信息资源共享：提高税收监管水平的助推器

高丽丽

（天津市财税科研所，天津 300040）

当前财税信息化建设正从以建立信息管理系统为特征的增长阶段向以建立集成化系统为特征的成熟阶段过渡，并且信息系统已介入财税核心业务。按照信息化的经典理论，诺兰模型提出信息化发展分初始、扩展、控制、集成、数据管理和成熟六个阶段，从目前看，天津市财税信息化发展经过了从初始到控制阶段，已经步入集成和数据管理阶段，同时这两个阶段密不可分，这个阶段要求朝着深化应用、信息资源整合利用、信息系统互联互通和资源共享方向发展，因此现阶段加强信息资源共享成为提高税收监管水平的必然要求。

一、信息共享的功能定位及原则

信息资源共享能有效降低税务基础信息重复采集的成本，极大降低税收征管、调研资料的收集与组织成本，帮助税务干部开阔视野、提升工作能力，是提升财税监管效能的重要手段之一。

1.信息共享的功能定位。首先，信息共享是财税信息化发展到一定阶段的产物，它以信息公开为前提，以信息资源再利用为目的、以集中与整合为手段。其次，财税信息共享是跨部门的业务应用，涉及到业务、技术、管理等多个方面，受传统管理体制的影响，协调难度较大。它解决的是系统内部跨应用系统（在业务上主要表现为跨职能部门）的功能和数据集成问题。阶段发展越高信息共享程度越高。而且发展的目标必须与其所处的阶段相适应，其终极目标必然是全员、全程、全覆盖和全时空，即全面信息化的发展趋势。第三，信息共享应发挥其应用的作用，不仅仅是部门内部、部门与其他有关部门的资源共享，还体现在实现其功能的信息技术载体，如网络、存储、应用系统，以及人才资源的共享等。真正打破部门分割，实现信息资源整合与共享，促进跨部门的业务协同，可以促进财税增收、优化政府业务流程，提高公共服务水平，为宏观调控部门提供良好平台。

2.信息共享应遵循的原则。一是法律许可原则，即该信息共享是法律许可的，比如各级工商行政管理机关办理开业、变更、注销登记以及吊销营业执照等情况定期向税务机关通报就是根据《税收征管法》及其相关细则的规定执行的。二是分层级原则，即分级次公开的信息共享。按照共享面的大小分为三级：向公众开放的财税信息共享、面向财税业务操作、面向各级领导管理和财税分析人员研究的税收信息共享。向公众开放的税收信息共享就是通过标准化的文件，向公众免费提供各种需要公众理解、配合的公告性内容的财税信息服务系统，各种重要文件、资料、统计数据都会利用这一渠道免费向全社会发布，属于全社会共享。面向财税业务操作的信息共享就是为财税一线干部设计的，必须将信息共享的程序嵌入业务流程之中，办理各种业务进入相关不同的数据库，突出方便性，便于操作与应用。面向各级领导管理和分析人员研究使用的信息共享，即通过有效的数据库系统和高效的专用系统程序，实现共享数据的高速、高效应用，主要指系统内部供决策层政策研究的信息共享，利用此共享模式的目的主要是资料查询，这种专门设计的数据库是将分散在各流程中的工作数据有效集中起来，突出共享信息的直观性，借以提升各级领导及分析人员的决策水平和分析能力。三是逐步覆盖原则，这是金财工程与金税工程三期的总体目标。即要逐步覆盖所有税种和所有工作环节，并与政府其他相关部门联网，形成全国性的大规模网络应用，实现机关内部管理的网络化、征收和管理监控的网络化以及税收咨询服务的网络化。在此基础上，融入政府信息网，进而拓展到全社会的企业信息网和公众信息网。

二、“津税系统”下的信息共享现状特点及影响因素

（一）“津税系统”下的信息共享现状

从天津市信息化共享总体水平上看，普遍存在“纵强横弱”现象，即纵向部门的网络系统比较强，而横向的互联互通存在着局部的信息孤岛。近年来，虽然天津市财税系统的信息化建设取得了令人瞩目的成就，纵向上逐步建成了以“津税系统”为中心的税务信息网络流转平台，整合了税务信息资源，实现了内部纳税基础信息的共享，为税收的规范和有序管理奠定了坚实基础，提高了管理效能、强化了税源监控功能。如从2004年4月到2006年12月31日，地税登记局向各区县地税局共发送1.8万户待核查企业信息，已有1.3万户企业补办了税务登记（占待查总户数的75.05%），补缴税款8936万元。横向上信息资源共享也极大地增强了各综合管理部门的管理效能，为堵塞征管漏洞发挥了不可估量的作用。如在天津市政府的推动下，天津市地税局于2004年，与市工商局、市国税局、市劳动保障局、市统计局五部门按日传送并共享企业登记信息，有利地促进和推动了各部门的工作，取得了显著成绩。

虽然天津市地税系统的信息共享取得了较大的成绩，但信息共享的现状与现行信息化发展阶段的要求还有一定的距离，纵向上表现为：一是业务需求与信息资源不匹配。如由于各税务所从征收分局的网站上只能查询出区局的总申报税款，并不能及时掌握企业的申报税款数额等情况；二是部门内部条块分割，数据集中程度低、应用查询系统还缺乏应用的广度和深度。现行的征管模式，征、管、查三个部门相对独立，不能实现更好的无缝对接。而且现在全市地税局应用的查询系统主要是应用BO和80网页系统对数据进行查询，但是由于BO系统应用起来相对复杂，对计算机水平要求较高，致使其应用范围较小；而80网页系统虽然操作相对简单，但其设置的查询报表中可供查询的数据不足。另外随着“津税系统”数据库的逐步加大，出现了系统运行速度较慢的问题。

横向上表现为：国税、地税、财政、工商及其他机关部门存在“信息壁垒”现象，部门之间的信息共享渠道不顺畅等。主要表现为登记管理、国地税征管资源与房产土地部门资源等方面的信息交互不足。各区县局与工商部门未制定互通信息的具体操作制度，造成漏管户、假注销户的管理盲区，形成了征管环节上的漏洞。

（二）制约因素分析

阻碍信息共享的因素有很多，有观念、部门利益等，概括起来主要有以下几个方面：

1.思想认识不到位、对其发展趋势不能准确把握。一些单位对信息化建设的重要性和必要性认识不足，尤其是部分领导干部对信息化建设的重要意义认识不充分，对信息化发展给财税工作已经带来的和即将带来的影响没有足够的估计和预见，对信息化发展的趋势把握不深不准。在跨部门信息共享方面，顾虑会对本部门的具体利益（如工作量增加、安全风险增加等）产生影响是思想认识不到位的根本体现。随着共享程度的提升，共享内容增多，范围增长，不但增加了工作量，也增加了安全风险，同时加大了数据管理、应用程序开发、数据维护、系统安全、应用人员培训等方面的成本，形成信息共享的成本上升与信息共享效益不对称的矛盾，但其根本在于信息共享虽然降低了全社会的管理成本，但对本部门的权力会造成一定的影响，触动某些权力部门的利益，从而形成思想障碍，阻碍信息共享的横向发展；而纵向上部分管理层领导人员观念相对滞后，让信息化跟着旧的手工操作流程流转，难以发挥信息化管理手段的功能，缺乏对现代化征管技术的掌握和运用的能力。有的虽然对信息化工作很重视，但还没有完全摆脱传统管理方式的束缚，做到以信息技术为支撑，以数据为基础实现科学的决策，制约了信息共享的发展速度。

2.人才建设存在差距，复合型人才的数量和质量不能满足实际需要。美国前国家公共服务署首席执行官托马斯·巴克霍尔兹提出：信息水平集中体现在有效利用信息制定决策和执行决策的能力上。信息水平包含以下几个方面：目标与成果、人员与信息能力，人员的素质直接决定了信息在管理决策过程中的利用能力，优秀员工是高效利用信息的源泉和催化剂。而天津市从总体上看，在财税部门具有较高计算机应用水平的人才不多，精通计算机网络管理应用，又熟悉财税政策、业务规程的复合型人才则更少。目前基层财税机关能够熟练处理各种技术问题、掌握各种软件应用的人，仅限于财税机关信息中心的人员。大部分财税一线的工作人员只会进行简单的财税应用软件的操作，而且仅限于与自己工作相关的部分，因此天津市财税系统复合型人才的数量和质量还不能满足实际需要。

3.信息资源的数量和质量不能满足其应用功能的实施。信息具有许多特性，准确性是对信息的第一要求，需要加以妥善处理才能确保质量，成功的信息资源管理是高效利用信息的关键。而我们的信息收集和数据采集准确性欠佳。就目前而言，基层信息数据的采集随意修改性仍然很大，手工输入又可能发生错误，致使信息资料可信程度不高，计算机的依托作用难以发挥出来。同时在实际工作中，工作人员往往注意了操作系统中的数据和信息，而忽视其他方面各种有用信息的采集和利用。如稽查机关检查中发现的企业各类情况中基础信息错误修正不及时等。

4.信息化配套方面：全市统一的电子结算平台还没有完全形成。天津市财税信息化建设虽然实现了财税系统数据的大集中，但与其他综合管理部门信息共享程度不够，硬件设备配备还没有到位，银行、工商、城建等部门的信息共享还没有完全形成，而且由于行政体制、部门利益等多方面因素，还存在一定程度的信息垄断现象，人为地造成信息封闭，这说明全市统一的电子结算平台还没有完全形成，从而制约了财税信息共享发展的水平。

三、完善信息资源共享的措施建议

现阶段财税信息化建设应实现从技术支撑向业务管理控制转变，促进财税系统业务整合、流程再造、管理创新。

1.强化信息化意识，充分认清信息共享的功能定位。没有信息的共享，也就谈不上监控。信息共享是税收管理的目标，也是加强税收监控的手段。只有充分运用信息手段，通过网络平台，实现财税部门内部之间、财税部门与其他部门之间、征纳之间共享信息资源，才能有效地推动税源管理。必须从观念、机制、方法等方面重新审视信息资源共享在税收监管中的地位与作用。一是信息共享是加强税收管理科学化、精细化的切入点和突破口。二是由于信息资源的共享，扩大了税收指标的分析深度和广度，提高了准确性和工作效率，从而促进管理手段更加先进，提升管理效率。三是促进工作衔接的紧密性和整体效能的发挥。

2.构建信息共享库，为提升共享水平奠定基础。信息共享库建设，最终要形成信息资源的统一采集管理、统一存储管理、统一利用管理和基于共享信息资源的应用系统管理，形成相应的技术和管理规范，保障信息资源的有效共享。其建设的关键要素如下：一是建立信息资源的采集管理及技术机制。对信息采集的监控管理主要从管理手段上进行，规定哪些资源必须共享，落实责任到领导人。信息资源更新也需要通过管理制度来确定更新流程，建立“零更新上报”制，制定相应的考核制度。信息采集可采取文件填报、邮件、数据交换、公文传输等多种方式。对于存在数据交换共享平台的系统中主要采用两级数据库同步和文件传输的方式采集数据。主要步骤有：业务申请、审批、原系统调查、接口设计、资源定义、用户定义、服务配置、系统联调、试运行等步骤，对于每一个应用都要分别进行。二是建立信息资源的统一存储管理及技术机制。信息的合理存储是有效利用的前提。数据安全、备份与恢复机制、历史数据管理规则、失效数据清理机制、存储人员工作制度等构成了一套完整的存储管理机制。信息资源对统一存储技术机制涉及到信息共享库的逻辑设计、物理设计、命名规则、接口设计等内容。三是建立信息资源的统一利用管理及技术机制。信息资源的有效利用是信息共享库建设的根本目的。合理的信息资源的统一利用管理机制能够保障信息资源安全、充分、有效利用。技术机制涉及信息资源的展示、访问权限的控制和对外服务的提供方式等内容。

3.完善人才引进、激励和培训机制，提升全员的信息素养。在财税信息化建设中，信息是核心，网络是基础，人才是关键。人的信息素养是信息资源发挥活力的重要保障。分为领导者的信息素养（即领导者对信息工作的重视程度、对信息的需求度、甄别和运用信息的能力和水平。）、广大税务人员的信息素养和信息管理员的信息素养（即是否具有大局意识、信息敏感度、政策水平、文字驾驭力和职业责任心。）因此提升全员的信息素养成为提高全社会信息化水平的关键环节。可通过以下几方面进行：一是建立人才引进培养机制。通过公开招考等方式引进人才，通过对熟悉税收业务的人员进行计算机专业技能培训、对计算机专业人员进行税收业务的培训等方式对优秀人才进行定向培养。二是建立人才管理使用激励机制。通过职称评聘、人才库选拔及优秀人才的轮岗制度等方式从内部造就复合性人才。三是建立人才多层次培训机制。建立分级分类、循序渐进的培训模式，对电脑管理员以财税信息化建设开发、系统应用、数据处理和安全维护为重点进行培训，对一般人员的培训主要集中在电脑相关基础知识的普及、电子政务的推广及各类财税软件的操作应用上。通过培训与职业资格认证、人员发展挂钩等方式，提高各级领导自觉利用信息进行科学决策及财税人员信息化开发建设和应用能力。

4.推动信息共享从“纵强横弱”到纵横并行。大力推进与各综合管理部门如工商、房管、国税、质监、统计、劳动、社保、公安等部门加强信息资源共享系统建设，充分利用内外部信息，扩展数据大集中的范围，最大限度实现相关数据的分析利用，对形成社会税收征管合力起到有效的促进作用。主要包括以下方面：建立起国税、地税部门之间信息交流长效机制，实现经常性的信息比对和数据共享；通过税务部门与统计局、房管、国土资源、工商等经济管理部门的数据交换，建立起宏观分析与微观分析相结合、税收分析与经济分析相结合的税收收入分析机制；通过税务部门与工商管理、技术监督部门的数据交换，核查漏征漏管户；通过税务部门与公检法部门的联系，加大对涉税犯罪的打击力度；通过税务部门与房管、国土资源、银行、公安等部门的数据共享，加强增值税、营业税、所得税、契税、车船使用税等税种的管理。