美国金融监管体制的沿革对我国的启示

○刘安琪

（华中科技大学文华学院 湖北 武汉 430000）

一、美国金融监管制度的变迁

1、美国30年代的金融监管改革。20世纪初到1929年危机发生以前，美国的银行、证劵、保险是混业经营的，几乎没有关于证劵公司的监管制度，商业银行以子公司参与证劵投资业务也无明显的法律障碍。1929年10月，美国股市暴跌，为了缓解经济危机，防止美国财政信贷体系的彻底崩溃，当时的美国总统罗斯福颁布了一系列彻底改革现行金融体系和货币政策的一揽子金融改革措施，力图重新建立美国金融制度。金融改革的目标是加强对金融业的监管，以规范银行业和证劵业的经营行为；采取金融业务专业分工制和建立存款保险制度等，以达到稳定金融业和经济、防范危机的目的。这次改革可以看出美国政府金融监管的理念发生了根本的转变：从过去的主张自由竞争和政府不干预，转向限制过度竞争，以保障金融业的安全性和稳健性。对银行业的监管方面，政府颁布了一系列对银行体制改革的法令，旨在构建一个新的银行制度。主要有1933年出台的《格拉斯-斯蒂格尔法》，该法在美国统治了近70年，并且成为各国监管的重要参考，是世界金融分业制度的鼻祖。制定该法的目的是禁止金融业混业经营，防止银行业过度竞争，保障公众的存款和投资安全。《1935年银行法》主要对中央银行的职能作了更加明确的规定，它进一步完善了联邦对银行业的监管。该法授权建立联邦储备委员会，改进联邦储备体系的功能，把原来分散的中央银行业务的决策权集中到联邦储备委员会，实行集中的货币政策。同时美国还颁布了《1933年联邦存款保险法》、《1933年证劵法》、《1934年证劵交易法》、《1938年马洛尼法》和《1939年信托契约法》。

2、美国40—80年代的金融监管改革。美国40年代至70年代的金融改革主要是对30年代金融法令进行修补和完善，对银行业仍是加强监管，以安全性为重；对证劵市场无利率限制，制定公平、公正、公开的交易规则和有关的监管措施，禁止诈骗和操作等行为。

二战后经济环境的巨变，特别是70年代末期的经济和金融环境及潜在的金融危机，导致了战后以来最为深刻的金融变革。它标志着以放松管制和提倡金融业务自由化为特征的新金融体制的初步形成。这次金融改革基本上取消了存款机构之间不同业务范围划分的规定，使存款机构的业务趋向一致，取消了利率限制等僵硬的管理措施，同时也强化了联邦的货币控制能力。主要有《1980年存款机构放松管制和货币控制法》，其主要特点是在放松对金融微观管制的同时，加强了美联储对货币管理的宏观控制。该法打破了金融业务范围的限制，允许存款机构之间业务交叉，鼓励金融同业竞争，商业银行不再是货币银行领域的垄断者。同时还有《1982年高恩-圣杰曼存款机构发》、《金融机构改革、复兴与促进法》的出台。这次改革的重要成果包括取消利率管制、放松业务限制、允许存款机构业务交叉等。

3、美国90年代的金融监管改革。80年代末，银行和储贷协会的大量倒闭造成了金融业的大恐慌。这次严重的银行业危机使美国从30年代建立起来的金融监管体制及监管方法发生了彻底的变革。这次改革的目的是为了适应国内外经济环境的变化和银行经营管理的内在要求，其主要表现在1991年对联邦储款保险制度的改革，加强对外资银行的监管，1994年取消银行经营地域范围的限制等方面。《1991年财政部议案》从改革联邦存款保险制度、废除《格拉斯-斯蒂格尔法》、改革跨州银行法、允许工商企业对金融机构有更多所有权以及协调银行监管活动等五个方面提出改革建议，虽然该议案未获得国会通过，但它揭开了美国金融监管制度改革的序幕。这次改革国会颁布了《1991年联邦存款保险公司公司改进法》、《1991年加强对外资银行监管法》、《1994年跨州银行法》、《1995年金融服务竞争法》以及《金融服务现代化法》。这次改革对金融监管机构在监管金融控股公司时进行了分工，形成了伞形监管模式，彻底结束了银行、证劵、保险分业经营与分业监管的局面。伞形监管模式是一种多元化综合监管模式，即综合监管与分业监管相结合，避免权限和责任过于集中于一个监管当局。在组织和结构上保证了现有金融监管部门对金融控股公司各部门的监管责任，是识别和控制金融风险的必要条件。

图1 美国伞形金融监管体制

二、美国现行金融监管机制

美国的金融监管制度经历了三个时期的变迁，走过了无监管—监管—完善严格监管—放松监管—再管制的过程。美国金融监管体制极其庞大和复杂，交叉监管明显，银行体系最早得到发展，其金融监管体制也主要是基于对银行的监管以及历次金融危机的推动而逐步形成。

各州和联邦分别对在州和联邦注册的银行进行监管，注册地成为界定银行监管部门的主要依据。作为联邦层次的银行监管者，主要包括货币监理署（OCC）、联邦储备银行（FRB）、联邦存款保险公司（FDIC）、储蓄机构监管署和国家信用合作社管理局。成立于1870年的财政部下属货币监理署负责监管联邦注册的成员银行，其主要运行不是依靠财政资金，而是通过特殊的制度安排，如通过支付服务和收取监管对象费用获得收入。而成立于1929年大危机中的联邦储备银行负责监管州注册的成员银行，主要利用会员银行的资本金提供贷款获得利息，并从美联储大额支付中心（FEDWIRE）的银行间大额支付及自动交换中心（ACH）零售支付服务中收取费用。美洲银行（BOA）每年就像OCC支付4000多万美元的监管费。同时金融控股公司和银行控股公司以及联邦款保险公司（FDIC）负责监管州注册的非成员银行，其中FDIC并为它们提供保险，但主要是一些中小银行。储蓄机构监管署负责监管联邦注册的储蓄机构和储蓄机构控股公司。国际信用合作社管理局负责监管联邦注册和州注册且加入其保险系统的信用社。作为地方层次的银行监管者，州银行厅与联邦储备银行和存款保险公司互相配合，开展监管和检查活动。除此之外，美国还设立了联邦金融机构检查委员会。它不但负责协调和统一银行监管标准和银行报表格式以及对银行监管人员进行培训，而且还负责协调和统一各监管机构的检查活动，减轻被监管机构的负担。除此之外，它还负责协调和统一联邦监管机构和州银行厅的监管政策和业务。

至于证劵业、基金业、保险业及期货业的监管，则分别由美国证劵监督委员会（SEC）、联邦保险署（SIC）和美国期货交易委员会（CFTC）负责。正如FED将稳定货币及支付系统的稳定性作为首要目标一样，保护投资者利益成为SEC对证劵业监管的主要目标。因此它们并不管理证劵经营机构的具体业务，也不管理上市公司的经营行为，而只要求投资公司、上市公司、资产管理公司等提供连续的五年财务报告，监督其信息披露，并且只监管证劵经济业务，不管其投资银行业务。保险业监管则主要由州政府负责。

三、我国现行金融监管体制

我国金融监管体制的建设答题分为两个阶段：第一阶段是1998年以前由中国人民银行统一实施金融尽管；第二阶段是从1998年开始，对证劵也和保险业的监管从中国人民银行同意监管中分离出来，分别由中国证劵监督管理委员会和中国保险监督管理委员会负责，形成了由中国人民银行、证监会和保监会三家分业监管的格局。2003年中国银行监督管理委员会正式组建，接管了中国人民银行的银行监管职能，由此我国正式确立了分业经营、分业监管、三会分工的金融监管体制。

我国现行金融监管体制的基本特征是分业监管。按照金融监管的分工，银监会主要负责商业银行、政策性银行、外资银行、农村合作银行（信用社）、信托投资公司、财务公司、租赁公司、金融资产管理公司的监管，以大银行业为口径，银监会成立了监管一部、二部、三部、合作金融监管部和非银行金融机构监管部，自上而下相应设立了省局，市分局、县（市）办事处体制。而证监会和保监会则分别负责证劵、期货、基金和保险业的监管；内部设立了相应的监管部室，自上而下则建立了相应会、局（省、市、计划单列）的体制。银监会成立后，中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的只能，负责进金融体系的支付安全，发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。这种金融监管组织结构表明，除中央银行负责宏观调控外，其他几个监管机构都是集中于相对行业的微观规制层面。

四、我国金融监管中的案例分析

2001年，上海人石某认识了中行湖州凤凰分理处信贷员朱某，石提出贷款要求，而朱则希望拉到存款。因此周某当即转入定期存款700万元，后来朱以周委托为名要办一张关联借记卡。按照银行规定，关联借记卡须要本人亲自办理，但在巨额存款面前，银行丧失了原则。朱使用石提供的周的定期一本通密码，申请办理了中行长城多功能借记卡。对此，周声称一无所知。据公安部门统计，2002年3月至2003年末，朱共代周签名办理自助贷款126笔，计3105万元，这些贷款均能按时还款，因为该分理处认为此客户信誉良好。所有这些背后，原罪无法开脱——银行业务片面注重数量而轻质量的问题已不容忽视。下面是对案例发生原因的分析。

1、金融机构内部控制制度和行业自律制度不健全。基层行一味强调任务的完成率，对下不断压任务，竞赛活动也频繁不断，产生了偏重业务发展，疏忽内部管理和风险防范的偏向；放松了对员工诚实守信的教育和依法合规的文化氛围的建设；零售贷款作为新的业务发展品种，对其风险点分析不足，操作风险的评估不到位，特别是在操作过程中没有发现风险、提示风险、防范风险。零售贷款的风险系统管理没有建立起完善的风险预警、可控体系，给不法分子以可趁之机，发生案件是不可避免的。

2、我国监管手段主要采用行政手段，造成在具体操作中随意性大。在市场经济条件下，理想的金融监管手段应是经济手段、行政手段和法律手段的统一。而该分理处从2002年初开始违规操作，代办借记卡，不签贷款协议书放贷，在此后长达2年的时间里，一次次的检查，一次次的活动都没有发现问题，清楚地说明该行的内部控制苍白无力，从一线人员的制度执行到二线管理人员对一线人员的监督，再到内控部门对各环节的再监督，这三道防线都存在失察和疏漏。

3、缺乏统一的监管制度安排和工作规范。监管法律规章中有许多内容相互重复，一些相同的或近似的经常性监管项目没有一个统一的制度安排，现场检查的实施没有统一的工作规范，也缺乏恰当的定期检查，结果每一次检查都需要大量的人力、物力，并且效果很差，还可能会影响金融机构的正常经营。

五、美国金融监管制度的沿革对我国的启示

1、混业经营是大势所趋。我国国内银行的业务范围过于狭窄，利润空间狭小，经营风险有加大的趋势。在现行分业监管体制下，我国已经出现综合经营的金融控股公司，对于如何对金融控股公司进行监管的问题，可以借鉴美国的伞形监管模式。

2、更好地解决监管合作问题。由于人民银行不是具体监管部门，不存在利益驱动或监管套利。因此它可利用其特殊地位，发挥必要地沟通和协调作用，更好地解决监管合作问题，避免监管重复和监管缺位。

3、建立存款保险制度。当银行出现问题时，为维护社会稳定，对个人储蓄存款采取人民银行或地方财政注资的办法解决。人民银行注资影响货币政策的执行效果，地方财政注资影响地方财政的正常开支和地方公共事业的发展。因此我国需加快建立存款保险制度，以保证金融机构关闭时个人储蓄的支付。

4、监管原则理念的改变。中国采用强化管制，严格限制金融机构的市场准入、业务范围和业务活动自由度的监管原则，试图通过限制金融机构的活动控制风险。而美国的监管原则是尽量减少对发展金融业务的限制，尽量细化金融监管。反观中国，金融机构的业务发展相当迟滞，潜在金融风险巨大。

5、加强对外资金融机构境内经营的监管。我国应在外资金融机构及其代理机构的境内开业、业务经营、收购及风险管理等方面采取更加严格的审查和监管措施。杜绝因个别金融机构的监管疏漏而对整个金融体系造成危害。

[1]谢伏瞻：金融监管与金融改革[M].中国发展出版社，2002.

[2]谢平、蔡浩仪：金融经营模式及监管体制研究[M].中国发展出版社，2003.

[3]沈岚：金融监管理论及美国金融监管体制的变迁[D].华东师范大学，2007.

[4]孙涛：国际金融监管的新进展[J].世界经济，2002（4）.

[5]廖岷：从美国次贷危机反思现代金融监管[J].国际经济评论，2008（4）.