农业减灾：公共财政支农的一个基点

夏支平张 波

（1.西北农林科技大学，西安 712100；2.玉林师范学院，广西 537000）

一、扶持农业发展是公共财政的基本职能

首先，从消除外部性的角度看，支持农业发展是公共财政的基本职能。农业是国民经济的基础，农业发展具有强烈的外部性，主要表现在三个方面：第一，农业是生产最基本的生产资料和生活资料的第一产业部门，在人类社会的生存与发展中具有先决意义和其他部门的不可替代性；第二，农业劳动是社会再生产的起点，农业剩余产品和农业剩余劳动是社会分工进一步发展，从而使生产力和生产关系进一步发展的先决条件，同样具有不可替代性；第三，农业是自然再生产和社会再生产的有机结合，随着科学技术的不断发展，现代农业成了地球上最大的人工生态系统，农业生态系统与自然生态系统日益合二为一，故此，农业发展既为人类提供了衣食之源、生存之本，又为社会各部门扩大再生产提供了必须的良好的生态环境，在这一点上，农业同样具有其他部门的不可替代性。

其次，从提供公共产品的角度看，保障粮食安全是公共财政的基本职能。粮食安全是纯粹的公共产品。民以食为天。粮食安全，是关系人民生活、社会安定和国家主权的头等大事，同国防和公安一样，是纯粹的公共产品，只能由政府提供。

再次，从矫正市场失灵的角度看，支持农业发展是公共财政的基本职能。农业天然就是一个弱势部门。受资本赢利性的驱使，市场机制总是把资金、人力资源等生产要素从农业部门导向居于比较优势的工商业部门，进一步加剧农业的弱势地位，导致宏观经济发展失衡。公共财政则可以通过一系列扶持农业的财政政策工具，调剂资金余缺，矫正市场失灵，扶持农业发展。

二、农业减灾——农业生存与发展的基本条件

（一）农业生存是农业发展的基点

农业发展是个历史概念。农业的现状，既是农业过去发展的结果，又构成了农业未来发展的基点。就农业的整个历史而言，发展是无止境的，但是，就一个具体的历史时期而言，农业的发展总是通过两级表现出来的：一是农业的生存，这是农业发展基点和下限，也是整个国民经济发展的基点和下限，其意义在于为农业，乃至整个国民经济的发展准备必要的前提和基础。突破这个下限，离开了这个基点，农业不可能生存。农业灾害之可怕，就在于它能突破或瓦解这个下限，使农业遭受灭顶之祸!二是农业的不断进步，这是农业发展的实现形式和表现形式。人们总是从点点滴滴、方方面面的进步中发现和认识农业的发展。不断进步，是农业追求的目标，而实现这一目标的前提，首先是要保证农业的生存。农业灾害威胁、破坏农业的生存，遏制农业进一步的发展，进而遏制整个国民经济和社会的发展进程。由农业灾害直接引发的经济凋敝、社会动荡，乃至改朝换代的例子，在人类历史上可谓俯拾皆是，如东汉末年的黄巾起义、明朝末年的农民大起义等等。

（二）农业灾害威胁和破坏农业生存

农业的劳动对象是活的生物体，其生长发育过程对光、热、气、水和土壤矿物质等环境条件有着严格要求，其中任何要素的变化超出农业生物体的承受限度，都会危及农业生物体的生存状况，进而危及农业本身的生存与发展。农业的生存与发展状况的好坏，不仅取决于人们的劳动过程，也取决于农业生物体的生长发育过程，是自然再生产与社会再生产过程的高度统一，任何自然的、人为的或者两者混合的原因所造成的自然环境、社会环境中任何因素的异变都可能引起农业灾害的爆发，严重影响农业的生存状况。

1.农业灾害导致农业劳动力的死亡、伤病或流亡。劳动力因素是农业生产中首要的，起决定作用的因素。农业劳动力的数量、质量和结构决定了农业的盛衰。绝大多数农业灾害都会对人口带来破坏性的影响，导致人口死亡、伤病或流亡，势必造成农业生产严重停滞或衰退。

2.农业灾害导致农业自然生态环境恶化。自然生态环境是农业经济系统得以生存发展的前提条件，农业严重依赖于自然生态环境。自然生态环境的恶化影响农业的生存发展，甚至带来文明的毁灭。楼兰国在东汉时期曾经盛极一时，后来随着塔里木河水系的变化，干旱摧毁了楼兰的绿洲农业，楼兰文明消失在浩瀚的沙海之中。

3.农业灾害毁灭农业资源。农业的生存与发展依赖于一系列的资源，尤其是土地资源、湖泊河流、森林草场等。水旱灾害不仅导致巨额物质财富损失，更在一部分地区动摇着农业生存的根本——水土流失、草原退化、土地沙漠化、贫瘠化，使农牧业失去生存的基础。近几十年来内蒙古西部的额济河、东部的西辽河、新疆的塔里木河等河流的下游逐渐断流干涸，沿岸不断上演“绿洲变沙漠”的悲剧!日趋严重的环境灾害，如酸雨，正在剥夺着渔业、林业赖以生存的基础——湖泊河流和森林。在酸雨侵蚀下，加拿大5000多个湖泊酸化，鱼类大量死亡；瑞典10万个湖泊中有2万个正在死亡，其中30%的水面已经没有生命的迹象；挪威2840个湖泊中1711个湖泊中的鱼类基本灭绝；德国740万公顷森林中的180万公顷的森林受到侵蚀，汉堡市75%的树木面临死亡。

4.农业灾害破坏农业基础设施。现代农业是个巨大的人工—自然生态系统，其生存状况严重依赖于农业基础设施，尤其是水利设施，“水利是农业的命脉”。但农业基础设施自身同样是灾害威胁和破坏的对象。地震、洪水、滑坡、泥石流等灾害往往摧毁农田，溃决堤坝，进一步弱化人类的减灾能力，扩大灾害的破坏后果。

5.农业灾害直接破坏农业生物体。农业是依靠农业生物体的自然生理机能，获取动植物及微生物产品的物质生产部门，农业生物体是农业的劳动对象。绝大多数的农业灾害通过直接阻碍或破坏农业生物体的生理机能，影响农业生物体的正常生长发育，轻则减产，重则颗粒无收，给农业生产带来毁灭性打击，如洪涝、冰冻、干旱、病虫害、假冒伪劣农资等。2008年4月，强冷天气袭击伊犁河谷，冻死大畜1866头，幼畜6099头、家禽3186只，新疆伊犁哈萨克自治州蒙受重大损失。

（三）农业减灾为农业的生存创造条件

所谓农业减灾，是指以政府为核心，包括政府、各种社会组织和农户在内的多种主体采取多种措施以图达到消除或减轻各种农业灾害破坏后果的社会性活动的总和。农业减灾措施是多方面技术因素的集合体，它包括灾害发生前的监测、预报、防治，灾害发生时的抗灾救灾以及灾害发生后的灾区重建工作。以时间为标准，农业减灾活动分为农业灾害的预防、抗御、救援（包括灾后恢复和重建）等三个阶段。农业减灾活动的三个阶段之间是相互制约、相互依存的。灾害预防成功与否，直接决定着抗灾阶段的成本、成果和效益；抗灾成果的大小与效益的高低又基本上决定了救灾的成本与成效。换言之，如果前一阶段工作做得越好，则后一阶段的工作压力就越少，成效越大；反之，前一阶段工作做得不好，则相应造成损失也更大。因此，农业减灾必须贯彻以预防为主的方针，建立灾害监测、预报、预防、抗御、救援一体化的农业减灾体系。

三、公共财政对农业减灾的支持

农业与人类社会相始终，农业灾害也与人类社会相始终。自大禹治水到1998年抗洪，从英国的疯牛病到印度洋大海啸，农业灾害无时不有，无处不在。在农业减灾视域中，时间只有灾害酝酿期和灾害爆发期之分；空间只有灾害威胁区和灾害肆虐区之分。因此，公共财政对农业减灾的支持必须是有重点的全面综合性支持。公共财政对农业减灾的支持主要包括两项内容：一是通过直接的资金投入支持农业减灾；二是通过财政税收政策支持农业减灾。

（一）公共财政对农业减灾的资金支持

农业减灾，是人们采取一切可能的手段，投入一切可能的资源同各种灾害做殊死斗争的社会性过程，农业灾害的监测、预报、预防、抗御、救援以及灾后恢复与重建都是建立在一定的经济基础之上的，均需要政府、社会、企事业单位和农户的资金投入。由于公共财政资金总量有限，而且其支出还可能对其他农业减灾资金来源构成挤出效应，所以公共财政对农业减灾的直接资金投入必须突出重点，有所为，有所不为，充分发挥财政减灾资金的效益。

1.通过公共财政支出，建立专门的政府农业减灾基金。在灾害发生时，政府减灾基金将用于救济灾民，维持灾民的基本生活；在平时用于建立备灾物资储备，防患于未然，提高救灾效率。

2.通过公共财政支出，保证受灾群众的基本生活需要和社会稳定。对可预见的支出，要尽早安排、及时拨付，全力保障救灾工作资金需要，重点保证抢险救人、医疗救助、食品供应等工作，绝不能因为财政资金保障问题影响农业救灾工作顺利开展。

3.通过公共财政支出，支援灾区恢复与重建。迅速恢复灾区正常的生活秩序，尽快恢复灾区的工农业生产，帮助灾区居民重建家园，这是减灾工作最具体的体现，也是保持社会安定团结的关键。灾区恢复和重建需要大量的资金投入，但灾区居民因遭受灾害损失，支付能力弱，政府公共财政支出成为灾区恢复和重建的主要资金来源。

4.通过公共财政支出，支持工程减灾。工程措施是农业灾害防治体系的核心，是农业减灾的最直接、最有力的手段。对我国农业减灾而言，具有全局性、决定性的农业减灾工程是水利工程和绿化工程。1998年洪灾过后，政府使用国债进行长江干堤加固建设，工程全长三千五百七十六公里，投资总额为282亿元，涉及中下游湖北、湖南、江西、安徽、江苏等五省。经过十年建设，长江中下游干堤增高1.5—2米，堤身加宽4米左右。随着工程完工，辅之以即将全面完工的三峡工程，长江中下游地区的洪灾损失将大幅降低。为了防治风沙灾害，我国实施了三北防护林建设工程，现已造林2000多万公顷，种草及改良草场93.3万公顷，封沙育林育草247万公顷，受保护的农田增加到2133.3万公顷，牧场893.3万公顷。

5.通过公共财政支出，支持农业减灾科研、宣传和教育活动。知识的创新和传递是减灾成败的关键。农业灾害对农业、对整个经济社会破坏性不仅取决于农业灾害自身的性质和强度，更取决于人类的减灾能力。人类的减灾能力包括减灾意识、减灾精神、减灾知识、减灾技能，以及能力物化的减灾技术和装备。而人类的减灾能力则是减灾科研、宣传和教育的结果。由于农业减灾科研、宣传和教育活动，主要是公共产品，具有强烈的外部经济性，所需投资大，各种市场力量不愿或无力提供，政府应当独立或资助其他主体提供。

6.通过公共财政支出，支持农业保险体系的构建与运营。市场经济条件下，农业保险是转移、分散农业生产风险，弥补农业灾害损失的最好机制。通过农业保险，农户可以将可能的灾害损失最大限度地分散到社会范围，由社会共担风险：遇到灾害损失，农户可以从保险公司获取相应的保险补偿；无灾害损失时，可以将保险金积累起来，以备灾害之需。这种机制，既有利于增强单个农户的灾害承受能力，又弥补了国家财政能力的不足，还能充分调动和集中社会闲散资金，提高社会资金的利用效率。但是，农业保险是政策保险，存在着业务分散、收费低廉、成本高昂、赔付率高等特点，经营农业保险往往收不抵支。政府为了支持农业保险事业，一方面通过公共财政支出设立农业保险基金，构建农业保险体系，另一方面，通过公共财政向农业保险机构减免税收，补贴经费，保障农业保险体系正常运营。

（二）公共财政对农业减灾的财政政策支持

1.采取公平的税收政策，征收污染税。经济高速增长，特别是乡镇企业的蓬勃发展，使环境污染日益向农村蔓延，农业环境灾害日益严重。实践证明，公平的税收政策是政府治理环境污染的有效工具。对污染严重的企业，尤其是严重污染农业生产环境的乡镇企业，政府通过征收污染税，迫使污染企业要么支付更高的污染成本，丧失竞争优势，被市场淘汰；要么采取治理措施，减少、乃至消除环境污染，为农业生产保留良好的生态环境。

2.采取扩大财政投资政策和税收优惠政策，扶持生态农业发展。生态农业是指农业发展与资源、环境的持续承受能力相适应，实现经济、生态和社会三大效益相统一的一种生态经济优化体系。发展生态农业，不仅是现代农业的大方向，也是农业减灾的治本之策。从根本上说，农业灾害是农业经济系统与自然界之间、农业经济系统与其他社会系统之间，以及农业经济系统内部要素之间不和谐状态的产物和表现。发展生态农业有利于协调人、经济、社会与资源、环境的关系，约束人的行为，保育资源，保护环境，统筹人与自然、人与社会的和谐发展，从根本上减轻农业灾害的威胁和破坏。因此，政府应当通过财政投资政策和税收优惠政策，鼓励、扶持和引导生态农业的进一步发展。

3.健全慈善捐赠税收政策，调动民间资金的减灾积极性。《公益事业捐赠法》第24条规定“公司和其他企业依照本法的规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受企业所得税方面的优惠。”《企业所得税暂行条例》又规定：“纳税人用于公益事业的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除。”据此规定，如果企业捐赠额超过企业当年税前利润的3%，超额部分还需要交纳企业所得税，导致企业捐赠越多、纳税越多，影响了企业慈善捐赠的积极性。可见，我国在应纳税额3%以内进行减免的额度规定不尽合理，减免税的比例应当进一步放开，甚至对所有的捐赠实行免税优惠。此外，还应注意简化捐赠免税的程序，降低运作成本，加大对免税政策的宣传，使公众充分了解免税政策，提高公众慈善捐赠的积极性。

〔1〕 陈文科等.农业灾害经济学原理.[M].山西经济出版社，2003.

〔2〕 郑功成.灾害经济学.[M].长沙：湖南人民出版社，1998.

〔3〕 马宗晋，张业成等.灾害学导论.[M].长沙：湖南人民出版社，1998.

〔4〕 新疆伊犁气温低于零度，近8000头牲畜冻死.新华网，2008-04-19.

〔5〕 王子平.灾害经济学.[M].长沙：湖南人民出版社，1998.

〔6〕 湖北长江干堤加固工程完工 历时十年耗资逾百亿.中国新闻网，2009-04-21.

〔7〕 卜风贤.我国减灾农业发展的形势和对策.[J].安徽农业大学学报（社会科学版），2004.13.