碳税与两型农业生产体系机制的思考

余新华

（湖南郴州职业技术学院，湖南 郴州 423000）

碳税与两型农业生产体系机制的思考

余新华

（湖南郴州职业技术学院，湖南 郴州 423000）

建立资源节约型、环境友好型农业生产体系，是深入贯彻落实科学发展观和实现全面建设小康社会奋斗目标的重大举措。科学发展观要求统筹人与自然和谐发展，建立资源节约型、环境友好型社会，实现人与自然和谐和可持续发展，两型农业是重点。文章论证了碳税与发展两型农业生产体系的关系，对我国碳税和税制绿化进行设计，并提出和思考了相关的公序良俗、臻善财政配制和法律安排等问题。

碳税立法；两型农业；关涉链思考

农业是一个对自然资源和环境依赖性很强的产业，是一个占用和消耗自然资源较多的产业。其活动对资源和环境的影响很大。建立资源节约型、环境友好型农业生产体系，是深入贯彻落实科学发展观和实现全面建设小康社会奋斗目标的重大举措。科学发展观要求统筹人与自然和谐发展，建立资源节约型、环境友好型社会，实现人与自然和谐和可持续发展，两型农业是重点。从机制创新上看，以环境税费为杠杆，臻善财政配制与协调社会合力是促进两型农业生产体系建设的不世之略。一是要建立农业生态补偿机制，将农业生产过程的环境外部成本内部化，实现农业资源使用的有偿化。二是建立农业污染防治的市场化运作机制，从财政、税收、信贷、价格等渠道制定优惠政策，确定农业污染防治补偿的资金来源和农业污染防治补偿的标准。进一步引导社会资金参与环保基础设施的建设和运营。三是建立农业污染防治的公众参与机制，在政府—企业—公众之间建立一种制衡关系。具体来说，调动利益相关的企业防治农业面源污染的积极性；构筑多元利益表述、谈判和妥协的平台；完善制度，加强农村环境保护立法；鼓励公众组建社会团体参与农村环境污染防治，完善环境行政公开制度，为公众参与环境管理创造条件。

1 开征碳税支助农业，以推进两型农业生产体系的发展

碳税是环境税制的其中一种，它是指对消耗使用含碳的化石类燃料，向大气中排放二氧化碳气体的行为进行征税。开征碳税，旨在遏制工业生产等过程中的二氧化碳的气体排放，缓解社会经济发展与全球气候、地球生态的矛盾，为人类社会的生存与发展提供相关的制度支撑。

二氧化碳的气体排放影响气候生态变化，这本质上是一种负外部经济问题。早在20世纪初，福利经济学家庇古就曾经提出，要解决经济社会的“负外部性”问题，政府应当向污染者征收与其所造成的边际损害等值的环境税，这种环境税实质上是污染行为所导致的边际私人成本与边际社会成本之间的差额。通过污染者支付相应的环境污染税，可以弥补私人边际成本同社会边际成本的偏差，解决经济发展中的“X非效率”损失，促成社会资源的优化配置和自然生态环境质量的有效改善。

中国的能源结构中，化石能源占到90%以上（其中，煤炭约占70%、石油和天然气约占20%），而非化石能源只占9%。我国已经拟定了计划，到2020年，非化石能源的比重要提高到15%，但化石能源依然占有很大的比重。中国发展低碳经济，更多是要重视低能耗、低污染、低排放。

2005年，我国由于资源浪费、生态破坏、环境污染造成的损失占当年GDP的13.5%，而当年我国GDP只增长10.4%，也就是说，我们把潜在的环境债务留给我们的子孙了，所以，我们现在就要开始计算环境成本，就要逐步推进碳税，要对一些污染环境的生产工艺进行增税。这样可以拉近新能源和化石能源发电成本之间的差距。

建议国内对排放二氧化碳的产业征收碳税以促进碳减排，要对火力发电等污染环境的企业进行征税。现在火电(成本)是风电的一半，但要是把环境污染考虑进去的话，就不是这这么低了。我们在国内应该考虑这个问题，这才真正有利于减排二氧化碳。因此，建议国内尽快发展碳交易市场并争取国际定价权。

政府要在财政政策和货币政策上支持新能源的发展，对于绿色能源项目给予长期的政策支持。从宏观层面看，碳税作为一种专门性的、特定的税收手段，对于国民经济的低碳化的发展趋向具有重要的宏观调控职能。向高碳化企业及其相应的经济行为课税，将促其社会成本内部化，提高高碳化企业的交易费用，变相提高此高碳化产品或服务的市场价格，从市场机制上降低相关产品的市场竞争力，最终促进社会生产资源转向低碳化企业，提高低碳化产品的市场竞争力，促进低碳化产品的生产和销售。从微观层面上看，碳税是一种低碳经济发展的促进机制，它的实施不仅有利于减缓目前形势下的全球气候变暖问题，还能够缓解其他社会问题，如减少污染、节约能源等。市场主体为了减少碳税负担，可能减少含碳能源尤其是高碳能源的利用，或倾向于寻求使用新能源以提高能耗效率。这同时也会促进相关环保技术和新能源技术的创新和进步，进而为低碳经济的发展提供技术支撑。加大节能减排力度，转变当前“三高一低”的粗放式经济发展模式。

当然，征收碳税会对国家经济增长带来负面影响，削弱企业的国际竞争力，影响一国的国际贸易。同时，随着能源价格的提高，居民生活的成本会有所增加。但只要我们坚守税负中性原则，保持社会税收负担总额不变，征收碳税的同时，减少相应额度的其他税负，或对农业、部分企业实行免税。从长远来看，弊少利多。

农业是对天气变化最为敏感的部门之一。农业作为第一产业，它是国民经济的基础，农业的发展很大程度上依赖于天气或气候的变化特征，特别是在自然灾害条件下，极端的天气或气候事件可能导致农作物的减产，进而影响国家的粮食安全，危及社会经济的发展和国家政治的稳定。比如，气候变暖将使我国长江以北地区，尤其是高原地区和中高纬度地区的农作物生长季节提前、生长终止的日期延后；还将使多熟种植的北界向北推移。在水分条件满足的情况下，双季稻种植区、稻麦两熟区和一年三熟制的水稻产区均可向北推移。如果年平均气温上升2度，大部分两熟制地区将会被不同组合的三熟制取代，从长江流域移至黄河流域，三熟制面积可能扩大1.5倍，三熟制的北界将北移500km之多。而两熟制地区将北移至目前一熟制地区的中部，一熟制地区的面积将减少23%，一熟制地区的南界将北移250～500km。这些敏感区域将会面临产业结构、种植制度和作物品种的重大改变。

当前世界范围内的气候变化的特点和趋势为：平均温度明显上升，降水出现区域性与季节性不均衡，极端气候现象增多趋强，冰川消融导致海平面上升。这一切将导致作物生育期缩短与早熟,有效分蘖减少,穗重下降、产量降低。对冬小麦来说，平均气温每升高1度，目前品种的冬小麦生育日数平均缩短17天左右，减产幅度大约为10%～12%。未来降雨形态和全球气温的急剧变化，可能使许多地区的农业和自然生态系统无法适应或不能很快适应这种变化，造成大范围的植被破坏和农业灾害，产生破坏性影响。气候变化可能会给某些局部地区带来有利的农业生产条件，但更多的上是给全球农业带来严峻的损害。

干旱和气候变暖将使水分成为困扰我国农业发展的重要因素，所以要大力发展节水农业。加强农业基础设施建设，完善灌溉体系，提高抗旱排涝的能力，推行喷灌、畦灌、滴灌和管道灌，改善灌溉系统和灌溉技术，加强用水管理，实行科学灌溉；选育抗逆性强的农作物新品种，增强农作物抵御自然灾害的能力。改进抗旱措施，开发节水高效种植模式和配套节水栽培技术。完善气象综合监测体系，加强气候灾害预警与响应能力建设，建设农村气象监测网，加强强对流、暴雨、干旱、大雾、台风等灾害性天气监测预警平台建设和应急服务系统建设，把计算机通信技术、气象技术和遥感技术等先进技术相结合，建立国家级和省级的农业生产气象保障系统。另外，还应根据水资源和当地小气候的具体情况，调整农业种植结构以及品种结构。如增加麦—稻两熟、油菜—稻两熟、麦—棉两熟、麦—玉米—稻三熟、麦(油菜)—稻—稻三熟等多熟制的面积。在气候变化的脆弱区域实施退耕还湿、退耕还林、退林还草，保护生物多样性，维护良好的生态环境，从而维护良好的小气候条件、生态环境。要研究与推广农业的稳产、高产技术,合理挖掘并利用浅层地下水技术及雨水集蓄技术，增强农业抗旱能力。要建设小型水库除险加固工程及大中型病险水库，保障水库下游地区安全。各区域要遵循农业自然灾害发生规律，根据各地自然环境，制定相应的抵御寒潮、防旱抗涝、抵抗病虫害、台风等各种自然灾害的减灾应急预案，提高农业适应气候变化的能力；开征碳税可以资助和推进两型农业生产体系的发展，宜可抑制不当行为的升级。

2 碳税和税制的绿化设计

2.1 碳税和税制的绿化

税收是政府应对气候变化相关经济手段中的重要组成部分，在环境资源政策体系中，改变过去较多依赖行政手段的情况，大力推进经济手段的使用，是市场经济中的必要导向，已逐渐成为各方的共识。首先，税收手段符合效率原则。它可以避免行政手段“一刀切”的做法，通过对经济当事人的经济刺激把外部效应内部化，提高资源配置效率，以追求社会效益的最优；它依托法律、但又有较灵活的应对机制和细化特点，可以有效率地贯彻立法精神而弥补单纯法律手段的不足。其次，税收手段通过财政收入征集、可延伸出财政资金使用，形成两条并行渠道，可以促进社会公平程度的提高。再次，税收手段不像排放权交易等其他经济手段那样要求有严格的现实条件。只要设计得当，税收政策可以较好地发挥纠正市场失灵的作用，用以实现政府应对气候变化的调控目标。

2.2 碳税税收优惠设计原则

在开征碳税时，应该遵循“税收中性”原则，改革生产型增值税转为消费型增值税，并适度降低企业所得税税率，或实施社会收入再分配计划补贴低收入群体。借鉴国际碳税实践，结合我国实际国情，我们认为，我国碳税税收优惠，应该如下设计：

（1）碳税方案将考虑对部分领域实施减免措施，主要涉及农业、低收入家庭，以及偏远贫困地区。

（2）开征碳税，必须协调经济发展与环境保护的关系，经济的发展不能建立在破坏生态环境的代价上。征开碳税要在促使企业改变对化石能源消费行为的基础上减少对二氧化碳的排放。同时，为了保护中国产业在国际市场的竞争力，开征碳税时也要考虑经济发展的承受能力和对社会发展的负效应，力争在降低二氧化碳排放的同时把税收对经济的负效应降到最低。为此，可根据实际情况，在企业满足一定条件，如能有效遵守与二氧化碳减排相关协议，并确实在节能减排方面做出一定成效的情况下，对受影响较大的如能源密集型行业建立一种税收减免或税收返还机制。

（3）实施减免税优惠政策。比如对于积极实行碳捕获和储存（CCS）技术的企业，并促使二氧化碳减排和回收达到了一定标准，可适用该政策。

（4）根据具体国情，采取循序渐进的策略。由于世界各国家在科技水平、经济发展水平和管理水平等方面发展不平衡，所以，应该在碳税税制及其实施程序和实施步骤上也要有所区别，遵循循序渐进原则：首先，在碳税课税前一段时间，进行相应的回返调查，针对碳税实施方案，向相关企业征求意见，并促使企业事先主动作出对能源消费行为的调整；其次，实施分步推进策略，碳税税率由低到高逐渐提高；最后，实施补偿措施或合时减免政策。从促进民生的角度出发，根据中国现阶段情况，对于居民生活用、农业用等煤炭和天然气排放的二氧化碳，暂不征税。

3 倡行良俗意识，臻善财政配制和法制安排

上世纪80年代末、90年代初以来，许多发达国家，如日本等，其国民的环境保护意识普遍提高。对家庭生活垃圾的分类收集和定点放置，已成为每个市民基本的日常行为，他们有着良好的环境生活习惯，能够将各种生活物品物尽其用后再扔掉，如不将油炸食品剩下的食油直接倒入下水道；注意节水节电；对各种废品，如报纸、玻璃瓶及易拉罐进行分类、回收、再利用处理等。其次，加强农村环境保护立法及其相应的制度完善。许多国家的环境保护工作都没有将其重点放在广袤的农村，而是转向拥挤的城市。在这种基调下制定的环境法律、法规并不能完全适应农村的环境保护，于是，农民的环境保护参与意识就相对淡薄。所以，要加强农村环境保护法制建设，确保农民获取相关环境信息的途径通畅。我国新颁布的《环境信息公开办法》没有对农民环境信息的获得问题作系统阐述，这是值得我们认真研究，并力求完善的环境法域地。

于是，合理充分地借助各种宣传渠道，加强对农村生态环境安全的宣传教育就变得非常有意义。同时加大农村环境保护投入，建立企业、政府、社会多元投资体制。加强国家环境保护专项资金的合理利用，并将其一部分重点用于农村畜禽养殖污染治理、生活垃圾及污水治理和土壤污染治理等。要采取综合措施控制农业面源污染，引导广大农民科学使用农药、施用化肥，并鼓励农民使用新型有机肥和农家肥。如今，由政府直接管理的、单一的给予性财政拨款模式已不能满足我国农村环境保护的客观需求。随着经济发展及社会开放度的提高，政府、民众、环境规制第三方等地位和作用都已发生了相当大的变化，要转换政府职能、实施环境规制第三方的去行政化，借鉴国外环境保护团体的成长经验，加紧研究完善环境保护民间组织的政策和措施，有意识地扶持和扩大代表各阶层利益的社会团体的影响，从而真正发挥环境保护民间组织在环境保护工作中的应有作用。最后，要放开国家环境大门，强化农村环境保护的国际交流与合作，随着全球化问题的日趋显现，环境保护的国际合作具有广泛而深远的意义。

为此本文建议：（1）强化“公众参与”农业污染防治，介入和监督农业污染防治过程；加大农村生态环境安全的宣传教育，实施激励与惩罚相结合的一系列政策。（2）建立和完善农业污染防治的政策支持、技术体系和监督管理体系，我国在今后的生态补偿方面除了提供直接的资金支持以外，还应加大生态保护的基础科研力度，提供适合中国农村条件、特别是各地农民不同经营方式的环保型农业技术推广服务体系，促进农业生态环境的保护。（3）农业污染防治实行财政补偿与市场补偿相结合，价格补贴与农业环保措施挂钩；对欠发达地区、山区的农业环保在融资和贷款上给予政策性倾斜。引导环保民间组织参与农业面源污染防治。（4）改变生产经营方式，减少化肥、农药使用量；调整产业结构，减轻环境压力。（5）调整增值税政策，建议将已享受优惠政策且今天看来成熟的可以收紧的项目收益更多的分配到生态补偿以及用于当地公共事业的发展上。（6）建议相关部门统筹规划，进一步研究生物质能源发展布局和比重，在制定发展总体规划时，要考虑通过设置技术壁垒，提高环保标准，避免各地的低水平重复建设。（7）加强中外合作。金融危机下，中外合作的前景在于中外企业将共同发现市场机遇并寻找解决方案，不论这类公司、技术和投资从何而来，关键是协同合作、赢得市场。（8）加强农村环境保护立法和制度完善，强化防治农业面源污染执法力度，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，将总量核定、排污许可证、排污交易、总量收费等项目纳入水污染防治法之中。（9）修订《农业法》，制定“水土保持计划”，建立问责制，实施“人水同治”、退耕还草、退耕植树或休耕。（10）加大税收扶持力度，引导资金向合同能源管理项目倾斜；进一步完善新《企业所得税法》；对不符合国家产业政策导向的企业行为，应给予必要的税收限制。（11）高度重视低能耗、低污染、低排放，在财政、货币政策上支持新能源发展，早做准备，建立碳税制度，降低企业所得税税率，对火力发电、水泥、钢铁等排放二氧化碳的产业课以碳税，迎接全球范围内的碳减排、碳交易，力争国际定价权。（12）积极采用技术减排和回收二氧化碳技术，对达标企业给予减免税优惠。（13）对涉及农业、低收于家庭以及贫困地区，实施碳税减免措施。

[1]葛颜祥，架丽娟，接玉梅．水源地生态补偿机制的构建与运作研究[J]．农业经济问题 2006．(9)．

[2]转引自 [美]伦纳德·奥托兰诺.环境管理与影响评价[M]．郭怀成,梅凤乔译.北京：化学工业出版社,2003.

[3]国家环境保护总局污染控制司.中国环境污染控制对策[M]．北京：中国环境科学出版社，1998.

[4]李艳芳．美国的环境影响评价公众参与制度[J].环境保护．2001，（10）.

[5]王华，曹东.环境信息公开：理念与实践[M]．北京：中国环境科学出版社2002.

[6]李雄华.环境与人类文化范式的变革[J].求索，2009，（12）.

[7]章力建，侯向阳．我国农业污染防治研究进展[J]．作物杂志,2005,(5).

[8]穆贤清，黄祖辉，张小蒂．国外环境经济理论研究综述[J]．国外社会科学 2004．(2)．

[9]朱立志，章力建，李红康．农业污染防治的财政与市场补偿机制[J]．财贸研究,2007,(4).

[10]李传轩，气候变化背景下的碳税立法：必要性与可行性[J]．甘肃政法学院学报．2010,(5).

[11]周曙东，周文魁，朱红根，王传星，王艳.气候变化对农业的影响及应对措施[J]．南京农业大学学报(社会科学版)2010,(1).

（责任编辑/易永生）

F321

A

1002－6487（2010）24－0146-03

国家社会科学基金重大资助项目（08&ZD029）

余新华（1956-），湖南临武人，副教授，研究方向：社会经济学。