辽宁省服务型政府的制度体系建设

金 毅 ,许鸿艳

(渤海大学a.政法学院;b.新闻与传播学院,辽宁 锦州 121000)

党的"十六大"作出了振兴东北老工业基地的战略决策,这是着眼于实现全面建设小康社会目标全局的一项重大举措,为辽宁老工业基地的振兴指明了方向,也提供了难得的历史性机遇.而着力推进体制机制创新,则是实现辽宁老工业基地振兴的关键和前提.从政府建设的角度来说,就是要深入贯彻落实科学发展观,推进政府行政管理体制改革,使政府职能由管理型向服务型转变,体现政府竞争力,建设服务型政府.而在构建服务型政府时,要着重加强政府的制度化建设,通过一系列制度安排和制度创新来确保行政服务制度的规范性、合法性和公正性.

一、服务型政府的内涵及特点

所谓服务型政府,是指在公民本位、社会本位理念指导下,按照法定程序,以公共利益为目标,以服务公众和社会为核心职能,以创造必要的社会经济文化发展环境和条件为根本任务,以公正执法为标志,建立和发展广泛的社会回应机制和公共责任机制,能够公正、透明、高效地为公众提供满意的、高质量的公共产品和公共服务并承担相应责任的政府.服务型政府的特点主要有以下几点.

(1)民主性本质.服务型政府应是实现民意表达、实行民智集中、实施民主决策的政府,民主的政府是服务型政府的根本前提和基础.这就要求政府坚持以人为本,做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋,以民众的福祉为基点,以民众的福利为依托,以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,全心全意为人民服务为根本宗旨.

(2)回应性体制.政府要能够及时有效地反映公众的意愿和偏好,所提供的公共产品和公共服务在种类、数量和质量方面应符合公众的要求.衡量政府职能是否恰当最根本的方法就是看其是否以及在多大程度上反映了公众的偏好和诉求,而对于广大人民民意的回应情况则成为判断是不是真正的服务型政府的根本标志.[1]30

(3)透明性运作.公共权力运作的根本目的是增进公众的利益,因此,政府的各项政策措施,特别是与人民群众利益密切相关的行政事项,除涉及国家机密、经济安全和社会稳定的以外,都应向社会公开,给人民群众以更多的知情权和监督权,增强政府运作的透明度和公众参与度,[1]31使政府行为置于公众的监督之下,确保公共权力在阳光下运行.

(4)法治化行政.服务型政府应是严格建立在法律基础上并且履行法律义务的政府,依法行政是服务型政府的根本准则.这就要求政府在行使公共权力的过程中,严格按照宪法和法律的规定来履行职能、行使权力和实施行政行为.[1]33政府既要保护公民各项民主权利的实现,又要严格规范政府行政行为,使行政权力的行使有助于更好地实现和维护公民权利.

(5)绩效性效果.公共行政依靠公共税收支撑,必须核算行政成本,讲究行政投入、行政产出、行政绩效.绩效性效果从根本上要求政府行政必须追求好的业绩和高的效率.这就要求政府要运转速度快,办事效率高,行政成本低,管理效益优,服务态度好,公民满意度高.[1]34

二、辽宁省服务型政府制度体系建设的已有成果

服务型政府作为一种全新的执政模式,是政府改革发展的目标及其取向.它不仅仅是一种理念,更是一种制度结构.制度往往具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点,现代服务型政府的核心工作是作出制度安排,而其最好和最大的服务就是进行良好的、科学的制度供给.因而要建设服务型政府,关键是要致力于建构服务型政府的制度基础,运用一系列制度安排和制度创新所形成的制度化体系,将政府打造成民主政府、法治政府、透明政府、廉洁政府、责任政府、绩效型政府和优质服务政府.目前,辽宁省在构建服务型政府的制度体系建设方面成效显著,主要建立和施行了以法治政机制、政务公开机制、绩效评估机制和社会救助机制等制度.

1.以法治政机制

以法治政是现代政府的一个基本特征.全面推进以法治政,建设法治政府,就是要求政府自觉运用体现最广大人民群众根本利益的法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务,按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求履行政府职能.近年来,辽宁省在以法治政机制建设方面取得了较大的成就,主要表现在以下几个方面.

(1)大力推进行政立法工作,不断完善地方法规规章.近年来,辽宁省政府办公厅延续发布年度立法计划,指出"要用科学发展观指导政府立法工作,坚持以人为本",要"创新政府立法工作机制,增强政府立法的科学性、民主性和透明度","及时对不适应、不符合科学发展观要求的地方性法规和政府规章进行修改或者废止".仅2008年和2009年,列入地方性法规立法计划的就有27项,包括《辽宁省行政复议规定》《辽宁省突发事件应对条例》《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》等,而列入政府规章计划的共有44项,包括《〈辽宁省政府信息公开规定〉(修订)》《辽宁省各级人民政府行政机构设置和编制管理规定》《辽宁省依法行政考核办法》《辽宁省行政执法监督规定(修订)》等.从近年已制订和列入立法计划的情况来看,辽宁省的法规规章制度建设已取得长足进步,规章制度更为完善可行,为促进辽宁省经济社会又好又快发展和构建和谐辽宁提供了有力的法律支撑.

(2)促进依法行政,规范执法行为.2005年9月,辽宁省政府发布了《辽宁省人民政府关于印发全面推进依法行政规划(2005-2009)的通知》,强调要全面推进依法行政,努力建设法治政府.提出推进依法行政的主要任务和措施是:转变政府职能,深化行政管理体制改革;建立健全科学民主决策机制;加强地方立法,提高制度建设质量;理顺行政执法体制,规范行政执法行为;探索高效、便捷的防范、化解社会矛盾机制;完善行政监督制度和机制,强化对行政行为的监督;不断提高行政机关及其工作人员依法行政的观念和能力等.2005年10月,为了进一步落实行政规划,省政府办公厅继而发布了《辽宁省人民政府办公厅关于印发全面推进依法行政工作职责分工的通知》,就省政府各部门和有关单位在全面推进依法行政工作中的职责分工作出了明确的界定.2005年11月,为了进一步加强对各级政府机关公共服务行为的管理,提高行政效率和公共服务质量,辽宁省政府出台了《关于加强政府机关公共服务行为管理工作的意见》,郑重作出了服务承诺制、首问(首办)负责制、一次性告知制和限时办结制度.其中,所谓服务承诺制度,是指政府各部门在向社会提供公共服务时,要根据本部门的职能范围和职责要求,将对外服务项目的办理情况向社会作出公开、具体的承诺,并采取有效措施保障承诺事项的落实,自觉接受群众监督.所谓首问(首办)负责制度,是指政府各部门在提供公共服务时,首位接听电话或接待来访咨询、办事的工作人员,必须负责解答、办理或介绍到经办业务部门(人员)予以办理.所谓一次性告知制度,是指政府部门工作人员对服务对象咨询、申请办理事项所需资料应一次性告知.而所谓限时办结制度,是指服务对象到政府部门办理业务,符合有关规定并手续齐全的,经办人应在承诺的时限内办结其所诉求事项.2005年12月,省政府办公厅又发布了《辽宁省人民政府办公厅转发辽宁省政府法制办关于健全和完善行政执法责任制实施意见的通知》,提出要进一步健全行政执法责任制的保障机制,梳理执法依据,分解执法职权,确定行政执法责任,健全行政执法资格制度,完善行政执法评议考核体系.2008年10月,省政府进一步发布了《辽宁省人民政府关于加强市县政府依法行政的实施意见》,指出加强市县政府依法行政是建设法治政府的重点,提高其依法行政的能力和水平是全面推进依法行政的关键.为此,要大力增强市县行政机关工作人员依法行政的意识和能力,完善市县政府行政决策机制,建立健全规范性文件监督管理制度,强化对行政行为的制约和监督,充分发挥社会监督的作用,增强社会自治功能.

2.政务公开机制

所谓政务公开机制,是指政府在行使国家行政管理职权的过程中,依法将政府除涉及国家秘密并由法律规定不得公开的内容之外的政务活动,通过一定的形式向社会公众公开的制度.在现代社会,公民的知情权与政府信息公开化是公民管理国家事务的基础.而要实现政务公开,关键是要建立健全信息发布制度,加大信息的发布力度,保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权.近年来,辽宁省在建立健全政务公开机制方面也取得了长足的进步,主要表现在以下几个方面.

(1)建立、健全政务公开机制的相关文件.2005年12月,辽宁省政府通过了《辽宁省政府信息公开规定》(以下简称"规定"),提出要建立政府信息公开联席会议制度,同时明确了信息公开日常管理专门机构的职责、信息公开的范围和途径.2007年4月,《中华人民共和国信息公开条例》公布后,辽宁省又认真将该条例与规定进行了对照,提出了《辽宁省政府信息公开规定修正案》,使辽宁省的信息公开规定与国家的一系列文件既能保持一致,又能体现辽宁的特点.2008年7月,《辽宁省人民政府工作规则》进一步明确提出,省政府及各部门要大力推进政务公开,健全政府信息发布制度,完善各类公开办事制度,提高政府工作透明度.并指出,凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及法律、法规和省政府规定需要公开的其他事项,均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式,依法、及时、准确地向社会公开.

(2)广开政务公开渠道,加大信息公开力度. 2008年4月,辽宁省政府要求各级政府部门为贯彻《信息公开条例》,建立科学的政府信息公开工作机制,认真编制政府信息公开指南和目录,落实和制定相关配套措施.2009年2月,省政府办公厅还发布了《辽宁省人民政府办公厅关于编制并公布2008年政府信息公开工作报告的通知》,要求各级行政机关应在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告,以便于公众及时掌握政府的政务信息.近年来,辽宁省还充分利用网络媒体信息交流更快、更广、更丰富、更互动、更低成本的优势,积极推进政务公开.为帮助公民、法人和其他组织方便、快捷地获取所需政务信息,省政府在其门户网的主页上专门开辟了"政府信息公开"专栏,专栏下设"政府信息公开指南""政府信息公开目录""政府信息公开报告""依申请公开"和"政府信息公开意见箱"等5个子栏目.省内各级政府部门也已陆续在自己的门户网站上开设了相应的栏目.同时,为便于政府与人民群众的沟通互动,传递政务信息,反映群众诉求,省政府多个部门还联合开通了具有极强互动特点的政务公开平台---民心网,使其成为开展政务公开工作的重要载体,以及保障人民群众获知政务信息、方便群众办事、加强与政府沟通互动的重要渠道,被群众亲切地誉为"24小时不下班政府".2007年9月,民心网被评为全国政务公开工作先进单位,这也是全国唯一一家受表彰的省级政务公开工作机构.另外,省政府还通过建设完善政务公开新闻发布和听证制度、构建电子政务外网综合网络平台、开展政务公开日活动等形式,积极推进政务公开工作.

(3)提出和确立"四清理、四公开"制度.2007年1月,辽宁省政府为了解决政府部门审批程序繁杂、办事效率低下、工作态度粗暴等问题,严格规范权力,明确提出了治理执政软环境的"阳光新政"---"四清理、四公开"制度,借此托起公正,反映公平.所谓"四清理、四公开"制度是指:一要对各部门职权进行全面清理,公开行政职权运行全过程;二要清理执法事项,公开执法依据、过程、结果和救济渠道,健全行政效能投诉机制;三是清理行政审批事项,公开行政许可设定的依据、实施过程和办理结果;四是清理收费项目和标准,公开符合规定的收费项目和标准,逐步建立公用事业信息平台,以便群众知情、参与和监督.对那些由于领导决策造成的损害群众利益、破坏软环境和社会和谐的问题,坚决追究有关领导责任.[2]目前该项工作已取得明显成效,为辽宁省深化政务公开、建设服务型政府奠定了坚实的基础.

3.绩效评估机制

绩效评估机制,是指对政府行为产生的政绩和效果进行评估的体系和制度,包括绩效评估指标体系的设定、评估机制的运用、评估方式的选择、评估制度的制定等内容.政府绩效评估制度的确立和改进,有利于降低行政成本,提高行政效能,改进政府管理流程,提升公共服务质量.辽宁省的绩效评估工作开展得较早.2001年时就发布了《辽宁省人民政府关于印发辽宁省政府对各市政府工作考核指标及数量评价规则的通知》,详细规定了考核指标体系、指标的评分规则、考核工作程序和考核工作纪律等.2008年4月,省政府办公厅延续多年发布了《辽宁省人民政府办公厅关于印发2008年度辽宁省政府对各市政府工作绩效评估实施细则的通知》,确定了30项评估指标,按照指标的重要性、完成难度等因素,将指标划分为五档,并分别确定了不同的基础分权重.同时,按照评估指标的数量特征确定了四类指标评估办法.2008年5月,又进一步发布了《辽宁省人民政府办公厅转发辽宁省政府绩效评估工作领导小组关于进一步做好对各市政府绩效评估工作意见的通知》,阐明了政府绩效评估的指导思想及基本原则,说明了政府绩效评估的内容和考核指标体系的设置,以及政府绩效评估的方法和程序.另外,2009年4月,辽宁省政府办公厅也同样发布了《2009年度省政府对各市政府工作绩效评估实施细则》,确定了31项评估指标,而评估方法和基本要求均与上年相同.

4.社会救助机制

2004年8月,辽宁省政府发布了《辽宁省人民政府关于进一步加强城乡社会救助体系建设的意见》,提出了加强城乡社会救助体系建设的总体思路和基本原则,详细说明了加强城乡社会救助体系建设的主要任务,即建立健全城乡居民最低生活保障制度、城市特困居民医疗救助制度、城乡特困群众住房援助制度、城乡贫困群众子女就学资助制度和应急救助机制等.2007年10月,辽宁省政府进一步出台了《辽宁省人民政府关于建立城镇居民基本医疗保险制度的意见》,明确指出了辽宁省城镇居民基本医疗保险的目标和基本原则、覆盖范围和保障方式、筹资方式和统筹基金支付范围,以及城镇居民基本医疗保险管理等,要求积极推进与城镇居民基本医疗保险制度相关的改革.

三、进一步完善辽宁省服务型政府制度体系建设的路径选择

为了保证辽宁省服务型政府建设的有序推进,除继续完善以上已有各项机制外,还需要推进公共产品供给机制、财政保障机制和行政问责机制等制度建设.

1.推进公共产品供给机制建设

服务型政府应该是一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的政府.为此,除进一步优化政府组织结构,强化政府服务职能,提升公共服务能力外,还应该确立和加强以下几个方面的机制建设.

(1)建立公共产品供给主体多元化模式,确立公共产品准入制度.在社会主义市场经济条件下,政府不能也不应该是唯一的公共管理主体和公共产品供给主体,除少数涉及国家安全、经济与社会稳定的公共产品由政府直接生产提供外,原则上政府应当放开公共产品生产市场,将那些不该供给、供给不好、供给不了的公共产品转让给企业、民间组织、社区或者个人去提供.政府主要做好宏观质量监督工作,建立以政府为主导、多元主体共同参与的"一主多元"的公共产品供给机制.同时,应建立公共产品的准入制度,企业进入公共产品的供给领域,第三部门和社区承担公共产品的供给职能,政府或者个人公共产品的供给都要符合准入制度的要求.

(2)建立公共产品质量与政府服务水平责任机制,确立公共产品供给竞争机制.政府要对公共产品的质量负责,不仅要提供数量多的公共产品,而且要保证公共产品的质量,否则就要承担相应责任.另外,由于政府掌握的资源有限,各政府部门之间应树立竞争的理念,实现公共产品的粗放供给向集约供给的转变,使政府在竞争中求得发展.另外,政府应允许各种经济成分投资于公共产品行业,对于可市场化竞争行业实行开放竞争.

(3)完善公共产品质量信息与政府服务体系的双向反馈机制,创建公共产品质量与政府服务能力的第三方监督机制.政府在公共产品的供给上往往居于垄断地位,单靠政府自律很难保证公共服务的质量.如果缺乏供给的监督机制,很容易导致供给成本的增加,公共产品质量下降.而公众作为公共产品的直接消费者和最终接受者,对公共产品的质量、服务的有效性也最有发言权.但是,目前公众在很大程度上还只是被动地接受服务,而缺乏提出意见和建议的反馈机制.因此,要建立和完善双向反馈机制,督促政府进一步改进管理,完善服务体系.同时,在公共产品供给过程中还要引入第三方的监督机制,督促政府提升服务水平.[3]

2.推进财政保障机制建设

服务型政府的成功建设始终离不开公共财政制度的保障,而服务型政府的根本体现是政府筹集的财政资金应该比较多地投入到公共产品的供给和公共服务的提供上,给广大人民群众创造良好的社会生活环境.因此,完善公共财政体制,推进财政保障机制建设就成为建设服务型政府的重要制度基础.当前,政府用于经济建设服务的费用明显高于用于社会服务的费用,这就要建立健全公共财政体制,调整财政收支结构,大力压缩非公共性的财政支出,把生产,投资型财政转变为公共服务型财政,把更多的财政资金投向基本公共服务领域,建立可持续发展的公共财政.同时,要把更多的公共资源投向公共服务薄弱的地区和困难群众.财政支出要以人为本,提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平,将财政支出转向公共安全、公共教育、社会保障、公共卫生和公共基础设施等方面.[4]不仅要增加政府公共支出,不断增强政府提供公共产品和公共服务的能力,还要合理划分和规范各级政府的财权和事权的配置,彻底改变事权层层下放、财权层层上收的不合理状况.

3.推进行政问责机制建设

服务型政府应该是一个有责任、可问责的政府.责任政府是对政府公共行政进行民主控制的制度安排,而行政问责制度正是建设责任政府的重要制度实现形式,是现代政府强化和明确责任、改善政府管理、建设责任政府的本质要求,也是推进依法行政的重要保证.其实质是通过各种形式的责任约束,限制和规范政府权力和官员行为,最终达到权为民所用的目的,从而推动服务型政府的建设和民主政治的发展.为此,就必须做到以下几点.

(1)建立健全行政问责制度体系.行政问责是一套完整的责任体系,包括基于权属关系的内部问责,主要是上级领导机关对责任人的追究;行政体系内的专门机构的问责,如监察、审计机关对责任者的追究;行政体系外部的问责,如司法监督、群众监督和社会舆论监督等;以及权力机关的监督,即人大的监督.[5]

(2)转变行政问责观念,由静态问责制向动态问责制转变.动态问责制,就是问责主体以全方位的视角对公务员在行政活动中履行行政责任的情况进行全程监督与考核,以保证公务员切实履行职责的行政制度.动态行政问责制体现为全程性问责、全方位问责,也是发展性问责,而且不仅官员"有过"要问责,"无为"也要问责.

(3)强化异体问责,实现问责主体的多元化.推行异体问责的关键在于调动人大、政协、司法机关、监察审计机关、民主党派、社会团体和公共舆论等多方力量对行政客体进行问责,实现问责主体多元化,构建全方位问责体系.在众多问责主体中,民意机关和社会公众(包括社会团体和公共舆论)应该是行政问责的最重要主体,当前特别要实现以人大问责为核心的多元化问责主体.因为与行政系统内的上下级之间的监督和问责相比,人大的监督和问责的优势在于它有更高的法理权威和外在于行政体制的超然地位,权威性可以使它居高临下地审视和督察政府的工作,超然性则可以使它摆脱部门利益关系的纠葛而能更好地监督政府的工作,追究政府的责任.[6]

(4)要完善行政问责程序,将行政问责制纳入法制化轨道.正当程序是行政问责沿着法治的轨道前进,防止陷入人治误区的保证,程序的科学合法是结果合法和公正的根本保证.当前,要着力完善责任的认定程序、问责的启动程序和回应程序.与此同时,还要不断完善问责法制,明晰责任归属,厘定责任标准,对政府官员进行美德教育,完善行政问责的救济制度,从而保证行政问责制度的真正落实.

[1]吴玉宗.服务型政府建设研究[M].北京:经济日报出版社,2007.

[2]董践真.辽宁:政府部门职权将"四清理""四公开"[N].新华每日电讯,2007-01-11(2).

[3]陈晓春,邢婷婷,陈文婕.建立公共产品供给的激励机制[N].光明日报,2008-01-29(10).

[4]李军鹏.深化行政管理体制改革若干重要问题解析[M].北京:中央党史出版社,2008:77-78.

[5]丁先存,夏淑梅.完善我国行政问责制的几点思考[J].中国行政管理,2006(3):17.

[6]张贤明.官员问责的政治逻辑、制度建构与路径选择[J].学习与探索,2005(2):58.