日本互动型防灾减灾志愿者制度建设研究＊

伍国春

（中国地震局地球物理研究所，北京 100081）

日本互动型防灾减灾志愿者制度建设研究＊

伍国春

（中国地震局地球物理研究所，北京 100081）

1 研究目的

2009年5月国务院新闻办公室在《中国的减灾行动》中指出，四川汶川特大地震发生后，中国公众、企业和社会组织参与紧急救援，深入灾区的国内外志愿者队伍达300万人以上，在后方参与抗震救灾的志愿者人数达1 000万以上［1］。2009年5月新修订的《中华人民共和国防灾减灾法》总则第8条写到：“国家鼓励、引导志愿者参加防震减灾活动”，这是有关汶川地震的反思在防震减灾制度建设中的具体表现。

灾害发生之后产生大量的业务，往往超过包括政府机关等单个组织的应对界限，根据调查，阪神·淡路大地震后兵库县灾害对策本部，能够对整个指挥部实施有组织地应对至少花费了2周时间［2］。这种现象的产生一方面由于现代生活的复杂化，另一方面在于政府对受灾群众施与丰厚救援思想的普及，正是对政府救助的期待不断提高，导致灾后应对往往单靠一家无法完成。因而，多种多样的志愿者组织，作为灾害应对对策主体，不论是在发展中国家还是发达国家都越来越重要［3］。

中国2008年的5·12地震以及发生在其他国家的大的灾害，都从实践的角度提出了志愿者活动的课题。本文在探讨了志愿者的概念后，考察日本志愿者的实践活动，明确日本志愿者的活动是在防灾减灾体制内和行政互动的关系。

2 有关防震减灾志愿者的概念

本文中的志愿者指有组织地开展防灾减灾活动的个人或团体，这种有组织的活动包括参加减灾活动前的既有组织，也包括灾后临时产生的组织。根据志愿者活动的地域特色，志愿者分为社区志愿者和社团志愿者。社区志愿者指由居住在同一社区的居民组成的志愿者团体；社团志愿者的特点在于其成员不受地域限制。在日本有代表性的社区志愿者主要有自主防灾会、消防团①在日本消防员属于公务员，需要通过公务员考试；消防团员属于志愿者，是地方特别公务员，参加减灾救助活动可以得到小额的补贴，不需要参加公务员考试，完全是业余参加防灾减灾活动。等；社团志愿者主要有各种民间团体和NGO（Non－governmental Organization）等。社团志愿者根据和政府的关系又可以划分为官办NGO和草根志愿者团体，在日本比较有代表性的从事防灾减灾的官办NGO有：红十字会和地域福祉协议会等。

在灾害研究中，一般将灾害看作是一个减灾时间链，分为预防、紧急救援、应急和恢复重建等阶段，如表1所示，随着时间的变化，在灾害发生后的不同时间段，受灾者的需求会发生变化，政府或志愿者的应对对策也不同。根据志愿者参加减灾活动的类型，又可以将他们划分为减灾志愿者、紧急救援志愿者和恢复重建志愿者。

表1 灾害研究中不同时间段的划分及对策［4］

减灾志愿者主要指在预防阶段从事救助培训等活动的志愿者；紧急救援志愿者指在紧急救援阶段，从事灾后生存救援、紧急避难所运营活动的志愿者；恢复重建志愿者指在恢复重建时期参与社区重建，从事弱势群体救助的志愿者。由于志愿者活动的延续性，定义不能完全区分他们在实践中的活动，但是通过定义防灾减灾志愿者，能帮助我们更好地理解日本志愿者的实践活动。

3 日本防灾减灾志愿者的实践活动

首先，日本防灾减灾志愿者活跃在防灾减灾的各个时间段。在预防阶段，减灾志愿者主要从事防灾演习，普及防灾减灾知识等活动。日本非常注重防灾演习，每年9月1日全国防灾日都要进行防灾减灾演习，除了全国性的演习，不同地区还会结合当地灾害的特点，开展演习，比如静冈县每年7月在举办开海节时都会举行海啸避难演习。防灾减灾演习需要社区志愿者的参与，很多时候社区志愿者是主角；平时，社区志愿者负责管理本社区的防灾仓库，保管为社区居民配备的担架、医药用品、临时厕所、纯净水处理装置等，一旦灾害发生，社区居民首先自己能够自救；有关器材的使用方法，都是在平时的防灾演习中学到的。近几年，日本大力推广图上（DIG：disaster imagination game）避难训练，通常同一社区的居民围绕本地区的地图，共同讨论合理的避难路径，以及适合本社区的避难场所，这种训练更多地在于培养社区居民的共同体意识，便于在邻里关系疏远的城市开展灾后邻里互救。

其次，紧急救援志愿者要学习如何避难、抢救伤员以及避难所的运营等，具体而言，避难所的运营主要是确保有饮用水，食物的分发以及厕所清洁等一系列涉及到避难所生活的环节。越是到小城市或是农村，紧急救援志愿者中消防团员或是有过消防团员经历的人越多。比如1995年的阪神·淡路大地震，由于灾后快速救援活动而知名的北淡町，震后10个小时，近300名被倒塌房屋掩埋的群众全部被安全救出［5］。长期以来，在北淡町做消防团团员被看做是男子成人礼的一部分，北淡町町政府认为由于消防团团员熟悉当地社区情况，从而有效的提高了震后救援的效果。

最后，日本防灾减灾志愿者的活动还具有形式多样、实用的特点，近年寻求突破、追求快乐减灾的活动也随处可见。比如，活跃在日本名古屋地区的减灾NPO①NGO（非政府组织）和NPO（非盈利组织）名称虽然不同，作为不同于政府和企业的第三方，学界已基本不强调其不同之处。（Nonprofit Organization），在当地的活动中开展减灾运动会，把灭火或是救人等传统的减灾活动设计成运动会的形式，力求吸引更多的人参加；表演小品宣传减灾知识，或是教儿童学习用吸管搭建房子，宣传房屋抗震设计的重要性。

日本国内如此多种多样的防灾减灾志愿者活动，和日本国内拥有丰富的志愿者团体资源等社会背景密不可分，同时也具有制度背景。

4 灾害应对机制中的日本志愿者

日本的防灾减灾志愿者的活动不完全是单纯的个人行为，是在完善的防灾减灾行政体制框架内的活动，而且伴随日本社会的变迁，防灾减灾行政对志愿者作用的认识也有一个变化的过程。

第一，日本防灾减灾制度的特点是根据灾害的不同阶段，确定不同的活动目标和服务人群。日本从明治维新之后开始现代化的防灾减灾行政体系建设，这种积累仅在第二次世界大战中有过停顿，经过多年的积累今天日本有关防灾减灾法律多达150～200个［6］。日本防灾减灾制度的完善，既包括法律法规的完善，还包括组织制度的完善。和中国相比，日本除了对国家、地方自治体、居民义务做了规定外，把日本红十字会、电力、运输、通讯等涉及社会公益的团体和企业作为“指定公共团体”①指定公共团体包括日本放送协会、日本道路公团、水源开发公团、独立法人消防研究所、日本电信电话株式会社、日本原子力研究所、东京瓦斯株式会社等60个机关团体。笔者在对静冈县和新澙县的防灾官员进行访谈时，他们都提到这种面向市民的宣传口径。，对其在防灾减灾中的义务作了规定。

对各种防灾减灾主体的义务进行规定后，日本在防灾计划中对志愿者的活动作了如下的规定：① 面向居民普及防灾减灾知识，实施防灾减灾训练，强化居民自主防灾会，整备志愿者活动的环境，促进企业防灾等。② 应急对策具体有避难所收容活动、食品、饮用水、避难生活时的保健卫生、维持社会秩序、面向受灾群众的灾情信息传达、捐款的接收等。尤其在避难所的运营、高龄者和外国人的救助等项目上，对居民的参加寄予厚望。

除了如上软件建设，防灾减灾志愿者的活动在硬件上也得到了政府的支持，比如社区减灾仓库的物品配备，是由地方自治体资助的。

第二，日本灾害防御体制有两个重要的转折点，即1959年的伊势湾台风和1995年的阪神·淡路大地震。伊势湾台风后日本制定了《灾害对策基本法》，阪神·淡路大地震后，日本全面修改了《灾害对策基本法》，制定了《受灾者生活重建支援法》和《特定非盈利活动促进法（简称NPO法）》。

志愿者在防灾减灾中的重要性也是在阪神·淡路大地震之后受到了重新评价。直到1991年，日本《防灾白皮书》中提到的防灾志愿者还是红十字会志愿者，1995年阪神·淡路大地震后，在修改的《防灾基本计划》第23条才开始出现“政府要和红十字会、社会福祉协会和志愿者团体合作”的句子。从这个时期开始，日本政府的防灾减灾理念发生了变化，提出了“公助、共助、自助”的概念。“公助”是指国家和地方行政等公共机关的援助、救援活动；“共助”是指借助邻居、民间组织、志愿者团体等的力量，互相帮助从事救助和救援活动；“自助”是指灾民依靠自己和家人的力量在灾害中保全自己［7］。近年，日本的防灾行政官员往往向居民强调灾后头三天需要依靠自己的观念①指定公共团体包括日本放送协会、日本道路公团、水源开发公团、独立法人消防研究所、日本电信电话株式会社、日本原子力研究所、东京瓦斯株式会社等60个机关团体。笔者在对静冈县和新澙县的防灾官员进行访谈时，他们都提到这种面向市民的宣传口径。。

对志愿者重要性的再认识在实践中包含两层意思：① 提高和加强社区志愿者的活动能力，具体措施包括推进自主防灾会的组织率和提高组织率高的地区的自主防灾会的活跃度。② 重视社团志愿者在防灾减灾活动中的作用，新举措包括紧急救援期在灾区设置灾害志愿者中心，在恢复重建期推行“地区协调员”制度。为了吸取阪神·淡路大地震灾后板房区“孤独死”的教训，以社会福祉协会为主，官办NGO从活跃在灾区的志愿者中招收“地区协调员”，通过项目运作的方式，给招募的志愿者适当的经济补贴，使其能够继续在灾区从事一定时间的活动，这种制度在2005年的中越地震和2007年的中越冲地震中都得到了很好的应用。

综上所述，日本防灾减灾志愿者的活动作为防灾减灾制度建设的一部分不断得到完善，但是其制度化的过程不仅仅是单纯的政府行为，在这个过程中民间团体的自主活动及其成长也为志愿者的制度建设发挥了作用。

5 政府和志愿者的互动

阪神·淡路大地震又被称为志愿者元年，此后灾害志愿者变得大众化［8］，1998年以后，在发生了洪灾的高知县等地区，开始普遍设立灾害志愿者中心，到2001年日本国内开始形成灾害NPO网络，通过有效地开展灾害救援，不仅共有灾害的经验和教训，也形成了几个全国规模的灾害NPO网络［8］。比如，1997年成立于神户的“震灾联系全国网络”，到2008年发展成拥有团体会员23个的松散志愿者救援网络，主要从事：① 阪神·淡路大地震的经验传承；② 召开防灾减灾研讨会、学习会；③ 从事灾后紧急救援志愿者的组织协调工作；④ 提供团体网络化的信息交流平台［9］。

今天社团志愿者的活跃及其作用越来越受到关注，灾害发生后会有很多有组织和无组织的志愿者奔赴灾区，在灾区设立灾害志愿者中心，临时组织和规范并为志愿者提供服务，已经成为潮流。根据日本内阁府的调查①内阁府.平成16年度灾害志愿者中心对象问卷调查。对都道府县防灾担当局、市民活动担当部局和都道府县社会福祉协议会的调查。，2004年日本全国设立了60个灾害志愿者中心，其中36个由社会福祉协议会开设。有49家灾害志愿者中心回答“政府和灾害志愿者中心合作内容”时，提到“交换有关受灾群众需求信息”，有26家提到“提供对志愿者的物资支援”，24家回答“灾害志愿者中心运行合作”。另据2005年内阁府的《都道府县防灾担当部局对象调查》，在47个都道府县中有44个在《都道府县防灾计划中》有灾害志愿者的条款，更有41个自治体回答设有“自治体和灾害志愿者团体联合协议会和研究会等”。

为了配合灾害志愿者中心的开设，日本全国培养了众多的志愿者中心工作人员，2006年《防灾志愿者人才培育问卷调查》①内阁府.平成16年度灾害志愿者中心对象问卷调查。对都道府县防灾担当局、市民活动担当部局和都道府县社会福祉协议会的调查。显示，不包括政府公职人员和市区町村单独举办的项目，2005年日本全国实施了168个人才培养项目。这些人才培养大多以学者、资深志愿者团体、社会福祉协议会为主，由具有灾害志愿者活动经验的NPO活动家和学者等提供教案和培训计划。

通过考察我们发现，在防灾减灾活动中社团志愿者在其中发挥了越来越重要的作用。其社会背景在于随着城市化的发展，人员流动性加强，社区的作用开始减弱，加之今天日本人口的高龄化，更加剧了这一现象。仅以消防团为例，很多地区由于缺乏年轻人，消防团团员平均年龄增高，不少地区开始招收女性消防团团员以满足减灾的需求。

尽管存在如上传统社区萎缩的现象，社区依然在防灾减灾中担当着不可替代的作用，另一方面，日本由于自然灾害频繁发生，作为灾害知识传承体的志愿者，不断适应社会变迁，积极参加防灾减灾活动。但是志愿者的作为也是有限的，减灾行政通过不断汲取减灾中的实践经验并将其制度化，通过官民合作达到政府减灾和社会减灾的有效互动，这就是日本防灾减灾能力保持了较高水平的原因所在。

（作者电子信箱，伍国春：guochunwu＠ceaigp.ac.cn）

［1］中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的减灾行动（2009－5－11）［2009－12－12］.http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2009－05/11/content＿11351082.htm

［2］林春男，草野公平，牧纪男.阪神·淡路大地震中兵库县的组织运用分析——灾害应对的人才确保//地域安全学会.地域安全学会论文集.2002：289－298（日文）

［3］James K M.Crucibles of hazard：Mega－cities and disasters in transition.Tokyo：The United Nations University Press.1999（日文）.中村一树等译.巨大都市和变化的灾害.古今书院.2006

［4］吉川忠宽.复旧·复兴的诸种类型∥浦野正树，大矢根淳，吉川忠宽.复兴社区论入门.东京：株式会社弘文堂，2007：37－48（日文）

［5］小久保正雄.作为震源地的镇长.防灾情报新闻［2004－04－17］（日文）

［6］防灾政研究会.逐条解说灾害对策基本法：行政.2002（日文）

［7］高梨成子.灾害时关联组织∥大矢根淳，浦野正树，田中淳，等.灾害社会学入门.东京：株式会社弘文堂，2007：85－89（日文）

［8］渥美公秀.作为文化的灾害志愿者的活动∥岩崎信彦，田中康雄，林勳男，等.同灾害共生的文化和教育——从大地震中学到的.2008：217－226（日文）

［9］平修久.居民危机管理应对的可行性∥幸田雅治.危机发生地区的应对 市町村和居民的作用.2008：84－113（日文）

P315

A

10.3969/j.issn.0235－4975.2010.07.009

2009－12－28；

2010－01－14。