基于经济学视角的公共住房补贴政策比较

杨岚

〔河南财经学院 财政税务系，河南 郑州450002〕

公共住房是为了解决中低收入阶层的居住问题，由政府直接投资建造或由政府以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设，并以较低价格或租金向中低收入家庭出售或出租的住房。［1］国际上典型的公共住房补贴方式主要分为两类:一种是对住房供给进行补贴，称为住房建设补贴，另一种是对住房需求进行补贴，称为购房租房补贴。住房建设补贴即通常所说的“砖头补贴”，是指政府面向保障性住房建设环节的补贴政策，目的是为低收入者提供适宜居住的新建住房，通常有以下两种做法:一是由政府直接生产供给公共住房;二是政府给开发商提供建房补贴。购房租房补贴即通常所说的“人头补贴”，是指政府制定的面向保障性住房需求者的住房补贴政策，目的是提高低收入者的住房支付能力，也有两种做法:一是对租房者给予现金补贴;二是对购买自主住房的限价或者税收减免。［2］

在我国，现行低收入阶层住房保障政策主要以对经济适用房的“砖头补贴”，以及对廉租住房的“人头补贴”为代表。“砖头补贴”与“人头补贴”的市场运行效率如何?这些住房补贴政策的实施效果有何不同?我国公共住房补贴的政策取向如何?本文试从经济学角度予以分析。

一、公共住房补贴的市场过滤效应分析

住房“过滤”是指在住房市场中，最初为较高收入房客建造的住房，随着时间推移，住房发生老化，新建住房供应增加，导致房价降低，较高收入房客为追求更好的居住条件，放弃现有住房，较低收入房客继续使用该住房的过程。［3］可见，“过滤”描述了住房在其整个生命周期中使用的全过程，可在住房一、二级市场联动条件下，考虑不同收入阶层和不同等级住房间的供求关系，较好地从微观机理上反映住房市场运行的内在规律，适用于住房政策分析。为把问题简化，假设住房市场分为低等级和中等级两个子市场，消费者分为低收入和中等收入两个阶层，分别分析三种公共住房补贴的市场过滤效应。

1.政府直接生产供给公共住房的过滤效应

假设在政策实施前，市场的初始状态达到供求均衡。政府直接生产供给低等级公共住房(见图1)，一部分低等级住房需求者从市场中脱离出来，需求曲线从D1向左移动至D2，在原来PL0的价格上供给大于需求，低等级住房的供给量下降，数量降至QL1，价格降至 PL1。由于住房价格下降，开发商建造低等级住房的积极性降低。在中等级住房市场，本应有一部分质量下降的住房在价格水平接近低等级住房价格正常水平时向低等级住房市场过滤。但是由于低等级住房市场的价格降至PL1，中等级市场的住房不能正常过滤，相当于中等级住房的供给量增加，供给曲线由 S1向右移动至 S2，价格由 PM0降至PM1。中等级住房的所有者由于找不到下家转让自己的住房，无法回笼资金，购房需求减弱，需求曲线由D1向左移动至D2，价格进一步下降至PM2，建造中等级住房的开发商的积极性受到打击，整个住房市场的建设趋于停滞。

图1 政府直接生产供给公共住房的过滤效应

2.政府补贴开发商的过滤效应

政府对开发商建设低等级住房给予补贴(见图2)，开发商兴建低等级住房，导致低等级住房市场供给增加，供给曲线由S1向右移动至 S2，住房价格由PL0降至PL1，缓解了低收入阶层的住房短缺。对于中等级住房市场，与政府直接供给生产公共住房的效果类似，由于中等级住房不能向下过滤，相当于供给量增加，房价下跌。中等收入阶层由于不能转让自己手中的住房，无法获得购买新房的资金，因此中等住房市场的需求量进一步下降。开发商的建房热情减弱，建房陷入僵局。

图2 政府补贴开发商的过滤效应

3.政府对需求者发放补贴的过滤效应

政策实施前，假设市场处于均衡状态。政府对低收入者发放住房补贴(见图3)，低收入阶层的支付能力和消费水平提高，需求曲线由D1向右移动到D2，房价上升至 PL1。中等级住房市场的旧房可以向下过滤，这相当于低等级住房的供给增加，供给曲线由S1向右移动至S2，住房价格降至PL2，房价下降引发住房需求进一步增加。在中等级住房市场，由于住房向下“过滤”导致住房存量减少，供给曲线由S1向左移动至S2，同时由于中等收入阶层向下转让自己的旧房，回笼了资金，购买新房的能力提升，需求曲线向右移动至D2，最终房价水平由PM0上涨至PM1。这直接刺激了开发商兴建中等住房的积极性，带动了经济社会发展。

图3 政府对需求者发放补贴的过滤效应

二、公共住房补贴的福利分析

政府对公共住房的财政补贴是国家用货币支付的补贴，即为货币补贴。“砖头补贴”是一种隐性货币补贴(暗补)，政府出资修建住房或直接给予生产者补贴并配以一定的限价措施，从而使消费者受益。“人头补贴”是一种显性货币补贴(明补)，政府给符合条件的家庭以一定数额的补贴，其效果是增加了消费者的收入，提高消费者的购买力。

假定，消费者的收入为I，居民将其全部收入用于住房消费和其他商品消费两种用途上，并且追求消费者自身效用最大化。

设消费者收入=I，住房消费量=X，其他商品消费量=Y;

住房价格=PX，其他商品价格=PY;

建立目标函数和约束条件:

MaxU=U(X，Y)

s.t.PXX+PYY=I

消费者效用最大化的均衡条件是:

MUX/PX=MUY/PY

1.“砖头补贴”的福利分析

在没有政府补贴的情况下，消费者面临的预算约束线是AB(图4(a))，U1为消费无差异曲线，它是一系列商品效用组合的集合，U1与AB相切于E1点。无差异曲线在该点的边际替代率等于预算线AB的斜率的绝对值，即

在切点E1时，表明在既定的收入水平和价格条件下，居民家庭消费组合满足消费者效用最大化。现在假定政府为开发商提供补贴，每单位住房消费量补贴T元，这相当于降低了住房的价格(租金)，从而消费者的预算线由AB变为AC，福利水平变为U2，U2与 AC相切于 E2点。此时新的预算约束方程为:

(PX－T)X+PYY=I

U2在E2点的边际替代率为 AC的斜率的绝对值，即(PX－T)/PY。消费者可用OD'的收入购买住房，D'E2的收入购买其他商品，政府补贴的数额可以用E2G的其他商品来表示。在预算线 AB水平下，若购买OD'的住房只能买到D'G的其他商品，且未达到最大化的福利水平;政府给予开发商补贴后，消费者相当于增加了实际收入，在原预算下购买同样住房(或支付租金)的同时可以多购买E2G的其他商品。政府补贴能使消费者的福利水平提高。

图4 公共住房补贴的福利分析

2.“人头补贴”的福利分析

在没有政府补贴时，消费者面临的预算约束线是AB(图4(b))，福利水平为U1，U1与AB相切于E1点。假定由于住房价格(租金)上涨，消费者的预算线由AB变为AC，此时的福利水平为U2。政府直接对中低收入家庭发放住房补贴，补贴数额为NT，这相当于增加消费者的收入，即提高消费者的预算线，新的预算约束方程为:

PXX+PYY=I+NT

在斯勒茨基标准下，消费者能够购买到原来的商品组合，即补贴要使一条与AC平行的预算线A' C'通过E1点，补贴数量可以用AA'数量的其他商品来表示。此时A'C'与U3相切于E3点，福利水平由U2升为U3。

3.“砖头补贴”与“人头补贴”的福利比较

假定政府为开发商和低收入者提供的补贴相同(图4(c))。如上述分析，政府采用“砖头补贴”时，补贴数额可用E2F的其他商品来表示，福利水平由U1提高到U2，U2在E2点的边际替代率为AC的斜率的绝对值，即(PX－T)/PY。政府采用“人头补贴”时，补贴数额也用E2F数额的其他商品来表示，此时预算线由原来的 AB平行移动 E2F的距离至MN，福利水平由U1提高到U3，U3在E3点的边际替代率为MN的斜率的绝对值，与AB的斜率绝对值相同，即:PX/PY。

显然:(PX－T)/PY＜PX/PY

这表明，MN与具有更高效用的无差异曲线相切，均衡点E3比E2的效用水平更高。所以，在“人头补贴”与“砖头补贴”数额相同时，“人头补贴”能使消费者达到更高的福利水平。换言之，要使消费者达到相同的福利水平，“人头补贴”所花费的数额比“砖头补贴”要小。

三、公共住房补贴的实施效果比较

政府在采取“砖头补贴”和“人头补贴”时，由于介入住房市场的角度和政府住房补贴的侧重点有所不同，两种政策的实施效果不尽相同。

第一，“砖头补贴”打破了住房市场供应链条的连续性，减弱了开发商新建住房的积极性，但可以抑制各等级市场的房价水平，对平抑房地产泡沫有一定作用;“人头补贴”保证了住房供应链条的连续性，且由于房价普遍上涨，可以刺激开发商兴建各等级住房，有效拉动经济增长，但不利于抑制房价泡沫。［4］

第二，“砖头补贴”直接给低收入者提供低质量的住房，随着经济和社会的发展，这些新房往往还未到生命周期就很快过时，不能再向下过滤，造成社会资源的极大浪费，容易出现由低收入群体集中居住所形成的“贫民窟”问题;“人头补贴”在市场机制的框架内，可以提高低收入阶层的住房支付能力和住房消费水平，通过加速“过滤”，充分利用社会上闲散的住房资源。同时，由于低等级住房价格水平提高，房主可拿出一部分收入维护住房，在一定程度上避免了弃置现象。

第三，在住房总量短缺阶段，需要政府通过政策参与，增加新建保障性房源，这时“砖头补贴”方式较好;如果存量房源可以满足住房保障需求，则可收购旧房作为保障性房源或由保障对象直接租赁市场上的低租金住房，这时“人头补贴”的方式较好。［5］

第四，政府采用“砖头补贴”时必须缜密安排投资计划，并对分配办法和市场流通实施严密监控，这就构成了政府对住房市场的直接干预，而政府过分介入住房市场势必有悖于住房商品化、市场化的改革目标，为使接受财政补贴的住宅建造商按照政府规定的标准建房，并且使补贴住房分配到符合条件的家庭手中，政府要付出巨大的监督成本;相比之下，“人头补贴”免去了房屋兴建和后续过程中的土地、维护等相关费用，政府可以节约巨额的监督成本，提高了住房市场的调控效率。

第五，在“砖头补贴”中，财政补贴直接投向生产者，在销售得以实现的前提下，通过生产者的供给行为间接传递给消费者，这容易造成市场分割，产生补贴效益损失，财政补贴不能全部转化为消费者的福利满足;“人头补贴”能够避免对住房市场的直接干预，尊重补助者的自主选择权，财政补贴直接到达需要补贴的低收入者，并全部转化为消费者的福利满足。

四、结语

从各国住房保障的经验来看，住房补贴大都经历了由“砖头补贴”向“人头补贴”的转变。［6］与“砖头补贴”相比，“人头补贴”更符合市场运行机制，有利于激励各等级住房开发商的积极性，降低政府支出，有效拉动国民经济的持续增长。同时，得到补贴的家庭的租售选择更自由，可根据实际需求选择符合自己效用最优化的住房商品，有利于居民进行合理消费。但是，目前我国各阶层的相关收入和住房情况很难掌握，在确定符合条件的补贴人群时存在困难。此外，我国房地产市场预期的需求很大，房价相对较高，住房二级市场不发达，二手房供应量小，如果采用“人头补贴”势必给房产市场注入大量资金，客观推高房屋价格。从长远来看，随着新建住宅市场的饱和、二级市场的逐步健全，公共住房补贴应由“砖头补贴”向低成本、高效率的“人头补贴”过渡。

［1］贾康，刘军民.中国住房制度改革问题研究——经济社会转轨中“居者有其屋”的求解［M］.北京:经济科学出版社，2006:20.

［2］李辉婕.住房保障的政府干预［J］.城市问题，2009 (5):68－73.

［3］宋博通.三种典型住房补贴政策的“过滤”研究［J］.城乡建设，2002(8):27－29.

［4］唐燕云，陈方正.货币型补贴与实物型补贴公共住房政策比较［J］.探索与争鸣，2009(5):62－64.

［5］贾康，刘军民.我国住房改革与住房保障问题研究［J］.财政研究，2007(7):8－23.

［6］杜文.发达国家住房保障制度建设的基本经验［J］.经济体制改革，2005(3):140－143.