政策性农业保险：历史的选择

连家明

我国是世界上自然灾害最严重的国家之一。近15年来，因各类自然灾害造成的直接经济损失平均每年约2000亿元。在频繁的自然灾害面前，农业生产呈现出典型的弱质性特征。农业保险作为世贸组织规则允许的“绿箱政策”之一，历来受到世界各国的高度重视，成为分担农业风险、支持农业发展、促进农民增收的有效手段。同时，由于其准公共产品性质和很强的正外部性，各国政府普遍对农业保险给予大力扶持。

我国自1982年开始恢复开展农业保险业务，由于当时实行国家财政兜底的计划经济体制，保险公司对经营农业保险盈亏考虑较少，农业保险业务不断上升，平均赔付率达到95%左右，较好发挥了农业保险为农业生产保驾护航的作用。20世纪90年代中期，受国家经济体制转轨以及保险公司股份制改革等因素影响，政府支持性措施明显减弱，结果导致农业保险业务逐渐萎缩，从90年代初期的高潮跌入低谷。1992年至2004年，全国农业保险保费收入占财险保费收入比例由3.4%下降到0.3%。

“商业化”模式下农业保险市场供需双冷的尴尬局面，使我国农业风险分散机制缺失，严重影响了农业稳产和农民增收。为此，2003年党的十六届三中全会报告明确提出，要“探索建立政策性农业保险制度”，这标志着我国第三轮农业保险试验开始。按照“政府引导、市场运作”的思路，2004年，保监会在黑龙江等九省市进行了农业保险试点，筹建了多种农业保险组织；2006年，国务院出台针对投保农户、保险公司和农业再保险的“三补贴”政策；2007年，中央财政首度投入10亿元对内蒙古等六省区的五种农作物进行补贴；2008年，中央加大支持力度，试点地区由6个扩展至16个省区和新疆生产建设兵团，品种也由5个增加到12个；从2004年到2010年，连续七年的中央一号文件均对农业保险的发展提出要求，2010年一号文件明确提出，“积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度。鼓励各地对特色农业、农房等保险进行保费补贴。发展农村小额保险。健全农业再保险体系，建立财政支持的巨灾风险分散机制。”

在各级政府的大力支持下，我国农业保险实现了飞速发展。农业保险保费收入由2004年的3.73亿元提高到2008年的110.73亿元，同期农业保险占财产保险比重也由0.3%提高到4.7%。政策性农业保险服务领域不断拓宽，农保组织形式日益多元，功能作用也得到有效发挥。历史和现实都表明，政策性农业保险符合国情，是我们应坚持的方向。

当然，目前农业保险发展过程中也还存在诸多矛盾和问题，如立法缺失问题、意识观念培育问题、行政干预适度性把握问题、巨灾风险分散体系和再保险体系完善问题、财政补贴和定损理赔标准确定问题、申请补贴和保险理赔中道德风险规避问题等等。这些都需要我们从不同层面研究解决，既要强调当前政策完善和资金投入，更要强调长效机制的建设。