在宾馆、招待所长期借住或以“走读”的形式解决住宿问题。二是明确异地交流任职的纪律要求。因工作失误造成应该交流而没有交流的，追究相关责任人的责任。按规定需要交流回避的干部，本人也应主动向组织提出交流回避的要求，对不及时报告的，要严肃批评并做出调整。对无正当理由不服从组织调整或有意隐瞒的，给予相应的组织处分。三是实施离任审计。对拟到异地交流任职的领导干部，要认真考察并进行必要的经济责任离任审计，并进一步提高这一制度规定的刚性约束力。四是要建立一套行之有效的干部监督机制和政绩考核机制。只有这样，我们才能解决异地之间的“权权交换”，解决新任领导干部片面追求“政绩工程”。

三、公开选拔与竞争上岗的制度性强化

公开选拔与竞争上岗，对打破人才区域、单位封锁，实现人才资源共享，促进干部的交流和回避，克服“近亲繁殖”、拉帮结派等消极腐败现象具有积极的作用。但在一些地方的公开选拔中，仅以较为公正的笔试、面试成绩定入围，而以透明度不高的考察环节定取舍，有的甚至边考察边增设新的限制条件，在取录问题上随意变通，等等。因此，该项行为的制度性强化已势在必行。

（一）完善平等竞争机制

一是公开选拔要法律化、制度化。公开选拔要纳入干部任用体制中去，予以制度化，明确规定公选干部在干部选拔任用中的比例。二是应着眼于选人标准，保证考试工作科学化、规范化。不仅要做到考试方式、考试内容的科学化，而且还应促进工作机构和工作机制的规范化。具体来说，在命题环节，应加强国家和省部级题库建设，实行动态调整补充。在面试环节，应借鉴国外经验，实行专业化。除了考试机构专业化外，重要的是考官队伍要专业化，有必要建立考官资格制度和试评制度。而在测评和考察环节，一方面，要尽快完善领导班子任期目标责任制。另一方面，将对干部的考察经常化，甚至可以考虑与党的后备干部队伍结合起来，将“虚位以待的临时公选变成规范的、定期的领导干部职位资格公选”。同时，拓宽考察渠道，防止失察失真。另外，拓宽公开选拔的范围。目前，公开选拔的范围大多局限于副职，而正职候选人由少数领导来选。要打破这种局限，从副职的公开选拔扩大到正职的公开选拔。

（二）健全公开选拔与竞争上岗的监督机制

针对当前公开选拔及竞争上岗工作中监督力度不够、监督环节不细、在某些环节存在监督的“空白”和“盲区”，特别是条件酝酿、考察决策环节难以监督的问题，须建立公开选拔与竞争上岗工作的党员和群众监督机制。一是在公开选拔与竞争上岗条件的酝酿确定时，要有党员和群众的参与监督。必须明确规定，公开选拔与竞争上岗的条件须经党员群众公开讨论通过后方能公布实施，以避免先定人选、再根据人选情况定条件的现象发生。做到“公开选拔及竞争上岗条件定的准不准，先让群众审一审”。二是坚持对公开选拔与竞争上岗拟任人员的考察制度。对拟任人员要求其返回所在单位，让群众再次打分是否可以提任，充分利用群众参与和监督的成果，把群众意见作为决定任用干部的一项重要依据，以防止领导干部带“病”上岗。

四、干部调配的制度性强化

干部管理体制的改革，改变了过去由政府人事部门独家调配的局面。改变了过去那种单纯依靠行政手段进行调配的单一方式，采取了计划调配、商调、借调、招聘、引进、兼职、辞职等多种调配流动方式，取得了一定效果。但目前也存在着干部调配透明度不高、民主性不强、调动渠道多、难以控制、调配制度和法规建设薄弱、计划调配干部及合理流动困难等问题。为此，必须适度制度性强化干部调配工作。

（一）建立完备的干部调配法规政策体系

要建立领导职位说明书制度，规范领导职位的能力素质要求，设定准入资格条件，增强干部推荐、选拔、任用工作的科学性和针对性。按照以人为本的要求，探索实行空缺职位预告、个人意愿申请制度、允许干部根据个人愿望和自身条件，按照职位资格条件的要求，向组织部门提出任职意愿的申请。逐步使干部调配工作在条件、程序、纪律等方面都有明确的规定，形成较为完备的干部调配法规政策体系，确实做到有法可依，有章可循。

（二）应急式、个别性调配干部

干部调配应从经常性、批量式调配干部转到应急式、个别性调配干部。即调配干部的重点应放在随机性缺岗、意外减员及现有领导不能打开工作局面而需临时性过渡的职位上面。要注意尊重广大党员意愿和民主选举的结果，尽量少调干部，特别是对于由选举产生的党的领导干部在任职期间应尽量减少调任他用，多用换届选举的方式选调干部。遇到非调用不可的情况时，要及时与所在单位党员通气，征求意见，严格按有关程序进行，做到坚持程序一步不缺，履行程序一步不错。

（三）干部调配要改暗箱操作为公开化操作

要由领导确定、组织考察的传统方式改为公开选拔的方式，即定期公开缺岗情况，达到一定数额后向党内及社会公开，进行公开选拔、公平竞争，竞争优胜者要经过公示及试用期后才可正式任用，任届期满再接受广大党员的民主挑选，以确定其去留升迁。

（四）建立党内干部人才储备制度

由于选举制的实施势必会导致党内干部身份与数量的更为频繁的波动，因而，建立一个可容纳培养规模较大、素质较高的党的干部人才队伍储备制度就显得尤为必要，此举可有效满足不同情况下对党内干部的各种需求，从而稳定党的干部队伍，这是使党的干部队伍充满竞争和活力的重要保障。同时，加强干部调配预案管理，把干部意愿与德才表现结合起来分析，使干部资源得到科学合理的配置。

五、考核评估的制度性强化

（一）建立科学规范的考核指标体系

进一步建立健全科学的干部考核体系，以克服“官出数字”、“数字出官”的形式主义、官僚主义，杜绝为追求政绩而损害群众利益的种种消极丑陋现象。要建立科学的指标体系，一是要确定新的实绩考核标准，其构成不仅应涵盖干部工作的完整内容，而且要结合定性与定量两方面的考核指标。二是干部考评体系要由综合向分类、由笼统向精确转变。分层分类对不同层级、不同部门以至不同岗位的领导干部制定不同的评价标准，着重解决指标设置的科学性、指标权重构成的合理性等问题，使考核结果变得客观、准确、真实，以增强考评的针对性和科学性。

（二）建立多样化的科学合理的考评方法

近年来，在干部选拔任用工作上出现的一些问题，不少与考评方法失当、考察失真、原则失灵，识人不准有直接关系。因此，要适度制度性强化，建立健全多样化的科学合理的考评方法。领导干部政绩如何，最有发言权的就是其所管辖地的群众。要科学确定不同层次、不同岗位、不同类型干部群众评价的范围，充分体现评价主体的多层面、多角度和代表性。二是积极引进人才测评、人机对话、情景模拟、心理素质测评、民意调查等现代考评方法。三是要改进个别谈话方法，根据个别谈话的不同类型，分类形成谈话提纲，扩大谈话范围，同时引入考核组集体面谈的方式，切实增强个别谈话的针对性和深入程度。四是要做好综合评价分析。全面正确地认定领导班子和领导干部，要对民主评议、民意调查、个别谈话的结果进行全面分析，更加客观公正地对领导干部作出评价。

（三）健全完善干部实绩考核日常监控体系

一是跟踪管理。各监控部门要随时对重点目标运行情况、完成情况进行日常监控，全面掌握基础情况，做到心中有数。二是跟踪指导。定期组织召开专项拉练及专项经济分析会，通过实地观看、现场检查、实绩考核目标现场点评，及时进行指导。对发现的问题，及时剖析、综合梳理，挤干“水分”。三是跟踪反馈。实行目标完成情况季报告和公示制度，组织部门在对主要目标完成进度和质量汇总排序后，按季、半年、年终通过报纸、电视、文件通报等形式进行反馈公示，接受群众监督。四是跟踪考核。被考核地区和单位单项目标完成后，组织部门要及时组织相关部门进行考核验收，获得详实、准确的资料，并将结果作为年终考核依据，避免年终重复考核。同时，在考核监督的形式上，采取群众监督、舆论监督相结合，并且建立健全谈话诫勉、重大问题回复、经济责任审计、重大失误追究等制度。

六、干部选拔任用责任追究的制度性强化

（一）责任追究主体的科学界定

从目前来看，我国责任追究制度之所以难以推行，重要原因是我国干部任用监督机制不健全。在我国，党政干部的选任工作，党委（党组）及组织（人事）部门不仅是任用的主体，还是追究的主体，让这些参与新任干部考察全过程的组织人事部门以自查自纠形式追究自己的失察失误问题是极其困难的。而纪检机关则是“按照有关规定，对干部选拔任用工作进行监督检查”。事实是在一些地方，由于纪检机关在形式上参与了干部推荐考察酝酿决定的全过程，一旦干部出现问题，按规定纪检机关也应承担对选任工作监督不力的责任。显而易见，这一责任追究主体的职责难以发挥应有的作用。破解这一难题，一是以法律条规的形式明确规定党委（党组）及组织（人事）部门只能是任用的主体，而取消其作为责任追究主体监督检查的职能。二是要摒弃纪检机关参与干部推荐考察酝酿决定全过程的做法，使其无包袱实施对干部选任失察失误的调查处理。

（二）责任追究内容与时限的合理划分

如何界定用人上的失察失误，是对用人责任进行追究处罚的前提和依据。一是选拔过程中未能准确了解、掌握干部的准确情况，在任职后发现任职前有经济和其他问题，按规定不能提拔的。二是由于对干部不能做到知人善任，被其假象所迷惑，任职后一段时间内造成重大工作损失或不能胜任工作的。三是没有按照《条例》规定的民主推荐、考察、酝酿、讨论决定和依法推荐提名、民主协商等程序办事的。四是被选拔者不符合任职条件和资格的。对于责任追究的时间限定，一般来说，当干部在还未任职之前发现问题容易追究相关责任人的责任，但任用一段时间后出现问题就必须牵涉一个责任追究的时间限定问题，即什么时间发现问题属任用者责任追究的范围？笔者认为，一般应对已经任用的干部以一年试用期为界进行考察。其间在一定范围内将正式任命之前的拟任方案通过一定的方式适当地公示，包括被选举人是否犯过错误、这种错误改了没有，以及其他背景资料等予以公开。没有这种公开，选举的真实性难免引起怀疑。发现用人失误，要相应地追究推荐、考察、任用者的责任。一年后发生在干部身上的问题按干部监督审查的有关程序和规定处理，以体现事物不断发展变化这个特征。

（三）责任处理的确定

对干部选拔失察失误责任者能否适时适度地予以处罚，是能否实施好责任追究的关键环节。为此，一是要建立健全干部选拔任用工作的档案制度。为防止所谓的“集体决策、无人负责”现象的发生，以备有案可查，在干部的推荐、考察和决策环节的主持及参加人员签名、原始推荐票据等都要按照统一的规范性的要求详细地记录和存档，以保证证据的产生和保存。通过必要的处罚依据佐证责任事实，否则，责任人就会有条件、有理由逃脱责任，使责任追究落空。二是实行责任追惩制。目前对干部选任失察失误责任者的处理太宽泛，缺乏有针对性的细则，因此很难贯彻实施或往往流于形式。对此，应从内部处理、党纪政纪处理、刑事处理三个方面，完善责任追究的程序、健全处罚体系，对照失察失误的具体情节制定《干部选任工作失察失误责任追究处理细则》，形成党纪、政纪、法律处罚等不同等级，根据决策失误导致损失的程度和应负责任的大小，追究相应的责任。同时尽量减少细则执行过程中的弹性空间。对已选拔任用的干部，在追究责任的同时，还应取消任用，宣布任用无效。

（课题组成员：吴宝瑞 康小莉 宋杉岐）

［1］胡盛仪等.中外选举制度比较［M］.北京：商务印书馆，2000.

［2］十七大报告辅导读本［M］.北京：人民出版社，2007，（10）.

［3］王贵秀.改革和完善党内选举制度发展党内民主［J］.中央社会主义学院学报，2004，（1）.

A Study of the Appropriate Strengthening of the Regulations for Selecting Party and Government Cadres in China

Dong Zhixiao

There shall be some kind of appropriate strengthening of the regulations for selecting and appointing cadres so as to control and remove corruption,achieving the expected goal.The strengthening work covers election,cadres exchange in a new spot,open selection and competition for a post,cadre allocation,and punishment of the responsible.

organization;cadres;selection and appointment;strengthening the regulation

D262.3

A

1673－1573（2010）02－0037－05

2010－05－15

2009年度河北省社会科学发展研究重点课题“新时期我国党政领导干部选任的制度创新及其政治功能分析”（200902007）

董志霄（1964－），女，河北正定人，石家庄学院纪检委书记、教授，研究方向为政治制度。

张增强

责任校对：马 斌