产业安全评估与治理研究述评

汤凌霄

(长沙理工大学 经济与管理学院，湖南 长沙 410004)

一、产业安全问题的提出与研究简况

理论界普遍认为，产业安全起源于经济安全，是经济安全的重要组成部分。冷战结束后，国家安全逐步从传统意义上的政治与军事安全转移到现代意义上的经济安全上，并随着经济全球化进程的加深而日益成为各国关注的焦点。经济全球化对世界各国产生复杂而深远的影响。经济全球化进程中经济规则的快速变动、经济金融危机的多米诺骨牌效应、各国利益分配的不均等动摇一国经济的稳定性。因此，各国更加重视以经济为基础的综合国力竞争，维护经济安全、产业安全成为各国普遍关注的焦点之所在。

早在20世纪60年代后期，美国部分学者对外资在美国的作用及对美国产业发展的影响引起重视，提出要全面关注“国家经济安全问题”。90年代以来，国家经济安全研究在全世界普遍展开。美国、法国、英国、日本、俄罗斯、印度等国在政府高层直接领导下均设有机构专门从事国家经济安全问题研究。国家货币基金组织和世界银行、联合国非洲经济委员会等国际性组织也涉足这一领域的研究工作，产生一系列研究成果。

国内经济学界围绕产业安全问题亦展开一系列探索。一方面，作为经济安全的重要组成部分之一，将其融入经济安全中予以研究。20世纪80年代，张幼文等学者开国内国家经济安全问题研究之先河，出版一套《经济全球化论丛》。清华大学雷家骕从全方位开放角度，以板块形式，全面探讨涉及产业安全的中国经济安全问题。另一方面，随着我国经济的日益开放，对我国引资效应的评价、国际贸易摩擦等问题关注中引起对产业安全问题的专门研究。1995年前后我国曾就利用外资规模和产业安全问题引起过大论战。我国政府现已开辟“中国贸易救济信息网”、“中国产业安全指南”网站，举办中国产业安全论坛，学界成立中国产业安全研究中心，专门探讨产业安全问题，尤其是美国次贷危机引发的国际金融危机引发产业安全的新问题。

产业安全的研究范围十分宽泛。从概念界定到影响因素的分析，从评估体系、预警机制的构建到处置措施的制定，无一不纳入国内外学者的研究视野。本文集中在评估预警与防治措施领域进行研究综述。

二、 产业安全评估与预警体系研究脉络

(一)国外相关研究

产业安全评估体系是一套针对国家产业安全状况进行定量分析、归纳和得出结论的系统工程，构建在前述产业安全观及影响因素的基础上，是产业安全研究的关键环节。从既有文献看，国外相关研究尚处在探索中，可资借鉴的成果亦不多见。俄罗斯经济学家B.K.先恰戈夫主编的《经济安全——生产、财政、银行》[1]一书，提出经济安全“阈值”标准。他设计的三类阈值分别涉及生产领域、居民生活水平、财政状况，对产业有所涉及，对评估体系中的产业生存环境等具体指标构建也有一定参考价值。但由于研究的侧重点和需要解决的问题不同，其采用的产业安全指标少而零散，不成体系，很难应用它们对产业安全状况做出客观、全面的衡量。

对于产业安全的核心指标——国际竞争力评估方面，瑞士有两个颇具权威性的评估体系。目前国内学术界关于经济安全和产业安全的研究文献大多参照它们来整合相关的指标变量。一是洛桑国际管理发展学院IMD (International Institute for Management Development, IMD)建立的相关竞争力评价方法，它被公认为国际上最具权威性的方法之一，其创建的经济运行、政府效率、企业效率和基础设施以及社会系统指标体系中部分指标可作为我国衡量产业安全的重要参数。它每年一度发表国际竞争力评估报告。其特点是以运用经济运行的统计数据为主，辅之以一些问卷调查获得的“软数据”进行综合分析。[2]2001年IMD提出包括经济表现、政府效率、企业效率和基础设施四个一级指标在内的新评估体系。二是瑞士世界经济论坛(World Economic Forum, WEF)创立的WEF国际竞争力评估体系。1985年《关于竞争力的报告》中它首次提出国际竞争力概念；《1994年国际竞争力报告》在进行具体衡量时，认为它是由变革因素、变革过程、环境、企业自信心以及工业序位结构五个因素组合而成。该评估体系主要利用问卷调查获得的“软数据”，同时兼用一些较宏观的经济统计数据，亦能取得令人信服的评估结果。[3]对于这两种较权威的方法，我们可以根据数据性质和来源加以选择和参照。

建立在国际贸易理论基础上，反映产业受跨国因素负面影响，被国内众多学者广为采用的另一重要指标是产业对外依存度指标。“依存度”概念最早由1946年美国经济学家W.A.Brown在《对1914-1943年间国际金本位制度的再解释》一书中提出。随后经济学家们从国际经济学、发展经济学、计量经济学等角度广泛使用这一概念，世界银行在1982年《世界发展报告》中分析不同收入水平国家的出口占国内生产总值的比重，逐步形成评估产业对外依存度的二级指标体系。

另外，在涉及某一具体产业安全评估方面，国外亦取得一些研究成果，并已应用于实践。如，美国开发出国家能源模型系统(National Energy Modeling System, NEMS)，通过宏观经济子模型预测整个模型系统的国家宏观经济活动背景，通过供需预测，综合集成各子领域、子模块得出完整的某能源产业安全状况的判断结果。

预警机制以产业安全评估结果为基础，通过对比给定的预警范围，确定一国产业安全受威胁程度。世界上大部分国家，特别是发达国家，对于建立经济安全预警系统的重要性已形成共识。最早经济预警产生于美国20世纪30年代，经济统计学家穆尔采用扩散指数方法，将经济指标分为先行、抑制、滞后三种类型来构建宏观经济预警系统。这一系统的构成模式一直沿用至今。60年代，构成预警系统的基本方法——合成指数法出现。从70年代后期起，预警系统理论初步定型。1979年，美国全国经济研究所与国际经济循环研究中心合作建立“国际经济指标系统”，用以监测西方主要工业国家的经济变动。目前，各国对加入WTO后产业安全预警机制的构建尤为重视。为防止国外产品不当竞争，美国建立“扣动扳机”系统；欧盟建有“进口监测快速反应”系统；印度设有“重点商品进口监测”系统等，这些预警机制在原理上大致采用数量模型法、指标法、专家预测法、人工神经元网络预测法、类比推理预测、时间序列预测及灰色预测等诸多方法。

(二)国内相关研究

目前，国内对该问题的研究逐步引起重视。但由于产业安全是个综合的系统概念，同时它又是一个具有相对性、尚未达成共识的概念，衡量它尚未形成统一标准。众多研究者基于不同的产业安全观从不同的视角对指标进行选取和设计，导致评价指标较多，且对我国现阶段产业安全状况评估所得的结果往往存在较大差异。

如前所述，国内学者主要借鉴IMD、WEF国际竞争力评估体系来设计各自的产业安全评估体系。何维达首先构建由产业国际竞争力、产业对外依存、产业控制力组成的评价指标体系，并以此对我国三大产业进行评估，得出结论为总体状态基本安全。张立从民族产(企)业国际竞争力和成长状态、外资对国内产业控制度、经济体制竞争力、政府对产业控制力、产业结构竞争力五方面构建指标体系。其构建的特色在于：一是他强调民族产(企)业，认为民族资本控制的产(企)业与国外产(企)业相竞争的能力或实力是衡量产业安全与否最重要的指标。二是强调政府、制度因素对安全的影响，并考虑产业结构竞争力对安全的作用。这在国内学者指标构建中较少见。三是他指出“软指标”采用专家调查法或抽样调查法获得，各大类及细项指标应由研究机构或国家有关部门确定权数，以减少权数设定的随意性。纪宝成、刘元春从宏观整体开放水平、产业竞争力、外资涌入、产业转移等角度，运用相关统计数据分析，发现我国产业安全状况已较严峻。朱钟棣研究产业安全评价的内涵、意义及原则。他提供一个相对完整的评估指标体系框架，在何维达三大指标基础上加入产业生存环境，组成4个一级指标、19个二级指标、33个三级指标在内的指标体系。他详细解释每一指标的含义和计算方法。同时，指出应科学确定指标和权重、指标具有相对性和动态特点等注意事项。同时就我国现行预警机制中存在的问题、预警模型的设计以及完善我国该机制提出若干建议。[4]许铭、李孟刚与朱钟棣的一级指标大同小异。李孟刚的特色在于其“产业国内环境”中加入“产业政策环境”二级指标，将其进一步拆分为“产业组织政策环境”、“产业结构政策环境”、“ 产业布局政策环境”三项三级指标。之所以这样设置，他是基于产业经济学的理论框架，强调产业政策环境影响产业安全的重要作用。[5]国家发展和改革委员会宏观经济研究院课题组四个一级指标与李孟刚相同，也从以上四个方面设计指标对我国现阶段产业安全态势进行判断。[6]王培志的学术贡献在于：第一，将许铭的“产业国内运行效率”、李孟刚的“产业国内环境”指标发展成为“产业发展力”指标。强调产业科技素质和产业发展环境中法律、生态、政策等制度环境因素对产业安全的影响。第二，详细阐述基于主成分——BP神经网络产业安全预警体系的构建，并以高技术产业为例，对该系统的运用进行演示，对其预警输出结果进行检验和分析。[7]

除对产业进行整体评估外，部分学者具体评估某一或某几大产业的安全状况。早期较有影响的成果之一是以国务院发展研究中心国际技术经济研究所与清华大学中国经济研究中心联合建立的“经济安全论坛”组编《中国国家经济安全态势观察与研究报告》一书中，提出制造业安全模型。该模型主要反映制造业行业与产品的对外依赖程度和抵御“不安全”的能力。包括制造业安全外部诱发因素——国际经济关系、国内科技水平、国内宏观条件的刻画，并着重推出了以生产设备水平、研发水平等模块反映产业内部 “显性安全”的指标体系。何维达设计一套指标体系，对我国加入世界贸易组织以来包括粮食、汽车、机械、电信等在内的若干重要产业安全状况进行评价。在《开放市场下的产业安全与政府规制》一书中，他第一次从地区的角度，对江西省产业省内环境、产业国际竞争力、产业对外依存度、产业控制力进行全面评估，得出江西省采掘业、制造业、金融保险业等不安全，农林牧渔业等基础安全的结论。李泳、王爱玲重点研究外资影响下我国产业持续发展能力遭受风险的程度。他们从综合表现、影响因素、政府规制、内资实力和机遇修正五个方面建立一整套评价指标体系。实际上，他们是集中在前述学者“产业控制力”项下作进一步深入探讨。其研究特点在于将所有绝对指标转成相对指标，以其均质性更准确地体现安全的内在性；同时，增加一个机遇指标以反映重大发明、国际投资的重大变化、对外经济关系取得重大进展等事项对安全状况的影响，以起到修正指标的作用。曹秋菊、唐新明采用因子分析法、正交因子分析模型对我国三大产业和各主要产业安全状况进行测度，得出我国农业、工业、服务业等大多数产业处于不安全状况；朱丽萌对石化工业、农业产业，王永保、张远德、张建云对煤炭产业，杨继平对钢铁产业，赵惟对电信业的安全状况进行评价。

目前，国内最权威的官方研究当推国家商务部产业损害调查局组织有关研究机构2007、2008连续两年发布的中国产业安全总体状况和十大重点行业状况。从产业控制力、产业竞争力、产业成长性和产业发展环境四方面，围绕钢铁、石化等10个重点行业展开。与国内学界一样，基本从外在环境、内在国际竞争力、国际贸易、国际投资角度评估其对安全的影响。不同的是，产业发展环境侧重于国际贸易角度对产业安全影响的评估；产业成长性则集中在产品供求及原材料等价格波动等微观因素上。可见，影响因素的考察面更窄、更微观和集中，实用性、时效性更强。

三、 产业安全防治措施研究进展

关于如何维护我国产业安全问题，主要是国内学者们针对威胁我国产业安全的具体因素而提出的相应的防治措施和对策。

针对外商直接投资引起的产业安全问题，夏申从“引进来”到“走出去”提出一系列富有启发性的策略主张。如引进“防御性对外直接投资”，利用多家跨国公司相互竞争以削弱垄断；借用外债发展关键性产业、取消超国民待遇；鼓励本国厂商联手以企业集团形式参与竞争，扶持大型国有企业集团组建并实施“走出去”战略等。程恩富主张实行“以综合效益提高为特征的素质型引资战略”。夏兴园提出适度保护民族工业、实施大企业集团战略、制定适当的产业倾斜政策等措施。张志宏强调引导外商投资的政策导向、严格控制外资企业内销比率、外资政策与外贸政策配套、国内企业集团化改组等对策。徐力行等认为针对外商投资、维护国家产业安全最好的办法是建立反垄断法，以同样标准规范国内并购和外资并购。同时加强产业政策导向，增强国内企业的规模效应。郭飞从战略高度提出新时期应对外商直接投资的战略措施，即实施以自主创新为基点的科技发展战略；积极合理安全有效地利用外商直接投资，合理调控外资规模，限制其进入我国重要行业以及高能耗、高污染项目；大力培育有国际竞争力的中国跨国公司，实施“走出去”战略等。安果等、蒋志敏、李强等、刘卫等对外资并购的风险以及从法律、政策等角度进行防范提出一些与上面学者相类似的观点。

针对国际贸易产生的产业安全问题，许铭强调产业安全维护的关键是要建立新型的贸易救济机制、构建产业损害预警机制和进行有效的危机事发和事后管理，并以科学的制度安排提供保障。[8]汪素芹提出增强产业竞争力以维护贸易安全的观点。包括优化贸易结构、改善贸易条件、转变贸易增长方式，扩大内需，降低贸易依存度，全面履行WTO的各项规范，减少贸易摩擦等具体内容。蓝海涛深入研究WTO反补贴的各项规定以及我国运用中存在的问题，提出我国应建立被动“防范”与主动“发起”两方面反补贴的机制和行动。鲍晓华研究如何在WTO-TBT/SPS制度框架下维护我国的产业安全。其核心观点是，既要通过磋商和必要时援引WTO争端解决机制积极应对外生技术性贸易壁垒，又要构筑和规范内生技术性贸易壁垒保护体系，利用WTO相关协议来合理保护本国市场和产业。

对于由内部因素——国际竞争力导致的产业安全问题，相应的对策如下：高虎城认为，提升产业国际竞争力是维护产业安全的治本之策。“作为市场竞争的主体，所有企业都将直接或间接参与全球竞争”，“ 对国内市场来讲，我们的产品不出去，外国的产品也会进来，国内市场的竞争实际上也是国际竞争。虽然反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济措施是维护产业安全的有效手段，但这一保护手段是有限的……从长远来看，没有竞争力的产业即使受到保护，也不可能长久”。吕政强调自主创新以维护产业安全。

根据产业安全是内因与外因综合造成的观点，学者们提出综合治理方案。于新东认为积极的产业保护最重要。在推进贸易自由化的同时，“对本国各具体产业在其初创时、在其生成过程中、在其力量相当弱小时，或甚至在其已经强大但需抢占国际竞争制高点时，实施各种相应措施下的有效保护”是“积极、理性的外向型行为”。他提出促进经济增长方式转变、培育主导产业、加强立法三大总对策，并就农业、金融业、高科技产业如何实现有序开放、有限保护提供对策。王培志较系统地阐述维护我国产业安全的指导思想、战略选择和手段。他主张调整引资政策、取消外资的超国民待遇，扶植“原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新”的内资企业，综合运用规制、救济、扶持、监测等战略手段。朱钟棣的主要学术贡献是研究WTO规则约束下关税、非关税、保障、反倾销等产业保护制度的详细规定、比较及其运用。随后他就农业、工业、服务业、汽车产业分别提出入世对策，最后强调产业安全预警机制的完善。何维达、宋胜洲也非常重视WTO产业保护条款研究，但他主要从政府规制的角度着眼于WTO对政府行为的原则性要求、约束和可操作空间，提出改革和完善政府规制制度的建议。曹秋菊分两种情形——投资开放下、贸易开放下研究国家产业安全的维护。主要观点是：利用外资的重点是引进外国先进技术和提升产业结构，同时建立中国式国家产业安全管理体制；积极应对贸易摩擦、技术壁垒和社会壁垒，在WTO约束下构筑我国贸易保障体系；培育主导产业、集成产业能力、形成竞争优势、完善产学研合作机制和社会化服务体系等举措。马晓河等主要从法律、机构、机制、协会等角度提出维护产业安全的综合方案。如完善《反垄断法》、《反倾销法》、《对外投资法》、《国家安全法》等法律体系，构建专门的产业安全组织机构，完善产业安全与损害预警机制，重视行业协会在维护安全中的作用。李敬辉从产业政策角度提出基于科学发展观的新型产业政策——从扶植重点产业到促进产业结构升级转型、从产业倾斜区域布局到产业合理布局转型等，基于新型工业化及统筹战略的产业政策，包括该政策的内容及实施重点、政策制定中中央与地方关系、与其他政策的协调等问题。张立基于制度经济学的视角，认为产业安全问题的生成及处理，是一个由非均衡向均衡状态转变的制度变迁过程。因此，主张采取若干公共政策以实现宏观制度均衡，建立企业协调制度以实现微观制度均衡，最终维护我国产业安全。

四、 评论

总体而言，以上国外有关产业安全评估体系、预警机制的理论与方法的研究，对我国构建评估与预警体系具有重要的启示和借鉴意义。但我们也须认识到，国外的研究只是提供最新框架、思路和方法，切合中国国情评估预警体系的构建，需要对中国国情有深刻的把握，照搬照抄国外的评估体系对我国产业安全的维护没有丝毫现实意义。有些指标，如涉及体制、制度等相关因素，需要根据中国国情加以创造性设置，一些具体指标需要慎重选取，指标与下级指标的设置需要建立在影响我国产业安全内在机理逻辑关系的深层把握上，权重的确定也需要建立在影响中国产业安全各因素相对重要性的判断上。

目前，国内学者主要借鉴国外评估预警理论与方法，尤其是IMD、WEF国际竞争力的评估成果，已基本形成我国产业安全评估体系，能较客观、及时地反映我国或地区产业总体及重要产业的安全状况，一定程度上起到预测和警示作用，为进一步采取防范和治理政策措施提供现实依据。但仍有以下几方面需要改进：第一，方法的更新。现阶段评估与预警研究，国内采用的最先进方法是BP神经网络。实际上，在当今充满复杂性的动态世界里，美国麻省理工学院约翰·D.斯特曼(John D.stennan)[9]教授关于系统动态学的建模方法、建模过程、模型测试、政策分析等一系列研究成果，能有效解决非线性动态系统问题，可应用于产业安全预警体系的构建，以增强其动态性、时效性和预测性。第二，体系的补充。国内的评估体系基本从国内外在环境、内在国际竞争力、国际贸易、国际投资角度评估其对安全的影响。随着金融危机国际传染的加剧，现代金融对产业安全影响日益加深，特别当前产业安全的威胁主要来自次贷危机的冲击和影响，像中国这样的以国有银行为主体、以间接融资为主，存在强大政策性金融、金融部门对产业发展发挥重要作用的后发国家，仅在外在环境中涉及资本效率、融资效率等金融环境因素是不够的。而应在一级指标中加入国际金融角度，从外资金融机构、资金流出入等方面反映其对产业安全的影响，才能全面衡量产业安全的状况。第三，指标的完善。目前国内评估体系中二级、三级指标众多，需要进一步理顺指标与指标之间的逻辑关系和关联性；对一些涉及体制等相关因素，如产业融资体制的完善程度、产权制度的深化程度、政府管理绩效等制度因素需要适当分解、异化和寻找替代指标；权重的设置也需要克服随意性、增强规范性和科学性，以期全面、及时反映最新动态。第四，产业的选择。除对产业总体安全状况进行评估外，还需从个体的角度评估某一产业的安全状况。为防止研究的泛化，不是对每一产业都做评估，而需要从中选取重点产业进行评估。目前国内学术界对重点产业的认定标准不一。从商业部所选十大行业来看，2007年这十大产业合计占全部规模以上工业企业出口交货值、工业总产值、利税总额的94%、85%和76%。可见选择标准是“现有规模”。我们认为，不仅应重现有规模，还需从战略高度选择战略性新兴产业，以期更好地反映未来安全态势。

另外，我国学者通过对国外经验借鉴、威胁我国产业安全的因素分析，从产业经济学、制度经济学、法律等不同角度提出维护产业安全的各种防治措施，产生了一些很有价值和见地的观点。但是，也存在以下几个问题：第一，政策措施缺乏整体协调性。部分政策措施治标不治本，不少观点缺乏严密论证和数据支持，规范性、科学性不足。根据影响安全的因素而提出的政策建议尽管具有针对性，但措施显得分割、零散，且相互间多有交叉重复，如从国际贸易角度、国际投资角度提出的政策建议，与从产业国际竞争力角度一样，均涉及到产业结构的升级和国际竞争力的提升，研究缺乏系统性。第二，从国家战略高度、将其置于经济安全战略体系的有机系统中进行全盘规划的成果较少。相当一部分研究或停留在宏观经济层面，或处在微观层面，未深入到产业本身，从中观层面切合产业发展面临的新问题、新挑战从战略高度上提出有针对性、完整的政策建议。提出的措施多属于“被动防御”式，“主动出击”的积极维护型或受到重大威胁后如何治理的措施较少。第三，提出的措施对策与评估预警机制结合不密切，甚至脱节。严格说来，评估体系与预警机制本身是防治系统的一个重要组成部分，防治的战略与措施应建立在科学评估体系与预警机制所提供的较完全的信息上。具体行动方案应根据评估预警的结果——安全的不同状态，如安全、基本安全、不安全等各个档次，分别制定宽严不一的行动措施，及早启动，以便从整体上维护我国的产业安全。

总之，产业安全是涉及国家经济安全、关乎国民经济可持续发展的重大问题，涉及的领域十分宽泛，要求解决的问题随着我国开放程度的加深而日益繁多和复杂。目前，我国经济学界对产业安全问题的研究刚刚起步、较为薄弱，缺乏有影响的学术成果。构建与我国转型期发展中大国身份相符的、集评估、监测、预警、处置为一体的产业安全体系任重而道远。

[参考文献]

[1]李孟刚.产业安全理论的研究[C].北京交通大学博士论文，2006.

[2]王培志.经济全球化背景下中国产业安全预警机制研究.[M].北京：中国财政经济出版社，2008.

[3]曹秋菊.开放经济下的中国产业安全[M].北京：经济科学出版社，2007.

[4]国家发展和改革委员会宏观经济研究院课题组.中国产业安全态势评估、国际借鉴及若干对策建议[J].改革，2009，(4).

[5]景玉琴.开放、保护与产业安全[M].北京：经济科学出版社，2006.

[6]朱钟棣.入世后中国的产业安全[M].上海：上海财经大学出版社，2006.

[7]许铭.中国产业安全问题分析[M].太原：山西经济出版社，2006.

[8]Edward M.Graham & Paul R.Krugman, Foreign Direct Investment in the United States[M].Institute for International Economics,Washington,D.C.,1989.

[9]Laird Wilson & Doug McCutcheon, Industrial Safety and Risk Management[M].The University of Alberta Press, Edmonton, Alberta,Canada,2003.