政府介入与日本纺织业的转型

曾荣平

(南昌大学经济与管理学院，江西南昌330031)

纺织产业在二战后作为主导产业对日本经济的复苏和快速增长发挥了积极作用。但20世纪60年代以来劳动力相对价格提高、日元升值、贸易摩擦加剧等因素导致日本纺织业比较优势逐渐丧失，陷入衰退困境。纺织产业的衰退可能导致企业经营持续亏损甚至倒闭、短期内失业率急剧攀升，从而影响社会稳定中断经济增长过程，危害日本实施经济赶超战略。因此，化解纺织产业衰退可能带来的危害，将其转化为产业结构升级的动力，是战后日本面临的重大挑战。

一、日本纺织产业转型政策

经济发展过程中，某一产业(尤其是主导产业)的衰退可能带来一系列负面影响:一是威胁产业内企业的生存;二是造成大量工人失业，损害社会福利;三是带动其他产业衰退，阻碍产业结构升级，使产业所在国家或地区经济陷入发展困境，最终降低—国或地区的经济增长水平。为避免纺织产业衰退可能带来的消极后果，日本政府采取了既相互补充又相互衔接的短期和长期政策。

(一)日本政府的短期政策

1.开工调整和贸易保护政策

开工调整政策是指在政府干预下限制行业开工时间，缩减生产规模的调整政策。为了避免违反禁止垄断法，这项政策通常以行政劝告的方式进行。日本政府的纺织产业转型政策最早从上世纪50年代初期开始实行。最初政策以建议缩短开工时间、封存过剩设备、对进口原料所需的外汇实行配额制等行政方式为主。在1952年3月至1953年5月间，有20%的精纺机在政府的建议下停工封存。为了增强“建议”强制力，日本政府规定，凡是不依从的企业，政府扣罚其进口原棉的外汇额。对不需要原棉进口配额的织布业，则采取了设备注册方式限制生产能力。

日本对纺织产业的贸易保护措施主要有三方面。一是对进口实行限制。多数情况下是与外国缔结双边协定，由出口国自主限制出口数量。二是建立进口监视体制。通产省(2001年后改称经济产业省)委托日本纺织进口协会每月向从事进口的企业发放调查单，了解当月成交并能够在3-6个月到货的合同数量，汇总后再反馈给企业，防止盲目进口。这种成交范围的调查，约占纺织制品进口总金额的80%。三是进行进口行政指导。日本政府设立专门部门，对进口增加显著可能恶化产业处境的产品，每天从10个左右的大企业处直接了解成交情况。如果出现进口量增加过大，政府就会对有关企业提出控制进口的建议。

2.就业援助政策

纺织产业的萎缩与衰退，导致大量劳动力剩余。日本政府为降低失业率和引导失业工人去其它部门寻找新的工作制定了相应政策。1978年1月、11月日本政府先后制定了《特定萧条产业离职者临时措施法》(特离法·产业)和《特定萧条地区离职者临时措施法》(特离法·地区)。根据法律采取的具体政策措施主要有:提供就业信息服务;对失业者进行就业指导和职业培训;对雇用特定衰退产业或地区失业者的企业提供雇用开发补助费;为原企业提供劳动者停业补助和训练费用;延长特定产业或地区失业者的失业保险金时间等。其中仅1982年一年，用于延长失业者失业保险和对原企业发放工资补助的金额就达104亿日元。《特离法·产业》规定，实施一定规模以上就业调整计划的企业，须制定再就业训练计划，经政府认可后可发给特定失业者求职手册。到1982年底，该种手册累计发放了103 200册，在领取者比重中，造船业最大，占40%强，纺织业次之，占30%多。《特离法·地区》规定，公共事业单位应当优先录用特定萧条产业的失业者，录用比例不得低于40%。到1982年底，据此法吸收到公共事业单位的失业者人数达258万人/日［1］。

1983年7月，《特离法·产业》和《特离法·地区》被修改合并为《特定萧条产业和地区劳动者就业安定特别措施法》。其主要特征是，从一般地安排失业者转变为积极地提前预防失业;强调在产业缩减前实施调整援助以保持就业稳定。主要措施有:企业应提前为劳动者提供再就业的职业训练，政府将为企业提供部分训练期间的工资补贴(一般补贴率为2/3，中小企业为3/4，期限为6个月);如企业负责安排劳动者再就业，政府将为录用再就业者的企业提供部分工资补贴(补贴率为1/4，中小企业为1/3，期限为1年)。

3.财政援助政策

日本通产省针对因有过剩库存而陷于大幅亏损的纺织产业，于1974年5月决定实施紧急融资等萧条对策。政府系统的中小企业金融机构把4-6月面向中小企业的额度为5 500亿日元贷款的1500亿日元投向了纺织产业，对于纺织业经营者从政府系统中小企业金融机构及都市银行借款中的到偿还期部分，准许一定期限的延期还债，允许一定期间的延期纳税等。自民党的纺织对策委员会应纺织产业界要求，决定在1974年度第一季度进行不低于2 400亿日元的融资［2］。为了维持纺织等衰退产业中的中小企业生产经营稳定，1978年11月日本政府制定了《企业城下町法》，具体措施是提供企业维持生产的低息紧急贷款。到1981年累计，紧急贷款额达427亿日元［3］。

日本政府的财政援助还采取政府出资收购的形式扩大纺织产品需求，缓解纺织产业衰退局面。一是将纺织品纳入海外援助对象，1974年日本向孟加拉国提供了1 000万美元纺织品的商品援助;二是日本政府根据灾害救助法，将纺织品作为救援物资提前预购。1974年这部分资金总额达到64亿日元［2］151。

(二)日本政府的长期政策

1.技术进步政策

日本在国际竞争中的根本优势在技术，采用技术进步政策推进纺织产业转型，可能促使纺织企业在市场竞争中形成新的比较优势。1956年日本政府制定了《纺织产业设备临时措施法》(纺织旧法)，该法的目标是促进设备更新、发展先进技术升级产品结构。该法表明日本纺织产业转型政策由缩减规模等消极性措施转向推进技术进步、再造产业竞争力的积极性措施。1964年日本政府颁布《纺织产业设备等临时措施法》进一步强化提高产品质量的措施。该法为促进技术更新，允许实行特别折旧和由日本开发银行发放更新贷款。1967年日本政府又出台《特定纺织产业结构改善临时措施法》。该法除规定继续报废过剩设备、促进更新外，增加了企业规模合理化的内容。1974年实施的《纺织产业结构临时措施法》，目的是促成纺织业朝知识密集型产业转型。

日本政府十分重视培养技术创新型人才。日本纺织中心(JTC)的设立为人才培养奠定了良好机制。日本经济产业省还于2003年秋季创建奖励纺织业革新者的机制。命名为“企业模式特奖”，表彰那些为纺织业提出盈利模式及削减成本方法的企业和个人。

2.设备调整政策

设备调整政策的主要目的是淘汰过剩能力，促进设备现代化。设备调整措施以设备注册制度和收购“过剩设备”两种方式为主。设备注册制度是针对设备过剩，以及为防纺织企业过度竞争，促进中小企业稳定经营而设的，内容包括现有设备登记、产品种类限制、没有登记的设备禁止使用和限制增添新设备等。

收购“过剩设备”的方式是，政府通过与产业界合作，进行需求预测，并据此推算出“过剩部分”，再由政府出资收购予以废弃。在“纺织旧法”生效的1956-1963年间，共废弃了4.9万台织机，每台织机的补助为2万日元。在1964年实施《纺织新法》时，采用了废弃两台旧设备方允许添置一台新设备的“废旧更新”原则。1967至1973年实施《特纤法》期间，收购废弃的规模远远超出《纺织旧法》和《纺织新法》。根据《中小企业事业转产法》(1976-1978)，这种废弃设备的方式被反复采纳。到1981年止，日本共废弃了35万多台织机和500万锭细纱机。截至1988年，日本政府的设备废弃事业费累计达5243亿日元［4］。

3.中小企业政策和产业组织政策

为了促进因产业衰退而陷入困境的中小企业顺利转型，日本政府分别于1978和1980年专门颁布了《特定不景气地区中小企业对策临时措施法》和《产地中小企业对策临时措施法》。依照这两部法律的规定，日本政府应协助中、小企业筹措资金，以促进其设备更新和集约化生产。

日本政府还重视运用产业组织政策推进纺织产业转型。1967年日本政府出台的《特纤法》明确规定实施企业规模合理化政策。该法实施时期称“旧结构改善事业”。这一时期主要目的是实现规模经济，加强国际竞争力。1974年日本政府提出的“新纺织法”重在促进中、下游部门的设备更新和企业组织结构的调整，其中的组织结构调整政策被称为“新结构改善事业”。

二、日本纺织产业转型的成效

日本政府针对纺织产业衰退采取的短期、长期政策，维护了社会秩序和政治局面的稳定，为日本实施经济赶超战略创造了必要条件。而且政策还诱导纺织产业内的闲置资源转移至高速增长的新兴产业，新兴产业得以在短期内急速扩大生产规模，顺利推进了日本产业结构合理化和高级化。同时，日本纺织产业组织结构得到优化，技术创新能力增强。纺织企业在国际竞争中占据了产品价值链高端市场，高档面料及高性能化学纺织等高技术原料和半成品、纺织机械等大量出口，市场占有率高，1992-2008年期间纺织机械的世界市场占有率一直稳定在20%左右，创造了巨额利润。日本纺织企业产品结构合理，从发达国家的纺织品结构来看，衣着用、装饰用和产业用纺织品基本上是“三分天下”，而日本的产业用纺织品甚至达到60%以上。可以说，日本纺织产业转型是成功的①作出这样的评价并不是说转型过程不存在非效率的情况，相反，日本政府在促进纺织转型过程中付出了一些不必要的代价。如有学者认为，日本纺织产业多次出现生产能力过剩的情况，这本身就是产业政策的结果(见小宫隆太郎:《日本的产业政策》，国际文化出版公司，1988年，第417-419页)。但总体上看，日本纺织产业的转型是成功的。。

三、日本纺织产业转型对我国的启示

目前我国传统产业(如纺织、冶炼等)受劳动力成本上升、贸易摩擦加剧和金融危机蔓延等因素影响，已经出现衰退征兆。衰退产业能否顺利转型，关系到社会稳定，影响产业结构合理化、高级化前景，最终决定经济能否可持续发展。日本纺织产业转型的经验为我国政府正确制定产业政策提供了有益启示。

(一)衰退产业转型是可控的

战后日本的经济实践表明，政府的有效介入是缩短衰退产业自然演化过程，加快转型速度，提高转型效率的可行途径。也即是说，衰退产业转型是可控的，主要表现在三个方面:(1)通过政府的有效干预，可把产业衰退引发的危害最小化，为经济持续快速增长创造条件，为经济发展战略的实施奠定基础;(2)衰退产业转型的速度是可以控制的。这包括两方面含义，一是避免产业集中、过快衰退对社会控制和协调结构产生激烈冲击，从而导致过度紧张的社会压力;二是加快转型速度，尽快消除产业衰退产生的消极影响，使产业内的闲置生产要素快速转移到新兴产业，促使产业结构在尽可能短的时间内合理化和高级化;(3)可以提高衰退转型的效率。衰退产业转型从根本上说是资源再配置过程，政府的有效介入可以突破产业转型壁垒，提高资源再配置的效率。

日本的经验表明，把衰退产业自然演化过程转变为可控过程的重要途径是把促进衰退产业转型作为产业政策的一项重要内容。多年以来，在我国产业结构调整中，侧重于对主导产业和新兴产业的培育和扶植，而对促进衰退产业的转型往往重视不够。事实上，衰退产业转型和成长产业的发展是紧密相关的。衰退产业转型过程实质上是社会生产力要素的再分配过程。任何成长产业的迅速发展都不是单纯依靠积累，依靠社会资产增量所能实现的。对成长产业的扶持措施，实际上包含促进衰退产业的过剩生产力向成长产业的转移。特别是对处于赶超过程的国家来说，战略重点产业选择与加快衰退产业转型，是主动完成结构转换和升级的两翼措施。

(二)主动推进衰退产业转型

日本政府针对纺织产业衰退由“被动应对”向“主动调整”转变，典型体现在产业转型政策的不断完善上。日本政府为了确保产业政策的有效实施，逐渐把纺织产业转型政策转化、上升为法律，而且根据不同时期的情况制定出不同的法令。这些相互配套的法律针对性强，具有很强的操作性，既促使各企业在转型过程中依法办事，同时为政府采取某些强制性措施提供了依据。

日本纺织产业转型过程表明，以法律手段推进产业转型是加快产业转型速度，提高产业转型效率的有效方式。衰退产业转型是一项周期长、涉及面广的复杂系统工程，没有法律的规范无法协调各方利益，难以持续推进。我国在制定产业政策法律法规方面已经取得了很大进展。但是，我国产业政策大多夹杂在其他政策法规中，专门的产业政策法律法规很少，衰退产业转型政策更是极少提及。目前我国产业援助政策采取的是人治方式而非法治方式，这给地方政府甚至个人“寻租”留下了很大空间，容易诱发腐败，导致产业转型政策实施的低效率。因此，制定针对产业转型的专门法律或将其纳入相关立法之中是我国当前面临的一项重要任务。通过制定相关法律，还可以征求社会各界的意见和建议，实现产业转型政策的民主、科学和透明。

(三)再造产业竞争能力

日本纺织业在国际市场上表现出的较强竞争力说明，衰退产业在规模缩减的情况下，仍然有可能实现一定发展。这种发展主要体现在产业技术升级和产业组织结构的改善上。考虑到现阶段经济发展水平、资源状况和在国际分工中的地位等因素，我国不能一味盲目地缩减或淘汰衰退产业，而应采取规模缩减和提高产业内在竞争力并重的政策措施。鼓励企业基于企业外部环境分析和内部拥有的资源，以其已有的能力为基础，通过企业重组和加强技术研发，进一步提高、强化、扩展和延伸进入新产业或在原产业内提供新的产品或服务。当前，由于竞争全球化、产业结构变动和技术的不连续性变化等因素的影响，产业边界日益模糊，技术溢出效应增强，这为衰退产业中的企业提供了广阔的选择机会和发展空间。

［1］［日］小宫隆太郎.日本的产业政策［M］.国际文化出版公司，1988:385.

［2］［日］日本通商产业省《通商产业政策史》编纂委员会.日本通商产业政策史(第九卷)［M］.中国青年出版社，1995.

［3］陈淮.日本产业政策研究［M］.人民大学出版社，1991:173.

［4］［日］小宫隆太郎，等.日本の产业政策［M］.东京大学出版会，1989:354.