日美安保体制中的冲绳问题

龚娜

(南开大学日本研究院，天津300071)

1951年缔结的《日美安全保障条约》及次年签署的“日美行政协定”①主要内容为美军优先利用铁路、通信及电力等，军人及家属获得治外法权等特权。虽然有上述重要内容，行政协定仅在政府间签署生效，未获国会批准。“日美行政协定”在1960年修订安保条约时改为“日美地位协定”。，标志着日美安保体制的形成。美国依据上述条约获得了在日本继续驻军和建设基地的权利。日本通过向美国提供基地以获得美国保护，美国则通过在日本驻扎军队达到控制远东地区、防范苏联和中国之目的。“就美国而言，驻日美军是其在亚太地区建立基地网所不可或缺的组成部分，是其推行侵略远东政策的基石。就日本而言，《日美安全条约》提供了事实上的安全保障，使之得以最大限度地利用美国建立的安全保护伞，用最低限度的军费开支来保障经济大国化目标的实现。”［1］121冲绳的美军基地是基于日本政府与美国政府间缔结的安保条约而设置的，日本防卫厅防卫局长久保卓也指出，“冲绳的美军基地是日美安保条约的枢纽。若无此基地即无法维持安保体制。因此，日本政府具有维持冲绳基地机能之责任”［2］28-29。鉴于日美之间在条约上的约定，冲绳问题的提出与解决始终处于日美安保体制框架之内。

一、美国对冲绳实施统治的发展脉络

《对日和平条约》签署后，依据美国冲绳统治政策的变更、冲绳居民激烈的复归运动以及现实的不断变化，可将美国对冲绳进行的统治大体分为三个时期。

1.冲绳统治的强化期(1952-1957年)

美苏冷战对峙的展开，使冲绳在美国远东战略中发挥着重要作用。艾森豪威尔总统在1954-1956年各年度的年初国情咨文中均宣称“无限期拥有冲绳基地”。

1955年10月，美国国会派普赖依斯调查团赴冲绳视察，翌年6月9日发表了《普赖依斯报告书》，肯定了美军现行政策，并要求一次付清20年地租，以取得“永租权”，强调一次付清地租和征用土地的必要性。该报告书的出笼主要是考虑到，“从地理位置和统治形态来看，冲绳不受任何国家干扰，是运进原子武器的极端重要的岛屿”，“冲绳是美国第七舰队、远东空军和核导弹部队在远东的军事中枢要地，而且没有其他国家的政治制约，可以独自采取军事行动的唯一的、远东最大的基地。”［3］301-302《报告书》的公布激起了冲绳人民的猛烈反抗。

1957年6月，美国为维持冲绳统治的正常化，以总统行政令的形式对冲绳统治权限做了调整，由美国民政府向国防部转移，具体内容如下: (1)美国民政府的最高司令官(远东军司令官兼任)更换为高级专员;(2)高级专员从属于美国太平洋军综合司令部;(3)冲绳统治的对外谈判事宜由国务院管辖［4］160。

这一时期以《对日和平条约》生效为契机，美国民政府逐步推行强硬政策，大肆征用土地建设基地。而冲绳居民的抵抗运动趋于活跃，掀起了全岛范围内的反抗斗争，在一定程度上引起了日本政府对冲绳问题的关注。

2.冲绳统治的转变期(1958-1964年)

20世纪50年代后期，随着基地建设的推进，美国开始转变对冲绳的强硬政策，密切与冲绳居民的关系。1958年11月26日，美国民政府公布了和冲绳代表的谈判结果，约定在冲绳废止一揽子支付地租的方式，并给予适当补偿。1958年以前，美国民政府侧重于强化统治、征用土地，1958年后，加强对冲绳进行经济援助。1961年6月，池田—肯尼迪会谈后发表的共同声明指出，“总统发言表示，将为进一步增进琉球居民的安宁与福利付诸努力，并欢迎日本对此予以配合。总理大臣保证为达此目的继续与美国合作”。这一声明表明，美国在进行经济援助的同时也要求日本政府给予援助［5］12。

美国对冲绳进行经济援助并不单纯是以提高冲绳居民福利为目的，而是企图通过援助维持基地的稳定，如威胁这一根本目的就会强化限制，这从高级专员卡拉维强化统治中即可体现出来。

3.冲绳统治的调整期(1965-1972年)1964年中国成功地爆炸了原子弹，约翰逊总统以“封锁中国”及推行“前卫战略”为基轴，力争尽快结束越南战争。此时美国主要以冲绳为重要的补给基地、中转基地、训练基地及直接攻击越南的起飞基地。在美国看来，“若无冲绳，越南战争就无法打下去”，从这种意义上讲，冲绳基地是美国在远东的最重要基地。

由于高级专员卡拉维实施的“直接统治”起到逆反效果。约翰逊总统为保持冲绳基地的稳定，消除冲绳居民的不满，任命华特逊为高级专员，开始对以往的统治政策实施调整。

1967年中国成功地爆炸了氢弹，军事实力增强。另一方面，越南战争处于胶着状态，美国国内反战呼声高涨，新任总统尼克松被迫推行新的外交战略，全面调整亚洲政策，力图让经济高速增长的日本替美国分担亚洲的经济责任和军事防务。1969年11月21日，佐藤首相和尼克松总统发表了《目前国际形势及日美两国共同关心诸问题》的共同声明，承认日本在亚洲所起的作用，并通过归还冲绳从军事方面提高日本在远东的地位，强化日本的军事实力。

总之，美国对冲绳统治的变迁是依据远东的形势变化、美国国内外状况及冲绳居民复归运动的高涨而不断改变统治形态的，但其控制冲绳的本质始终未变。

二、《日美安保条约》的修订与冲绳问题

1957年6月，美国远东军司令部对于有关条约适用区域问题，奉行不将冲绳编入条约适用区域的方针。1958年4月29日，参谋长联席会议提出的报告全面论述了冲绳基地与日美安保体制的关系问题，并将日本本土的基地与冲绳基地加以比较，强调确保冲绳基地的重要性，指出从最优先的安全保障角度来看，决不能削弱美国正在行使的统治权。参谋长联席会议以美国继续控制冲绳为前提，同意进行修改《日美安保条约》的谈判。在修改安保条约时，美国政府应该使日本政府同意美国自由使用基地的权利和在日本部署核武器的权利，至少应该使日本政府同意不对《行政协定》进行实质性修改。这也预示着参谋长联席会议要求将冲绳问题从《日美安保条约》适用范围当中排除出去的倾向［6］162。

岸信介内阁曾力图使新《日美安保条约》适用于冲绳和小笠原群岛，主要考虑到如果新条约适用于冲绳，意味着美国政府将施政权的一部分归还给了日本，且将修改安保条约与归还冲绳联系起来，能够得到日本国民广泛支持。但这一设想并未获得自民党内部的积极响应，岸内阁就从原来的立场逐渐后退，同意不将冲绳纳入新《日美安保条约》的适用范围。因此，1961年1月19日签署的新《日美安保条约》将条约适用范围确定为“日本国管辖下区域”、“修订的条约明确了冲绳、小笠原与条约的关系。条约适用于日本全部领土，但对尚未实施行政权的地区暂不包括在内，待将来归还施政权后再纳入条约区域。”［7］175

在《美国对外关系文件》和《美国国家安全委员会文件》中，NSC6008/1文件有关“事前协商”的范围为:“根据该条约的规定，美国承诺就下列事宜与日本事前协商:部署核武器、包括中程弹道导弹和远程弹道导弹。除了为反击对驻韩国联合国军的攻击而展开的军事行动以外，为防卫日本而展开的军事行动，须与日本事前协商。但为后勤而付诸的行动或正在展开的行动，不必与日本协商。”［6］166美国军方认为，既然正式承认“事前协商制”，保持冲绳基地的自由使用就具有更高的价值。日美双方在修订条约谈判中，能否保持冲绳基地的自由使用成为谈判的关键环节。如外务省北美第二课长东乡文彦指出，“美国之所以接受‘事前协商制’，就是因为在美国看来，自由使用冲绳基地的方针未变”，通过增加事前协商条款使修订条约取得了成功，对美国军方而言，却陡然提高了冲绳基地的军事价值。

1960年，日美两国通过修订安保条约，在安全保障方面进一步增强了军事同盟的性质，美国承诺在遇外敌侵略之时防卫日本，日本则约定为“远东的和平与稳定”做贡献，在领土内向美国提供美军基地与设施。“美军基地仍是日美安保体制中的一部分，冲绳基地成为基于两国间安保条约承担两国义务的核心。”［8］215

1960年日美修订日美安保条约之际，日本国民掀起了反美、反安保条约运动的高潮，这给美国的对日政策带来深刻影响。陆军省以往对冲绳的统治方式以共产主义威胁为由，公开申明长期拥有冲绳。但面对冲绳当地如火如荼的复归运动和本土反美运动，美国国务院和白宫不得不重新审视包括冲绳问题在内的对日政策，开始对冲绳统治以提高居民生活水平为目标，弱化居民的复归运动，使冲绳统治“向政治稳定和经济发展方向推进”［4］191。池田内阁时期日本加大对冲绳经济援助力度也是在这种背景下实施的。

三、冲绳问题“新政策”及其影响

池田勇人内阁时期，在处理冲绳问题上尽力回避安保政策方面的争论，而是致力于提高冲绳社会民生福利，加大援助力度，消除与日本本土的经济差距。1961年10月，“池田-肯尼迪会谈”发表的共同声明虽然提到日本对冲绳拥有“潜在主权”，但未明确提出要求归还施政权，池田在内政及外交上极力避免冲绳问题复杂化，而以开展财政援助、提高居民生活福利为目标，在冲绳问题上采取对美协调政策。

1961年秋，以美国总统特别助理C·凯森博士为团长的调查团赴冲绳，12月向总统属下的特别委员会提交了报告书，后以肯尼迪声明的形式发表。1962年3月，美国总统肯尼迪基于凯森报告书发表了关于冲绳问题的“新政策”声明，主要内容为:“琉球群岛的美国基地对于保证从日本到东南亚这一弧形地区的各盟国的安全是有益的，一旦发生事端，美国既有进行援助的意向，也有进行援助的能力”、“我承认琉球是日本本土的一部分，并期待着有朝一日在自由世界安全利益允许的情况下，将琉球群岛的全部主权重新归还日本。在此之前，一切有关方面都应当本着宽容和相互谅解的精神相处。”［9］79-80

肯尼迪声明发表后，引起强烈反响，这是战后美国历届总统中首位公开承认琉球群岛是日本本土的一部分，并承诺在将来某个合适的时机将琉球群岛主权全部交还日本。这一声明表明美国在冲绳归还问题上前进了一大步，由此增强了冲绳社会对复归的期待，复归运动渐趋高涨。

四、美国政府对冲绳与安保条约关系的认识

美国驻日大使赖肖尔认为，同冲绳的军事价值相比，与日本保持政治上的友好关系更为重要。基于这种考虑，美国驻日使馆向华盛顿建议，有必要在安保条约到期的1970年之前解决冲绳问题，但这一建议并未说服以国防部为中心的军方，原因是解决领土问题冲绳军事基地机能发生何种变化尚不明晰。军方重视基地的理由之一即是它与安保条约相关联，1960年修订的条约中写入“事前协商制”，美军已不可能从本土基地展开作战行动，由此军方对保持位于条约适用区域外的冲绳基地及确保作战行动自由态度更加坚决。驻冲绳美军高级专员华特逊指出，冲绳基地有下述功能:(1)迅速转移人员及装备之自由;(2)防范侵略储存装备之自由;(3)人员、战斗机、船舶能任意调遣之自由;(4)在必要场所为美军提供正当支援之自由。［10］201军方为确保实施上述条款，需保持冲绳基地，不同意驻日使馆的想法。军方认为，即使果如驻日使馆所虑及，围绕1970年条约到期，日本政治形势发生变化、保守政权为联合政权所取代，那么对本土美军基地的限制就更为严厉，相应地，冲绳基地自由使用的价值就会增大，更应确保冲绳的施政权。赖肖尔大使反驳说，若本土形成联合政权也将波及冲绳，冲绳基地的机能将会降低。这两种对立的观点并未达成一致。对此，美国国务院开始致力于解决与“七〇年问题”相关联的冲绳问题，并就冲绳在军事上的重要性展开调查。开展这次调查的负责人是国务院的日本部长斯奈德、驻日大使阿历克西斯·约翰逊及国防部代理副部长哈尔培林，调查目的为:冲绳基地在适用包括“事前协商制”在内的安保条约的情况下，基地机能将会发生哪些变化。调查团于1967年秋写成关于冲绳基地的报告书。

1966年任驻日大使的约翰逊是积极推动冲绳归还的官员之一。他指出，“我确信将琉球和小笠原的施政权归还给日本的时机已经来临。冲绳和小笠原是战争的产物，若诱发不快事件，不仅近二十年的努力付诸东流。甚而冲绳、日本本土的军事基地也不得不撤除。”［11］127他认为，“由于冲绳问题压力的增大而改变形态是‘天赐恩惠’。幸而日美双方均应以更长远的眼光来审视，若冲绳完全归还日本、新安保条约予以适用，日本本身就必须承担防卫冲绳之义务，而我们要在冲绳基地采取行动时，日本也必须履行协议。如此即要求日本必须在地区安全保障中承担更大的责任，正如主张冲绳归还人们所虑及的，不会出现日本由此减少承担责任的情况。”［11］133

总之，以约翰逊大使为首的主张归还冲绳的人士的战略意图体现为，力求以冲绳归还为契机，进一步增强作为美国亚洲战略依托的日美安保体制的有效性，由此迫使日本在亚太地区承担更多的军事防卫责任，这同美国当时逐步在亚洲实施战略收缩的步调是一致的，因此在冲绳归还问题上，美国国务院及军方逐步达成共识。

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