中小企业法制环境问题研究——以河南省为例

张志超

(河南省社会科学院 工业经济所，郑州 450002)

中小企业法制环境问题研究
——以河南省为例

张志超

(河南省社会科学院 工业经济所，郑州 450002)

以河南省中小企业为例，采用与美日等国家比较的研究方法，对我国中小企业的法制环境进行了研究，认为：我国中小企业的外部生存环境，严重地存在法律体系不健全、执法不公和执法不严的问题，从而制约了中小企业的健康发展。要解决这些问题，必须通过完善法律法规体系、加强法制政府建设、慎重准确地办理涉企经济案件和处理企业债务纠纷、强化对中小企业合法权益的保护等措施，营造中小企业发展的良好法制环境。

中小企业；外部环境；法制

中小企业一般是指规模较小或处于创业阶段和成长时期的企业。截至2009年，河南省中小企业的数量达到37.8万家，占全省企业总量的99%以上，其税收和对全省GDP的贡献率达到60%以上，并提供了75%以上的城镇就业岗位；因此，它既是技术创新的生力军，又是促进经济结构调整的重要力量[1]。但随着经济全球化、竞争国际化和我国经济结构调整、发展方式转变的深化，特别是在当前全球金融危机尚未完全消失的背景下，中小企业的外部环境以及中小企业自身固有的弱点，使得广大中小企业的生存环境和发展态势面临着严峻的挑战。本文以河南省为例，研究中小企业法制环境存在的问题，以期从一个侧面提出改善中小企业外部环境的对策。

一、美日中小企业法制环境及其启示

(1)美国。美国通过立法规范市场行为，确保小企业有公平的竞争环境。美国参众两院十分重视小企业的发展，参院17个常设委员会和众院 21个常设委员会中都有一个小企业委员会，联邦政府(白宫)也专门设有小企业委员会，专门负责有关小企业问题的立法。美国在1953年就制定和颁布了 《小企业法》，以规范、保护和扶持小企业的发展。1999年，参众两院讨论、通过的有关小企业的法律就有29项之多。

在金融方面，美国《小企业法》授权小企业管理局作为小企业的借贷担保人，向小企业提供各种不同形式的借贷担保。1980-1990年，小企业管理局总共提供了310亿美元的贷款担保。

在税收优惠方面，1981年美国颁布《经济复兴税法》对过去的税法作了修改，其中有关小企业的个人所得税率下调了25%。

(2)日本。日本制定有成套法律，并随形势变化而增订或修改法律。日本早在1948年就颁布了《中小企业厅设置法》，明文规定中小企业厅是中央管理机构，以解决中小企业问题为职责。1963年颁布了《中小企业基本法》；以后，又相继制定了一系列法律法规。现在日本共有中小企业法律50多项。 1999年，日本通商产业省审时度势，对《中小企业基本法》作了进一步修改，使其更有利于中小企业的发展。

(3)对我们的启示。第一，进一步完善有利于中小企业健康发展的政策法律体系，切实保护中小企业。美日等发达国家中小企业立法的主要特点是：始终贯穿着保护和扶持经济弱者的思想；以营造自由竞争的市场环境为重点，以保护、扶持中小企业和反垄断为基础；立法较细，可操作性强，不仅涉及到中小企业的管理和技术，还包括资金及法律之间相互配套、衔接。因此，我们也必须制定出台更多的中小企业法律、法规，完善法律的配套政策，真正把相关法律的条款落到实处，减少政策的多变性、人为性和波动性等问题，以保证中小企业发展的持续性、规范性和平稳性。第二，为扶持中小企业发展，应通过立法确立具体的政策优惠措施。目前，虽然我国中小企业法律、法规体系在财税、金融、科技创新政策等方面作出了向中小企业优惠或倾斜的原则性规定，但可操作性差。因此，建立和完善中小企业法律法规体系，既要对保证中小企业发展的政策措施作出原则规定，又要在金融、财政、税收等方面的法律法规中加以具体的操作性规定。

二、我国中小企业法制环境面临的主要问题

(1)法律体系不健全。目前，针对中小企业的立法相对较少，旨在推动、促进、保障、鼓励中小企业发展的法律体系不够完善，质量也有待提高。如2003年实施的《中小企业促进法》的大部分规定主要起到宣传、引导、号召的作用，具体操作性不强。有关鼓励中小企业创业、技术创新、市场开拓的金融支持、税收优惠等规定尚没有具体执行标准，违反本法规应当承担的法律责任也不明确。由于原则性太强，缺乏对政府及其相关部门的责任和义务的明确规定，各有关部门出台的配套实施细则，尽量减少自己的义务和责任，甚至将收费、罚款、执法等这样一些不是促进中小企业发展的条款加了进去，致使对中小企业的法律保护措施不仅难以有效地贯彻落实，相反一些法规却成了“三乱”的根源。又如在保障和促进民营企业的健康发展和合法权益上，2004年在修订《宪法》时明确规定“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”，并颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等法律、法规。但与对国有经济甚至外商投资企业的立法保护相比，对民营企业权益保护的法律规定还比较散乱，缺乏统一性和权威性。再如，中国的经济已进入到一个转型期，中小企业需积极推进自主创新和产业升级，但在促进中小企业技术创新方面，很多与中小企业技术创新相配套的法律法规、条例和规定都没有出台。

(2)有法不依。依法办事是执法部门的基本责任，但在实际工作中，一些地方政法机关服务企业发展的意识淡薄，关心、尊重企业的少。特别是在管理与服务、打击与保护、法律效果与社会效果等关系处理上有偏差、欠稳妥，常常出现“管理就是收费，执法就是罚款”的现象。在执法方式上，有的执法单位方法简单、粗暴，随意对企业家采取强制措施，随意查封企业账册、财产等，这种方式不但起不到良好的社会效果，而且也使执法形象受到了严重的损害。

(3)执法不公。中小企业打官司往往势单力薄，即使赢了官司，若在异地执行时，也往往受当地司法部门的地方保护而使执行不彻底，多数企业是赢了官司赔了钱。在执法过程中，部分办案人员受利益驱动和人情干扰，不能秉公执法，法律上的自由裁量权过大，为执法提供了权力寻租的空间。

(4)执法不严。少数执法者特权思想严重，对企业的合理要求存在着“冷、硬、横、推”等现象。有的执法部门对一些严重侵害企业合法权益的违法犯罪活动打击不力、执法不严，存在着以罚代刑等降格处理的现象。特别是一些基层政府往往自我决策，自我监督，行政控制着法律的最终解释权，即使有较完善的立法，也难以有效地约束政府的不法行为，“违法必究”往往成为一句空话[2]。

此外，理论研究滞后，相关立法欠完善。中小企业数量大，情况复杂，变化速度快，在实践中不断出现新情况和新问题，理论研究和立法通常落后于实践。如促进中小企业技术创新的法律理论研究长期不受重视，研究成果较少；融资难成为中小企业普遍面临的问题。在征地拆迁补偿方面，中小企业大多依靠租赁承包他人房屋生产和经营，目前拆迁补偿只针对房主，对租赁房屋的中小企业造成的损失(如装修、物品损耗和择址搬家支出等)补偿无任何规定。

三、创造中小企业良好法制环境

中小企业的健康有序发展离不开法律法规的保障；因此，要通过完善法律法规体系，为中小企业在激烈的市场竞争中创造一个公平的、良好的法制环境[3]。

(一)完善法律法规体系

(1)尽快制定《中小企业促进法》配套措施和相关的政策法规。《中小企业促进法》只是改善中小企业成长环境的第一步，如何明确规定政府和政府各部门的责任和义务，从风险投资、债务融资、提高中小企业整体管理素质等方面呵护中小企业的成长仍然是一个长期而艰巨的任务。《中小企业促进法》涉及到了中小企业生存环境和成长过程中诸多方面的制度设计，其间的许多问题有待于进一步细化。因此，必须以《中小企业促进法》为依据，尽快制定配套措施和相关的政策法规，把其中的条款落到实处，真正使中小企业立法体系更科学、完备和有效。

(2)《中小企业促进法》应与其他法律规定配合适用。在我国现有的法律体系中，与《中小企业促进法》配套使用的还有《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》等；因此，在立法活动中，应当注意法律与法律之间的衔接，防止因法律的脱节而产生法律适用上的空档。在促进中小企业发展过程中，应该更多地强调政府对中小企业的义务，而不是在大、中小企业之间实现权利与义务的重新设置。政府对中小企业的保护与促进应当更多地体现在竞争过程中，政府部门可以根据竞争的结果对《中小企业促进法》规定的服务内容进行必要的调整。

(3)清理不利于中小企业发展的法律法规的力度。当前，既要抓好《中小企业促进法》、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和《国务院进一步促进中小企业发展的若干意见》及河南省委、省政府《关于进一步加快非公有制经济发展的决定》的督查落实，又要借鉴外地的经验和做法，尽快出台《关于贯彻国发〔2009〕36号文件，进一步促进中小企业发展的实施意见》和《关于贯彻落实国发〔2009〕36号文件的部门分工意见》的组织落实。

(4)在政府信息的披露方面，可对《中小企业促进法》加以修定，以作出明确的规定。中小企业与大企业相比，一个最大的劣势就是缺乏完善的信息搜集系统，对市场竞争的一般规则缺乏应有的认识。这就要求政府部门必须面向中小企业建立有效的信息披露制度。现在，我国市场竞争的一般规则已经建立，但是规则的发布渠道还不健全，有大量的部门规章和地方政府规章往往是以红头文件的方式表现出来的，中小企业经营者难以看到哪些行为是法规禁止的，哪些行为是受法规保护的；因此，政府部门必须通过合理的方式告知或通知中小企业的经营者，为中小企业提供切实可行的信息服务。

(二)加强法制政府建设

要加强法制政府建设，将法制化纳入政府的发展工作之中，依法决策和规划经济发展事务，依法制定和组织实施各项政策和措施，依法对社会经济事物进行管理和服务，努力提高政府服务经济的法制化水平。

(1)通过立法，规范政府行为，转变政府职能，减少对企业的行政干预，减少企业负担。政府要彻底改变与企业政企不分的关系,要从全能政府向有限政府转变，重点是为企业提供服务。

(3)本着便于企业经营、利于企业发展、为企业着想的原则，努力拓宽政法机关对企业的服务领域，增加服务内容，提升服务层次，进一步推广集中办证、流动办公、上门服务等好经验好做法，简化办事程序，提高办事效率。坚决杜绝工作中存在的“冷、硬、横、推”等现象，坚决查处和制止以服务和管理为名滥用职权的行为，严惩刁难企业， 向企业乱摊派、乱收费、乱罚款行为。

(4)严格规范行政执法行为。要大力宣传并认真贯彻《行政处罚法》、《行政复议法》，行政机关实施行政处罚及行政强制措施，应按照法定的权限和程序进行，公开执法，公正执法，文明执法。行政执法部门对下级行政执法机关或本机关内部不得规定或变相规定罚款指标，不得以创收为目的实施行政处罚或采取强制措施，更不得将罚款指标与个人工资、奖金挂钩。严禁在执法过程中以任何形式敲诈勒索。企业和个体私营业主对行政机关作出的行政处罚决定不服的，行政机关应支持其依法提起行政复议或行政诉讼。法院对各执法执行部门申请的强制执行案件，要依法行使，未作调查之前不得强制执行。

(5)规范收费行为，坚决制止“四乱”。坚持从严治警，确保司法公正。对执法部门，既要从优待警，又要从严治警，严格依法办事，允许的收费应收尽收，不该收的不能乱收。

(6)积极培育执法者的行政法治理念。执法者是一切行政活动的最终实施者，实现制度约束之下的公务员依法办事，是我国法治走向良性运作的根本。为此，我们在推进依法行政、建设法治政府的进程中，必须十分重视通过各种途径努力提高公务员的责任意识、法治意识和综合素质。

(7)强化行政执法监督。责任是法律的生命，也是政府管理的核心。在当前体制转轨和社会转型的重要历史关头，要将政府责任真正落到实处，有效地规范行政执法活动，加强监督。针对目前行政监督存在的问题和建设责任政府的现实需要，要通过建立中小企业发展环境评价制度，增强监督机制的权威性。

(三)慎重准确地办理涉及企业的经济案件

对涉及企业经济的犯罪案件，既要严格执行国家的刑事法律，又要以国家的刑事政策指导办案工作，注意把握办案的时机和方式，禁止利益驱动办案和执法随意性，不能人情办案、报复办案、就案办案、违法办案。办案中，做到不轻易传唤企业负责人，不轻易冻结企业帐户，不轻易查封企业帐册，不轻易扣押企业财产，不轻易开警车进企业办案，坚持办案的法律效果和社会效果的有机统一。依法行政，应当实事求是，不当则改，合法则做。面对目前行政诉讼案件数量不断上升的情况，行政执法部门应当高度重视，采取切实有效手段，不仅要从败诉案件中吸取教训、找出问题、改进工作、防止复发，还要分析胜诉案件中引发行政相对人起诉的各种原因(包括执法人员作风问题)，把工作做得更加完善，尽量减少当事人的不满和误解，避免矛盾的激化，维持社会稳定，维护政府形象。

由表4可知，灭菌温度85℃时，酸奶凝乳不完全且质地较稀；灭菌温度90℃时，酸奶凝乳均匀且质地黏稠适当；灭菌温度95℃时，酸奶凝乳不均匀且有乳清析出。因此，产品的最佳灭菌温度为90℃。

(四)强化合法权益保护

(1)生产经营用地、用房和设施的权益保护问题。中小企业依法取得的生产经营用地和营业用房及其设施，除法律、法规规定外，任何单位和个人不得随意征收、征用或者拆除。因国家利益、公共利益或其他法定事由需要搬迁的，应当按国家和本地有关规定，给予妥善安置和合理补偿。

(2)减轻企业负担问题。凡法律、法规没有规定的企业年检、复核、审验等事项，中小企业有权拒绝；对法律、法规规定进行企业年检、复核、审验的，有关部门应当为中小企业办理相关手续提供方便。

(3)明确对中小企业合法权益的行政保护渠道。县级以上人民政府中小企业行政管理部门应当加强监督检查，对侵犯中小企业合法权益行为依法予以制止和纠正。

(4)加大企业周边秩序整治力度，解决突出治安问题，严厉打击盗窃、哄抢、诈骗企业财产等违法犯罪活动。

(5)加大保护知识产权特别是知名品牌的力度，严厉打击制售假冒伪劣商品、制售假冒注册商标、非法经营强迫交易等违法犯罪活动，维护市场经济秩序。

(6)加大企业周边矛盾纠纷的排查调处力度，妥善处置由此引发的群体性事件，维护企业的正常生产经营秩序。对发生针对企业经营者、投资者的绑架、抢劫、敲诈勒索、人身伤害和严重侵害企业财产权益的大案要案，做到优先受理、优先侦办、优先审理，依法从重从快予以打击[4]。

(五)积极慎重处理企业债务纠纷

(1)对涉企的诉讼案件，要严格司法程序，在没有充足确凿证据之前，要慎用强制手段，以免影响中小企业应有的正常经营。

(2)尽可能降低中小企业当事人的司法成本，对确有困难的中小企业要依法落实诉讼费、执行费等相关费用予以缓交或减免的规定，让困难的中小企业打得起官司。

(3)提高司法效率。本着扶持企业发展的目的，对涉及企业债务纠纷的执行案件，既要及时立案、重点执行，又要讲究策略、妥善处理； 区分不同情况，灵活运用强制执行、分期分批执行、协调达成和解等措施，力争取得最佳的执行效果，避免发生因债务执行问题把企业搞垮或把企业拖垮问题。对涉及特困企业的执行案件，要建立向其上级主管机关报告制度。对涉及中小企业的非复杂案件要建立司法“绿色通道”，适当缩短司法周期，切实做到快审、快结、快执。

(六)加强政法机关与企业的沟通

政法机关应当深入企业开展执法调研，或定期召开政法机关与企业界的座谈会，认真倾听企业呼声，注意了解企业需求，为企业提供法律咨询，积极帮助企业解决涉及法律方面的问题，指导企业做好安全防范工作。加强对办理企业经济案件的调研，通过情况沟通，合理界定犯罪与违法、违纪、违规的界限；经济犯罪与经济纠纷的界限；渎职犯罪与工作失误的界限，防止把代表改革方向的新生事物作为查办对象，防止把发展过程中出现的新问题简单视为犯罪。针对中小企业布局分散、信息不灵等实际，应帮助中小企业建立健全法律顾问制度和法人治理结构，增强依法治企能力。组织引导法律服务机构为中小企业提供法律帮助，开展维权服务。有条件的地方可建立中小企业法律政策服务热线、维权投诉中心或网上法律咨询服务平台，为中小企业提供法规政策信息和法律咨询服务。同时，还要引导企业依法经营，并通过法律、调解、仲裁、行政复议、行政诉讼、民事诉讼等渠道，维护自身的权益。

[1] 王永连.中小企业三难拷问政府服务[Z].河南中小企业 , 2010.

[2] 曹阳，官秀黎.解析“三乱”——针对个体经济和民营中小企业[J].生产力研究,2008(14):102-104.

[3] 全国人民代表大会.中华人民共和国中小企业促进法[N].河南日报，2002-6-30(02).

[4] 张志超.河南中小企业面临的主要问题及对策[J]. 河南理工大学学报:社会科学版, 2008，9(4):40-45.

[责任编辑 王晓雪]

AStudyontheLegalEnvironmentforSMEs——A Study Case in Henan

ZHANGZhi-chao

(HenanSocialSciencesoftheIndustrialEconomy，Zhengzhou450002,China)

By comparing the SMZ in Henan companies with their peers in developed countries, this paper studies the legal environments for these SMEs in China. The author finds that there many problems such as, like incomplete legal system, unfair legal treatment, and loose legal enforcement, a better legal environment, etc. In order to protect the interests of SME in China, we should develope more comprehensive legal system, strengthen law-bound local government, cautiously handle economic-related disputes and inter-company debt issues.

SME; external environment; legal system

2010-03-25

河南省政府决策研究招标课题(2009B729)。

张志超(1962-)，男，湖北黄梅人，高级经济师，从事工业经济与企业管理研究。

E-mail：zzc196206@126.com

F42

A

1673-9779(2010)03-0278-05