浅谈水资源论证制度的意义及建议

孟慧颖 ,吴艳华,尹 航,谷 丽,张 猛

0 概况

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源,水资源的支撑能力与社会经济发展息息相关,水资源可持续利用是社会经济可持续发展的重要保障和制约因素。

1 我国水资源的状况

我国水资源总量 2.8万亿 m3,人均水资源占有量不足2300m3,约为世界人均水平的 1/4,是世界水资源严重短缺的国家之一。由于受气候的影响,降水量年内分配极不均匀,年际变化很大,大部分地区降水量主要集中在 6～9月,60%～70%的总水资源量是难以控制利用的洪水,往往造成汛期洪水成灾,非汛期又干旱缺水,并且年际连续干旱或洪涝的现象也比较普遍。另一方面,我国水资源的地区分布也不均匀,与人口、土地及矿产等资源组合极不协调。长江以北水系的流域面积占国土面积的 63.5%,人口占全国的46.5%,国内生产总值占全国的 45.2%,其水资源量却只占全国的 19%;长江以南的流域面积占国土面积的 36.5%,人口占全国的 53.5%,国内生产总值占全国的 54.8%,其水资源量却占全国的 81%。

据统计,全国 669座城市中有 400余座供水不足,其中比较严重缺水的有 110座。在 32个百万人口以上的特大城市中,有 30个长期受缺水困扰。农田受旱面积年均达3亿亩左右,平均每年因旱减产粮食 280多亿 kg。2000年以来,我国北方地区出现大范围的持续干旱,南方许多地区也因干旱遭受缺水困扰。与此同时,全国用水量持续增长,1980年至2000年,我国用水总量增加了 1225亿 m3,其中工业和生活用水分别增长 745亿 m3和 242亿 m3,年均增长率分别为5.2%和 7.2%。预计到 2030年我国人口将达到 16亿,在充分考虑节水的情况下,估计用水总量将达到 7000亿 ～8000亿 m3,接近水资源的可利用量。如果不采取有力措施,我国相当一部分地区有可能在未来出现严重的水危机。

1 水资源开发利用中存在的问题

1.1 水资源管理水平低

目前,我国对水资源的管理已取得了比较显著的成绩,制定了一系列有关水资源管理和保护的法律法规,如《水法》、《取水许可制度实施办法》等,同时各地也制定了不少法规和政策,加强水资源的管理,但尽管如此,在水资源管理方面还是存在一定的问题。主要表现为：

1.1.1 管理人员的业务水平跟不上社会发展的需要,跟不上水资源管理工作的需要

我国已经进入了水资源紧缺的时代,这必然要求经济发展布局、城市建设总体规划、重大建设项目的兴建要充分考虑水资源条件,因而加强制度建设,提高水资源管理水平,充分协调生活、生产和生态用水,保证水资源的合理需求,实现水资源的优化配置,是各级水资源管理部门、水资源管理人员的重要职责。但目前,相当一部分水资源管理人员特别是基层(县级)的人员由于受经费、培训学习条件等因素的制约,管理水平跟不上形势发展的需要,管理工作滞后,与当前社会的发展不相适应。

1.1.2 水资源管理缺乏全局意识

现在我国水资源供需矛盾日益加剧,社会经济发展受人口、资源、环境的制约日益明显,人水关系越加复杂,此时对于水资源的管理必须从全局利益和长远利益出发,实现水资源的优化配置。但在实际中,往往出现为加速发展地方经济,不顾全局利益和长远利益,不经科学的论证,硬性建设一些项目,在当前利益和局部利益的驱动下,掠夺性地开发和利用水资源,甚至造成后建项目影响前建项目取水的情况,进而水事纠纷不断。

1.1.3 水资源管理体制不畅

我国的水资源管理可谓是多龙治水,涉及水利、建设、国土资源、环保、卫生、农业、林业、海洋等多个部门。例如,水利部门主要对江河湖库等水源地和农村水利、防汛抗旱负责;用水规划由规划局或城市规划委员会负责;城市供水、排水和城市地下水由城建部门负责;城市以外的地下水由地矿部门主管;城市排污由环境保护部门把关……一些城市还设有公用事业局、市政管委会这样的机构,参与城市供、排水等环节的管理。这样的管理体制无法达到高水平的水资源管理。因而不难出现“水源地不管供水,供水的不管排水,排水的不管治污,治污的不管回用”等问题,难怪水利部水资源司司长吴季松在一篇调研报告中发问：“缺水由谁负责?水源和输水污染找谁?地面沉降如何解决?污水处理厂没有运行费怎么办?问题成堆。”

1.2 缺乏可持续利用的理念

水资源可持续利用,就是水资源的开发利用不仅要满足当代人类社会用水的需要,而且还要不危及今后社会几代人的用水需求。缺乏可持续利用的理念,在水资源的管理中就没有全局性和前瞻性,就会只顾及短期的眼前利益,没有长远的水资源发展规划。

水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题。目前我国与美国总用水量大体相当,但我国 GDP总量只有美国的 1/8,如果我国国内生产总值再翻两翻,还是沿用过去的资源消耗方式,可以肯定地说,我国的资源条件是不能满足经济社会发展需要的。面对我国水资源有限和已经紧缺的实际情况,作为水资源的管理者必须坚持水资源可持续利用的理念加强水资源的合理开发、优化配置、高效利用和有效保护,以此保障经济社会的持续健康发展。

1.3 水生态环境恶化

据资料统计,我国水蚀、风蚀等土壤侵蚀面积 367万km2,占国土面积的 38%;北方河流干枯断流情况愈来愈严重,黄河进入 90年代年年断流,平均达 107天。此外,河湖萎缩,森林、草原退化,水土流失,土地沙化,部分地区地下水超量开采等问题也十分严重。由于忽视了生物措施,植被遭到破坏,水土流失面积已达 150万 km2。

1.4 水污染日益严重

据环保部门统计,我国废水排放量呈逐年增长趋势：1970年为 150亿 m3,1980年为 310m3,1988年为 369亿m3,1998年为 395亿 m3,2004年为 482亿 m3,水体处于较高的污染水平。另据 2004年《中国水资源公报》,根据 1300条河流 3200多个监测断面的水质资料,对 13万 km河流水质进行了评价,全年期水质总体状况是：Ⅰ类水河长仅占6.3%,Ⅱ类水河长占 27.2%,Ⅲ类水河长占 25.9%,Ⅳ类水河长占 12.8%,Ⅴ类水河长占 6.0%,劣Ⅴ类水河长占21.8%,全年符合和优于Ⅲ类水的河长占总评价河长的59.4%。在众多有关水的问题中,水污染是破坏水体最严重而且是最难根治的。一项统计数据显示,目前中国每年约有三分之一的工业废水和三分之二的生活污水未经任何处理直接排入河湖,成为水资源的第一大污染源。

1.5 用水效益低下,浪费严重

在水资源利用上,我国许多用水部门普遍存在用水效益较低、用水浪费现象,水资源未能得到合理有效地利用。如农业上的大水漫灌、工业的单位耗水定额偏高、一些城市因供水管网老化而漏失量极大等;另一方面,工业和城市用水中水的重复利用率低。节约用水,提高用水效益是缓解水资源紧缺的有效办法。

2 水资源论证工作的基本要求

根据水资源论证制度的主要规定,进行建设项目水资源论证工作要重点对以下四个方面进行分析。

2.1 区域水资源状况及其开发利用程度

进行建设项目水资源论证必须首先对项目所在区域的水资源状况及其开发利用程度进行认真的分析研究,这是水资源论证的基础工作。分析研究范围内的自然地理、社会经济、河流水系、气候特征、水文及水文地质条件等基本情况;分析研究区域水资源的数量、质量及时空分布特点;分析研究区域水资源开发利用的程度、用水水平及存在的问题等。根据以上分析,初步确定建设项目水资源开发利用的方向。

2.2 论证取用水的合理性

分析建设项目取用水合理性是贯彻国家节水产业政策,发展节水产业,建设节水型社会的重要手段。进行取用水合理性分析论证就是要结合《水法》确定的用水总量控制和用水定额制度,遵照由省级人民政府颁布的用水定额或参考行业和地区制定的用水定额标准,合理确定用水工艺和节水技术,使得建设项目用水符合当地的产业发展方向,符合区域或行业的用水定额。

2.3 建设项目取水水源论证

取水水源论证包括对地表水源、地下水源和混合水源水量与水质的论证。取水水源论证主要解决以下问题：一是以现状条件下的水资源状况来确定建设项目水资源开发规模和取水规模,真正做到以水定产,以水定规模;二是在现状水质状况下,能否满足建设项目取水的水质要求;三是合理确定取水位置和取水方式;四是解决地表水、地下水的混合配置问题,论证两种水源的取水规模,提出两种水源开发的推荐意见。

2.4 取水和退水影响分析及相应补偿方案的建议

在确定的影响范围内,按照国家和地方有关政策、法律、法规、标准等规定,综合分析取水和退水对区域水资源、水生态及第三者的影响。主要从资源配置、管理和保护等角度,从水资源基本条件、水功能区、水域纳污能力、水生态及对第三者的影响等方面,分析取水和退水产生的影响,并在此基础上,分析提出减缓和消除不利影响的补救措施与补偿方案建议。

通过以上论证工作,可以使建设项目在建设和运行期有安全可靠的水量和水质保证,能促使水资源的优化配置、高效利用和有效保护,为水资源的科学管理提供依据。

3 结语

水资源论证制度是水资源开发利用管理的重要手段,通过科学的论证工作,能有效地加强水资源开发利用的事前管理和过程管理,实现水资源条件与经济布局相适应、水资源承载能力与经济规模相协调,促进水资源的合理开发、优化配置、高效利用和有效保护,提高水资源的利用效率和效益,保证水资源的可持续利用,从而促进经济社会的可持续发展。