缩小区域性信息差距的公共政策探析——从法国电信普遍服务谈起

●杨红梅（湘潭大学 图书馆，湖南 湘潭 411105）

电信普遍服务作为一项促进信息资源有效配置的解决办法并不是一个新的命题，但随着世界范围内电信业打破垄断，引入竞争机制，普遍服务再次成为各国理论研究和规制改革的焦点，尤其是伴随着通讯技术日新月异的变革，网络的飞速发展，信息资源配置区域性差距日益增大成为了一个巨大的社会问题。为了追求社会平衡和提高经济效率，用以解决信息资源区域性差距和缩小数字鸿沟，更有效地适应社会发展需要的普遍服务的施行被提上了议程。

那么电信普遍服务的内容是什么？普遍服务范围有多大？如何提供宽带和移动网的普遍服务？政府在普遍服务中扮演什么样的角色？在这里，笔者仅以法国电信普遍服务为例，探讨我国通过电信普遍服务，减少信息资源配置区域性差距，缩小数字鸿沟的解决之道。

1 电信普遍服务的含义

“普遍服务”这一术语最早由美国AT＆T总裁威尔先生在1907年年度报告中提出，其原话为“一种政策，一种体制，普遍服务”。1934年，美国将这一政策纳入法律条文，在《电信法》中明确规定：“电信经营者要以充足的设施和合理的资费，尽可能地为合众国的所有国民提供迅速而高效的有线和无线通信业务。”[1]目前，被广泛接受的关于电信普遍服务的定义是由经济合作与发展组织（OECD）制定的，即：任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。它传达了普遍、平等、可支付三个方面的基本含义。[2]

2 法国电信普遍服务

2.1 法国电信和公众服务

19世纪，法国政府将电报划归于邮政局，并于1878年创建邮政电报局。当电话出现后，邮政电报局和私有制公司SGT发起了首个电话网络。最终于1889年法国政府国有化SGT公司，电话成为邮政电报局的一个分支，该系统持续工作到1990年。20世纪60年代以前，法国政府以及邮政电报局的管理者们并没有兴趣给所有人提供电话服务，相对于欧洲其他国家，电话的渗透率非常低，服务质量也非常低，很多农村的电话都是通过手工交互，电话系统饱受严重的财政危机。但从19世纪开始，法国邮政开始提供与普遍服务相似的服务，即何时何地任何人都能得到相同标准的可承受的邮政服务和电报服务。[3]

20世纪60年代末期，法国的经济和社会问题矛盾丛生，此时制定了一个发展计划。通过该计划，法国主要的电话用户数从1969年400万户发展到1984年的1800户，并且电话网络也得到了更新。此外，还有专门的财政用以支持这一发展计划所需要的特别贷款。但事实上，一直到1984年都没有正式出现“普遍服务”一词。仅仅是在“电信公共服务”中规定“任何人都能要求电话的开户入网……”[3]

一直以来，法国政府以它们的公共服务为荣，但“普遍服务”在国家法令中却并未使用。即使电话已经普及的时候，“普遍服务”的责任仍然没有在立法中给予严格定义。

法国“普遍服务”包括两步：第一步发生在1990年国家电信从邮政分离时；第二步发生在1996年，是为了适应电信业的竞争机制的引入而对现有的法令进行调整。

2.2 1990年的法国《电信法》

20世纪80年代，法国电信从邮政电报局分离出去。此外，1987年《欧盟电信绿皮书》要求改变电信机构设立，而法国政府也开始允许其他私有公司涉足电信行业。种种变革都导致了对电信立法改革的迫切需求。

为了保障所有的股东、客户、雇员都能接收新的立法，邮政电报局任命一位高级政府官员Prevot专门负责立法的制定。最终，1989年的Prevot报告包括了电信领域的公众服务，但是“普遍服务”在报告内并未涉及，只是出现了一些与“普遍服务”相似的提法。Prevot报告是针对法国电信，根据欧洲指令建立的，该报告指出：①法国电信必须为所有的人提供所有的电信服务，特别是需要该项服务的人。②法国电信必须遵守政府条例中的相关协议。协议明确规定，法国电信公司必须给公众提供电信服务；所有的用户都是平等地使用，价格上必须完全平等；服务还要适应残疾人的需求；法国电信必须改进服务；对于需要服务的人提供固定电话并且要保证质量。在此基础上，1990年法国政府正式颁布了《电信法》。在《电信法》中，价格是最主要的因素。（1994年法国电信还出台了更为优惠的措施。）不久之后，由于完全竞争的引入，电信和法国政府的矛盾不可避免地出现了。普遍服务被认为是新系统中的重要支柱，但竞争又意味着电信业者不会愿意提供无利润服务以及保证网络设计的安全。政府与电信企业的博弈最终导致新的电信法的出台。

2.3 1996年的法国《电信法》

第二波“普遍服务”发生的背景是法国政府出台相关政策，允许电信的完全竞争，并部分开放法国电信资本市场。一方面，法国电信为能得到一定程度的自由而高兴，但却又担心自由化带来的竞争会过分残酷。即便如此，法国电信仍然认为电信行业的普遍服务的三条本质是不能动摇的，即：增强社会凝聚力；服务的可持续性；无歧视性，所有的用户都能同样使用。在此基础上，1996年法国对《电信法》进行了调整，并且首次定义了“普遍服务”的概念。（1997年又给出了更为精确的定义。）

法国《电信法》所定义的电信公众服务提供包括以下三方面的平等、持续、可适应性的服务：普遍服务；强制服务；防卫、安全、公众搜索以及高等教育方面的普遍利益。

根据法国《电信法》的规定，法国电信公司被作为普遍服务提供者，但其他的公司也可以被任命；创建专门的基金，由专门的组织进行管理，根据公司的规模进行缴费，为普遍服务提供资金来源；普遍服务的资金用于补偿因地理位置而造成的电信资费过高，确保对每个用户都以平等的价格享受电信服务；还用于补偿对残疾人和低收入人群的补贴，公共电话、信息服务、电话簿服务等方面的补贴。《电信法》还规定了一系列法国电信必须遵守的强制服务，如：ISDN、专用线、封包转辙网络、高级声音电话服务、电传机服务，但并没有相关的惩罚措施。

1996年的法国《电信法》还列出了其他资金可资助公众服务内容：免费的防卫和公众安全服务；高等教育服务；电信领域公众研究和发展等。

2.4 2008年的法国《电信法》

现在的法国《电信法》和欧洲指导性文件很接近，且保持了1996的法国《电信法》的三级结构。其主要改变如下：①范围的改变。“互联网功能的接入”以及“给残疾人提供服务作为一个独立的部分被提出”。②法国电信不再是“唯一”的普遍服务实施者。普遍服务被分割成很多部分，有意向的可以进行投标。但是由于少了竞争，2005年—2007年法国电信仍然是唯一的普遍服务执行者。③对普遍服务中语音通话部分相关部门可以征最高税。④普遍服务基金的来源不仅仅包括电信企业，而是以税收的方式覆盖了如固话、移动、服务商等所有企业。

3 法国普遍服务对中国的启示

我国的普遍服务和国外的普遍服务的差距很大。这里的差距既有制度上的差别，也有经济实力上和理念上的差别。为了缩短我国与世界发达国家的信息贫富差距，消除国内信息资源配置区域性差距，缩小数字鸿沟，让每个人都能平等自由地享受公平的电信服务，我国电信的普遍还有很长的路要走。结合我国实际，对于我国普遍服务提出建议如下：

（1）营造规范化、法制化的政策环境。应在立法上予以电信普遍服务保障。国外的《电信法》基本上是每1—2年进行一轮修正。而综观我国《电信法》发展史，我们却尴尬地发现，新的《电信法》在呼唤了27年后，仍然未见其庐山真面目。而这27年，我国已经有了翻天覆地的变化，尤其是电信行业。随着科技的迅猛发展，老的《电信法》显然已不能适应新的社会需要。除了相关法律的制定，政府在政策方向标的指引定位上不能飘忽不定，我国电信行业的分分合合的频率恐怕在世界范围内都是罕见的。如此频繁的分合，不仅浪费了资源，同时加剧了电信企业对国家政策走向的观望。或许正是因为这些，外资进入我国电信行业的步伐才会如此困难。只有营造规范化、法制化的政策环境，才能确保我国电信行业的有序发展，才能确保电信普遍服务的顺利推行。

（2）创建普遍服务基金，合理设置补偿，推进普遍服务普及。考虑普遍服务对成本的预期需求量以及企业的实际承受能力，普遍服务基金可依据运营商的资源占有率（频带占有率、号码占有率）、市场份额、运营收入和话务量大小等指标进行征收，但不应仅局限于对电信运营商进行征税。比如，借鉴法国的做法，将电信普遍服务分成不同的块，普遍服务基金的来源不仅仅包括电信企业，而是以税收的方式覆盖了如固话、移动、服务商等所有企业。此外，捐赠、社会募集也可以成为普遍服务基金的来源方式之一。只可惜我国目前的捐赠制度还不完善，但相信前景还是比较看好的。

有了资金来源，还需要好的补偿制度，确保每一笔钱用到实处。成本补偿的核心思想是，如果运营商不提供普遍服务，将不会发生成本和收入；如果运营商提供普遍服务，就会发生成本和收入。因此，运营商由于提供普遍服务所招致的净亏损额度等于普遍服务成本减去普遍服务收入。[4]但是由于历史成本补偿方法需要依赖运营商提供大量的账目数据，且不利于运营商降低成本，因此多数国家已逐步采用相对更为透明，同时对运营商信息依赖更少的工程经济学模型，例如拍卖机制。

普遍服务的补偿制度不仅可以针对企业，也可以针对特殊人群，比如对低收入或特殊群体用户（残疾人、老年人等）的资费补贴，或者直接给予电信券，从提高用户消费能力角度来提高接入水平。

（3）与时俱进，推进普遍服务内容的更新。当世界已经在向4G迈步时，我国的3G业务还仅仅只能在大城市开展。全国范围的普遍服务还仅仅停留在“村村通”电话之类的基础服务。电信的普遍服务，应随着电信科技的发展，宽带互联网、无线接入技术等都应该尽快纳入我国电信普遍服务政策中来。

此外，普遍服务的内容不应该局限于硬件的建设，还应该包括人员信息素质的培养和教育。信息素质与能力和居民受教育程度以及地区信息化水平相关。调查研究发现，多数西部青年关注时事，电视是西部青年获取时事新闻最主要的媒介，但通过广播、网络获取时事新闻的比例较低。在是否使用过电脑上，西部青年中使用过电脑的比例为28.9%，西部居民中使用过电脑的比例为15.6%。前者是后者的1.85 倍。[5]

总之，实施电信普遍服务的过程，就是不断扩大电信服务覆盖范围的过程，让越来越多的公民享有平等的电信服务，这对于消除信息资源配置区域性差距，构建和谐社会，实现社会公平将有巨大的推动作用。

[1]百度百科. 普遍服务 [EB/OL].（2010－06－29）[2010－06－29].http://baike.baidu.com/view/1200901.htm?fr=ala0_1.

[2]李海英.电信普遍服务[J].数据通信，2006（1）：14－15.

[3]Michel Berne.Telecommunications universal service in France[J].QEmerald Group Publishing Limited，2008，10（516）：121－137.

[4]DaehoKim.Wideninguniversal service inKoreatoinclude broadband and mobile communications[J].Q EmeraldGroupPublishingLimited，2008，10 （516）：70－82.

[5]中国青少年研究中心课题组.中国西部青年发展报告 [EB/OL].（2007－11－10）[2008－09－15].http://www.cycs.org/Article.asp?Category=1&Column=127&ID=5639.