现代化中的责任政府建设

陈方根,景云祥

(泰州市行政学院,江苏 泰州 225300)

现代化中的责任政府建设

陈方根,景云祥

(泰州市行政学院,江苏 泰州 225300)

建国后,在促进政府现代化中,我国政府逐步走向责任政府。这一过程表现出五大趋势:在政治代表论基础上强调责任性、在法治型政府打造中保证责任性、在服务型政府构建中凸显责任性、在回应性政府建设中促进责任性、在问责制机制设计中实现责任性。

政府现代化;责任政府;责任性

构建责任政府是政府现代化的一个重要趋势。作为描述现代政府的一个概念,责任政府是适应政府人民性的一种政治理念,是一种使政府对人民负责的法治安排及机制设计。建国六十年,在促进政府现代化中,我国政府逐步走向责任政府。近年来,我国责任政府建设呈现出这样五大趋势:

一、在政治代表论基础上强调责任性

现代民主大多数是代议民主,人民是国家主权的所有者,政府一切行为必须代表民意,以人民利益为指归,对人民负责。构建责任政府关键要形成一套使政府对人民负责的制度构架。“关于责任的设计与文明政府(civilised government)同样古老;它在各种政制中都是不可或缺的。”[1]并通过各种责任主体之间的“责任链条”,实现政府的人民性及其责任性。这种“责任链条”主要表现为三重关系:首先是政府内部责任关系中下级服从上级的关系;其次是行政机关对民意机关负责的关系;再次是民意机关对选民负责的关系。

社会主义国家,政府被赋予更加鲜明的人民性、责任性,在马克思那里,社会主义的“政治国家”对人民来说,“只是人民的特殊内容和人民的特殊存在形式”。[2]“旧政府权力的纯粹压迫机关应该废除,而旧政府权力的合理职能应该从妄图架于社会之上的权力那里夺取过来,交给社会的负责的公仆。”[3]在马克思主义中国化过程中,中国共产党人在政治代表论基础上强调责任性。如何保证政府的人民性,使政府对人民负责?中国现实,就是要强调中国共产党为领导核心的政治代表制,其核心观点是:在人大作为民意代表之外,重视中国共产党的代表性,一方面通过中国共产党基于立党为公、执政为民的宗旨,将分散民众的意志整合起来,形成人民的整体意志,并在整合这种意志中将目的性与规律性结合起来;另一方面在政府与人民关系上,主张通过执政党对政府的领导建立对政府的民主控制,促进建立政府对人民负责的责任关系,使政府作为代理人不得不坚守为民服务的责任本位。在现代政府体系中,为保证公共权力行使的人民性,现代民主制以纳入大政府范畴的民意机关作为代表机关对狭义的政府进行控制。马克思主义中国化中,中国共产党人代表人民对政府进行控制,使政府人民性、责任性多了一重保障,有助于政治代表论之上政府人民性、责任性的更好实现。

社会主义民主强调代表论基础上实现政府的人民性、责任性,其中,政府官员也经常面临对上级党和政府组织负责与对人民负责的冲突。尽管早在1945年毛泽东就从对党负责与对人民负责的统一中思考了人民政府及其公务人员的责任性问题:“全心全意地为人民服务,一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发,而不是从个人或小集团的利益出发;向人民负责和向党的领导机关负责的一致性;这些就是我们的出发点。”[4]但现实中不可避免地要出现冲突。以往出现冲突时,公务人员更多的是不加思考地服从上级的决定,而忽视公民的正当诉求。今年,中央政治局召开会议,强调了以人民满意作为评价干部工作的重要尺度,这将会促进政府责任性与人民性的统一。

二、在法治型政府打造中保证责任性

责任政府是一种使政府对人民负责的制度安排。党的一元化领导制度有利于将人民意志通过党的整合上升为国家意志,在我们这样一个多民族的发展中大国,有利于防止社会分裂,实现科学社会主义的目标。党的一元化领导在建国初期起过重要作用,但随着实践发展,也产生党依靠“大民主”形式组织人民进行民主参与或直接代表人民作主、直接干预政府事务的党政不分的弊端。由于党内权力过分集中,领导者个人拥有超越法制之上的权力,最终导致了“文化大革命”这样的灾难。因此,需要将党的代表性与法治性结合起来。

党的十五大提出了“依法治国”的目标,努力将人民民主、党的领导与依法治国结合起来。“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”

依法治国思想为实现政府的人民性、责任性提供了保障。温家宝总理在2004年政府工作报告中指出:“各级政府都要按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”“完善并严格执行行政赔偿制度,做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。”在法治性与责任性的结合上,我们既注重行政执法体制改革,促进严格执法、公正执法和文明执法,又强调政府对人民负责。2005年4月27日,全国人大审议通过的《公务员法》,明确了公务员的责任,特别是领导责任。《公务员法》第82条规定:“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务,本人不提出辞职的,应当责令其辞去领导职务。”这使政府及其公务员责任在更广泛的范围内纳入了法治轨道。

三、在服务型政府打造中凸显责任性

邓小平1985年在《把教育工作认真抓起来》一文中,提出“领导就是服务”的著名论断,要求党和政府中的领导者服务意识。上个世纪80年代,“新公共管理运动”在西方国家开展,这一运动强调政府及其公务人员公务中的“顾客导向”和“服务意识”。随着这种现代行政思想的传入,许多地方政府在实践中引进服务理念。新世纪,在各地积极探索服务型政府建设的基础上,中央政府肯定了服务型政府建设在改进机关服务作风上的积极作用,普遍推广服务型政府建设,2005年《政府工作报告》明确提出要“努力建设服务型政府”,“创新政府管理方式,寓管理于服务之中,更好地为基层、企业和社会公众服务。”

构建服务政府要求政府在全面履行服务职能中承担责任。以前,政府重管理、轻服务,重经济调节、市场监管,社会管理和公共服务职能薄弱。新时期,强化了社会管理与公共服务,着力提倡基本公共服务全覆盖与均等化,着力解决就业、教育、卫生、社会保障、环境保护、食品安全、药品安全、安全生产、应急救援等问题,并以构建和谐社会为目标,健全了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

四、在回应性政府打造中促进责任性

政府回应“就是现代政府公共管理的过程中,对公众的需要和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程”[5]。政府回应是政府管理适应政治生态变动中产生的新责任形式,是政府响应社会的一种责任方式。

政府要在政策制定中对公民的偏好不断地做出回应,而为了使政府能对公共偏好作出回应,就必须加强党对代议机关的领导,健全代议机关与政府之间的责任链,提高政府的运作效率。以往,行政官员只须服从决策,不能把政策的一般要求与具体的民意结合起来,官僚主义盛行,民意难以实现。“回应型”政府改革,就是要促使政府回归民意,促使行政决策与执行直接回应民意,从而实现政府对民众的回应责任。

政府回应性从两个层面上实现着政府的回应责任:其一,决策领域(立法领域)。政府和公务员通过抽象行政行为(制定相应法律法规)的方式对社会和公民的需求作出反应。其二,执行领域。政府和公务员依法采取具体行政行为对社会和公民已有的需求进行回复和作出反应。为此,就必须赋予公众可能的、必要的话语权、参与权、知情权和监督权,完善政务信息公开制度,让公众对与自己切身利益紧密相关的事情及时了解,让不同利益主体都有表达自己诉求的平等机会;完善决策与立法听证制度,保证制定政策、法律的科学性与公平性,并对决策失误进行必要的责任追究。

五、在问责制机制设计中实现责任性

责任政府建设的关键是当责任主体不能认真履行责任时,人民及其代表人能够作为问责主体对担责主体进行问责。因此,问责制完善成为责任政府建设中的重要内容。所谓问责制,是特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好份内之事的公共权力使用者,使其承担政治责任、道德责任或法律责任,接受谴责、处罚等消极后果的法制构架。问责分为政治问责、行政问责、社会问责。政治问责是以选举制度、代议制度对公共行政施加影响及进行问责。行政问责涉及担任领导职务公务员、非领导职务公务员和公众三者之间的问责关系,主要包括领导职务公务员和非领导职务公务员之间的等级问责、公众和公务员之间的行政政治问责。社会问责是公众、利益团体、社区团体、媒体作为问责的发动者对公务人员进行的问责,其通过一种“非正式”的机制实现。

我国责任政府建设中的问责制发展主要表现出行政问责的特征,是一种行政等级问责,行政首长根据行政隶属关系对失责公务员进行问责;也是行政政治问责,政府出于社会压力,对失责公务人员进行问责。当然,值得注意的是,我国的行政问责融入了政治问责与社会问责的因素:首先执政党作为国家的领导核心,其对人大的领导和对选举的影响,使问责在选举环节与人大监督环节进行,表现出政治问责的一些特征;其次,中国共产党作为社会组织,是中国社会组织中最具影响力的组织,人民群众、其他社会组织、媒体可以通过中国共产党领导下合法的各种人民民主形式,对失责公务人员进行问责,这使我国的问责表现出社会问责的某些特征。当前,我国问责制建设的主题是推进问责的制度化。2009年7月12日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这一规定,促进了问责的制度化,使问责依据统一的、稳定的、权威的标准进行,避免了问责的随意性;扩大了问责的范围,问责对象扩大到党政领导干部,使党政领导干部决策失误、工作失职、监管不力、滥用职权、用人失误和对事件处置失当等,给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响的行为得以追究。《规定》的实施有助于增强党政领导干部的责任意识,不断提高党的执政能力和执政水平,更好地贯彻落实科学发展观。

[1]Bruce L.Smith and D.C.Hague edit,The Dilemma of Accountability in ModernGovernment——Independence versus Control. StMartin’sPress,1971, p.312.

[2]马克思.黑格尔法哲学批判[M].北京:人民出版社,1962:50-51.

[3]马克思.马克思恩格斯选集:第2卷[M].北京:人民出版社,1975:374.

[4]毛泽东.毛泽东选集:第3卷[M].北京:人民出版社,1991:1094.

[5]何祖坤.关注政府回应.中国行政管理[J]. 2000:7.

责任编辑:黄 杰

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1004-1605(2010)02-0086-03

陈方根(1954-),泰州市行政学院常务副校长,教授,主要研究方向为政治学;景云祥(1963-),泰州市行政学院教授,主要研究方向为政治学。