浅议选区划分的有关问题

李仙霞

(福建师范大学法学院，福建福州 350007)

浅议选区划分的有关问题

李仙霞*

(福建师范大学法学院，福建福州 350007)

选举制度是民主的重要体现之一，选区划分是保证选举制度顺利进行的重要条件。通过对国外较有代表性的集中选区划分进行比较分析，结合我国选举制度中的选区划分存在的问题并分析弊端，最后借鉴外国经验并给出了改革建议。

选区划分;制度;弊端;建议

所谓选举，是指一个组织中的某些或全体被认可的成员选择官员的制度化程序。而选举制度是关于选举国家代表机关代表与国家公职人员的原则、程序与具体方法的各项制度的总称。［1］选举是民主的必要条件之一，没有选举，就没有任何意义上的民主。不同的选举方式和程序对民主产生的影响也不同。各国的选举过程“不论社会性质如何，只要是实行民主制的国家，选区划分都是选举中十分重要的环节。

选区是以一定的人口为基础划分的区域，是选民选举产生人民代表的基本单位。也就是说，只有在直接选举中才有选区划分问题，在我国只有在不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表的选举中才有选区划分问题。西方国家的选区一般分为大选区制和小选区制两种。大选区制又称多名选区制，指在每个选区选出2名以上代表。也有学者将大选区再细分为中选区和大选区。小选区制又称单名选区制，指在每个选区只选出1名代表。选区的划分直接与该国的政党制度有关。实行两党制的国家一般采用小选区制，而实行多党制的国家则多采用大选区制。这是政党之间的力量的一种对比，除此之外，影响选区划分跟因素也包括了国家政治、经济、社会文化等等。在此，笔者将介绍三个比较有代表性的选区划分模式，对我国的选区划分改革提出建议。

一、国外的选区划分制度

(一)较有代表性的选区划分制度

1、美国的选区划分。美国国会分为参议院和众议院。参议院由每州两名代表组成，与各个州的人口无关，不存在重新分配问题，当然也不存在选区划分问题。众议院的组成在1929年的《席位分配法》中明确规定，由法定的435名构成，按比例分配，每州至少分配一个名额。刚开始时，众议员的选举由各州根据具体情况单独进行，大选区制、小选区制、混合选区制并存，造成了众议员的选举极不平等。1942年美国国会通过了一部法律，正式确定美国实行小选区制，按照地域划分选区，众议院议员的选举应统一由依法设立的选区选举产生，每个选区只能选举一名议员。但是在小选区划分过程中，政党之间为了各自权益也会有所争斗。在美国历史上就发现过有名的“杰利蝾螈”。［2］即通过“增加废票”和“分散选票”的方式来削弱在野党的力量。“增加废票”指划分几个比较密集的选区，让在野党的选票很集中，但是在其他的选区却没有什么选票，最终，在野党会因为整体选票不够而不能当选。“分散选票”即是简单的将选区分散划分，最终在野党在各个选区都得不到足够的选票而不能当选。在各个选区中，美国采用的是“一人一票”的选举方式。同时，在1964年联邦最高法院的判决中指出，每十年左右进行人口普查之后，必须进行众议员的选区重划，以反映联邦各地人口数的实际变动。

2、日本的选区划分。日本的选区划分经历了一个不断变化的过程。明治维新以后采用的是小选区制，一个选区选出一名议员。到了1900年又变成大选区，规定一个县可以选出10名议员。1919年又改回小选区。1925年日本改为中选区制，一个选区可以选出3－5名议员。1945年修改选举法时，改为大选区制。1947年，又规定为中选区制，直到1994年，才规定改为小选区制。

3、德国的选区划分。德国的选区划分要追溯到一战后的魏玛共和国，魏玛宪法将国会分为联邦国会和联邦参议院。联邦参议院由各邦政府任命，联邦国会则采用大选区制。二战后，德国开始采用一种新的选举制度，即双选票制。每位选民在一次选举中必须投2张票，一张投给他所支持的议员，每个选区只产生一名议员，另一张票投给他所支持的政党，政党根据得票多少的比例获取议席。实际上是大选区制与小选区制的混合形式［2］

(二)不同选区制度的比较

选区的变化跟政党之间的力量对比有很大的关联，选区制度的变化也是平衡国家政治力量的一个重要体现。从历史经验看，并不存在一成不变的选区制度，在不同的政治背景下，会出现与其相匹配的选区划分制度，或是对原有的制度进行小的变动。小选区制、中选区制、大选区制，或是混合选区制。这几种选区制度都有各自的优点和需改进之处。

小选区制的优点一是一选区选一代表，便于选民分析比较，得出认为最合宜的人选。二是能使本选区选民便于监督其代表之称职与否，没有多人互相推诿。其缺点也很明显:就是该代表并不能代表该选区绝大多数的选民的利益，尤其是当该代表只是通过相对多数制而选出时。因此，一些国家开始尝试使用大选区制，并采用比例代表选举，目的是有利于小党派。采取大选区制，每个选区可以产生多名代表，选民投票的选择机会多一些;又加之每个政党根据所得选票分配议席，因此选票最大程度上得到利用，得票较少的政党也能够按比例在议会中得到一定议席。但是，采用大选区制也有一些缺陷。由于每个政党并不是只出一名候选人，而是提出一个候选人名单，所以党内容易发生竞争候选人资格的情况，由此造成党内意见分歧。采用大选区制也可以采用多数代表制的计票方法，即谁得票多谁当选，这种情况并不一定对小党派有利，如果小党派所得选票较少，照样没有分配议席的权力。从西方各国选举结果看，通常都是大党派获胜，即使是实行多党制的国家，也不过是由几个主要政党轮流执政。

此外，西班牙的选区制度并不是简单的采用上文所提到的选区制度，而是采用人口比例制和地区最低代表数量相结合的方式来分配议会席位。《大选机制组织法》第3部分第161节规定，全国50个省加上位于非洲的两个飞地城市，总共为52个选区。该法第162节规定众议院由350席构成。每个选区无论人口多少至少有2个席位，人口极少的休达和梅利利亚各拥有1个议席。剩下的248个议席则根据各省份的人口比例来分配。［3］这种划分方法充分平衡了大选区与小选区之间的利益，一定程度上达到了实质上的平等，维护了社会的稳定。

二、我国选区划分的现状与弊端

(一)将生产单位、事业单位、工作单位作为选区划分的标准已不能适应现实状况

我国在《选举法》第24条规定了我国选举的选区制度，将生产单位、事业单位、工作单位作为选区划分的标准，这与制定该法时的社会状况相吻合。该法制定时中国正处于计划经济阶段，人口流动性小，单位属性更强一些。虽然2004年《选举法》进行了改革，但是并未从根本上解决这个问题。因此，我国选区划分还是按居住地和单位相结合的标准划分选区。

按居住地划分选区，其优点一是选举与选民利益密切，便于选民了解候选人，有利于代表联系群众;二是选民能够自主地表达自己的意志，在居住地，选民与选民之间没有事业或其他机关所存在的行政隶属关系，选民意志较少受到干扰。缺点是组织工作难度较大，选举费用较高。

按单位选举划分的优点是选举工作较容易组织，降低了选举的费用。缺点是选民居住地与单位不一定在一个区域，选民对单位所在地的事务兴趣不大，会直接影响选举积极性。另外选民之间往往具有行政隶属关系，会影响选民的意志。

为了解决这些问题，我国《选举法》规定了居住地和单位相结合的划分标准，目的在于发挥两种选区制度的优点而去劣。但这种结合标准产生于计划经济环境下，人对“单位”的依赖性很高，在单位选区，候选人往往为领导。但是随着市场经济的不断深入，劳动者的流动性增强，对“单位”的依赖日益减少，固定性也下降。选民因为经常更换单位，当然对单位所在地事务不会十分了解，因此依旧采用单位选区的话，实质上起不到应有的作用。

(二)差别困境

从西班牙的选区划分经验来看，采用人口比例的选举方式可以在实质上维持选举的公平。我国《选举法》第25条规定:“城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”具体的方式是城镇居民与农村居民按1:4比例选举代表。理由便是中国是农业大国，农村人口众多，因此在农村一名代表所代表的居民比城镇居民多。这种比例标准是比较合理的。但是随着改革开放三十年，我国户籍制度的改革，城市化进程加快，这个比例已经不合理。

(三)选区划分缺乏相对稳定

《选举法》规定，人大代表的总名额分配一旦确定后，非因“行政区划变动或者由于重大工程建设等原因而造成人口较大流动，不再变动”。但是对选区的划分却没有类似的规定。反而在《全国人民代表大会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》的第二项规定中明确将“划分选举本级人民代表大会代表的选区，分配各选区应选代表的名额”列为县级以下选举委员会的六项职权之一。为基层选举中选区划分的随意性提供了基础。但是这种任意性背后隐藏的是地方利益的一个争斗。这种做法不能真正体现民意，代表不能代表选区的利益，选民因为不断变化的选取，对代表表达民意的能力产生质疑，影响其选举热情。当然也不利于选民对候选人的监督。

(四)对选区的划分缺少监督

由于法律对选举委员会划分选区的活动没有提供任何监督和制约的途径，使得因选区划分而影响其政治权利的选民难以寻求救济。如2003年11月湖北省潜江市第五届人大代表换届选举中，该市选举委员会将居住在城区中心的100多户选民划归到相距23公里的广南选区;把相距37公里的市林业局和蚌湖林场划分为一个选区等等。［4］尽管当地人大代表和选民多次提出异议，但该市选举委员会和有关机关没有对此种异议作出任何回应和处理。

三、我国选区划分的改革建议

分析我国选区划分的现状及不足，结合国外的先进经验。笔者认为我国的选区应该进行改革。

(一)选区规定应该与时俱进

从国外的经验来看，根据不同的社会情况，选区划分也会进行不同程度的改革，以达到最好的选举状态。但是从我国《选举法》可以看出，我国的选区制度还保留浓厚的计划经济特点，单位选区已经不能体现其优越性。因此笔者认为，应将我国选区划分改革为单一的居住地选区。我国的行政划分已经明确，选民在其居住地，对当地情况比较熟悉，而且当地事务改革对其有直接的利害关系，因此，这种划分可以增强选民选举积极性，能最大程度的表达自己的意志，对候选人的监督也比较及时。

解决了选区划分的基本标准问题，关于选区的稳定性问题，笔者认为不能简单的认为选区要保持一成不变的稳定。社会、经济。政治情况都在发生不断的变化，我国还会因一些大的工程、自然灾害等原因进行大规模的人口迁移。因此，在十年左右就应该根据各地人口变动情况及时调整选区，以期达到公平状态。当然，在平时，地区之间是不可以随意调整选区划分的，因为这种情况下的调整往往伴随着利益的对抗，对选民的利益不会起到最大程度的保护，甚至还会损害选民利益。

(二)考虑流动人口选举权问题

依据我国当前的法律规定，选民原则上在户籍所在地进行选举。但是那些长期在外务工人员或是频繁流动人口，仍旧坚持这个原则，对这些流动选民参加选举并不利。现在，外来务工者和流动人口的素质已经得到提高，这些人的参政议政的意愿也非常强烈。但是鉴于居住地选区划分制度的存在，在很大程度上阻碍了他们这些权利的实现。笔者认为，应该在法律中给予变通措施。比如借鉴美国的方法，在一些区域居住满一年或是两年便取得选举权。［5］这样做是十分合理的，这些外来人口在所在地工作生活，对当地的事务较之自己户籍所在地更加了解，而且这些地方的政策改革对这些外来人口的影响更加直接，反而跟自己户籍所在地的紧密度差些。因此笔者认为，应对外来人口进行登记，了解其在当地生活的年限，并以此为标准赋予其选举权。

(三)建立选区划分的监督机制

完善选区划分监督机制对于选区稳定，代表完全代表民意有重要的保障作用。结合我国政体，应该由上级人大常委会负责监督下级人大选举的选区划分，对选区划分持异议的选民可以通过向上级人大常委会申诉来解决。

［1］许崇德.宪法［M］.北京:中国人民大学出版社，2002:193.

［2］刘畅，赵定涛.选区划分制度的比较和借鉴［J］.广西社会科学，2006，(1).

［3］吴起全.西班牙当代议会选举制度特点与影响分析［J］.国家观察，2008，(3).

［4］姚立法.潜江市2003年选举申诉书［J］.背景与分析，2004，(70).

［5］张靖.浅谈我国选举制度中的选区划分问题［J］.研究生法学，2008，(2).

Abstract:Electoral system is one important manifestation of democracy，demarcation of constituencies is important conditions for election.More representatives by the foreign division of the concentration of a comparative analysis of selection，combined with our constituency electoral system and analyze the problems by defects，and finally learn from foreign experience and give recommendations for reformation.

Key words:demarcation of constituencies;system;defects;suggestions

On the Problem of Demarcation of Constituencies

LI Xian－xia

D621.4

A

1009－5152(2010)04－0055－03

2010－10－18

李仙霞(1983－ )，女，福建师范大学法学院民商法专业研究生。