基于公共选择理论的旅游资源开发与保护研究

○刘元 潘冬南

（1、广西大学商学院 广西 南宁 530004 2、广西民族师范学院 广西 崇左 532200）

研究者对如何使旅游开发对资源保护所带来的负面影响降到最低，实现旅游经济利益和环境利益双赢的问题进行了探讨，也提出了许多有益的建议。但从研究情况来看，对旅游资源的开发与保护比较笼统。对经济利益与环境利益实现平衡的研究中，个案研究与技术性的研究比较多，研究的理论基础比较薄弱，从政府治理角度来研究旅游开发与保护问题的成果较少。公共选择理论产生于20世纪40年代末，60年代末70年代初已形成一种学术思潮，是一门介于经济学和政治学之间的新的交叉学科。它以新古典经济学的基本假设（尤其是理性人假设）、原理和方法作为分析工具，来研究和刻画政治市场上的主体（选民、利益集团、政党、官员和政治家）行为和政治市场的运行。本文拟运用公共选择理论，从政府治理的角度对旅游资源的开发与保护失衡的问题进行分析，对现行政府管理的完善提出一些建议。

一、公共选择理论及其在政府治理中的应用

1、旅游资源的属性

在《公共支出的纯理论》中，萨尔缪森给出了公共产品的经典定义，他把公共产品定义为任何个人对这种产品的消费，都不会减少其他人对该产品的消费，强调公共产品在消费上的非竞争性。在此基础上，萨尔缪森又提出公共产品的非排他性，即公共产品很难在技术上需要付出昂出的成本，将不付费的人排除在外。在以后的研究中，这两个特征被很多学者作为私人产品和公共产品的分类标准，但很多学者质疑，现实中是否存在完全满足这两个条件的产品，进而衍生出非纯粹公共产品：俱乐部产品、公共资源（如表1）。其中具有非排他性但达到一定的使用程度后又具有竞争性的产品成为公共资源，这是一种基于所有权角度定义，拥挤性是公共资源的一种重要表现。

表1 产品的分类及特征

从产权安排来看，在我国旅游资源属于国民所有，产权应该属于国家所有人，是一种公共产权，具有非排他性。另外，对旅游资源的使用达到一定水平后又会形成拥挤，即减少了其他人可以利用的空间，产生竞争性，是一种公共资源。另外，结合我国的实际情况，从表1来看，除了具有非排他性与竞争性外，我国旅游资源产品大部分由公共部门如各地政府、相应管理部门来生产，在市场分配的基础上进行消费，销售收入和税收是进行产品再生产的融资方式。因此，旅游资源应该是一种公共资源，可以运用公共选择的理论进行分析。

2、公地悲剧与政府治理

1968年，哈丁在《科学》杂志上发表了一篇《公地悲剧》的文章，通过一块对所有人都开放的草地结果的描述，形成了公地悲剧的理论。在一块对所有人都开放的公地上，每个牧人都有放牧的权利。哈丁认为作为一个理性人，每个人都会期望自身利益最大化，从而促使每个人都无节制地增加自己的牲畜，理性人这种追逐自身利益的行为，导致这块有限的公共草地过度使用，并最终毁灭。虽然在哈丁前后，一些学者对公地悲剧的发生机制进行了阐述，并做了更深入的分析，但哈丁的公地悲剧描述往往被当成公共资源由于缺乏排他性而导致困境的象征。缪勒认为，公共产品的特性构成了集体选择即公共选择存在的理由。正因为公共产品的非排他性，导致公地悲剧的产生，也为政府治理提供了理论依据。也就是说，应该由政府对公共产品（包括公共资源）进行控制、管理、生产、供给等。

3、我国旅游资源开发与保护主体

从各项法律规定来看，我国旅游管理即开发与保护主体为各类景区相应管理部门，如森林公园为林业部门，当地人民政府以及其设置的相关部门如旅游局等。但从实际操作与媒体披露的资料来看，一些部门总能以一些方式对旅游资源进行直接或间接的开发、利用。横向上各部门的交叉管理以及纵向上的权责分配不明确，使我国景区管理体制不顺，特别是我国景区经常带有多种“头衔”，多头管理严重，管理缺乏一致性和整体性。在这样的管理体制下，各相应机构是开发的主体，有开发的权利，同时根据法律规定，也是旅游保护的主体，但因为其责任缺乏严谨的法律规定，实质上造成了我国旅游资源保护主体的缺失。

二、经济人假设与政府失灵

1、经济人假设

西方主流经济学以完全不同的假设来讨论经济市场与政治市场中的主体，认为经济市场中的个人是受利己主义和狭隘个人利益驱使的“经济人”，而政治市场上的政府作为一个实体是利他主义和超个人利益。公共选择理论认为在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为一个人会根据两种截然不同的目标或动机行事，两大主体唯一不同的是追求效用或利益的方式不同，政治、经济市场的“善恶二元论”在逻辑上就是错误的。因此，公共选择理论试图建立一个统一的有关经济和政治这两个市场上的个人行为模型。在研究政府行为决策时，把个人作为基本研究单位论述政府的决策过程，并将经济人模式扩大到政治市场上，即政治家跟其他人一样，都是效用最大化者，其效用函数包括的变量有职位、权力、名誉等，也包括增进公共利益，但不是效用函数的首要或最大变量。

2、旅游资源开发与保护中的政府失灵

布坎南认为，使用经济人模式不仅可以帮助解释市场失灵，也可以直接论证政府失灵或政府失效。公共选择理论把政府失灵又称为官员政治的无效率或政治失灵，它表现为浪费、冗员和低生产率。除了“经济人”原因外，旅游开发与保护中政府失灵的原因还包括：政绩考核指标以偏概全，重经济效益，导致政府目光短浅，政府官员不愿去做“前人种树，后人乘凉”的事；多头管理，权力主体多；缺乏责任承担制度与机制；监督机制不健全等。从我国的现状来看，本文认为旅游开发与保护中政府失灵主要表现在以下几个方面。

（1）寻租现象。“租”或“租金”是指超过资源所有者的机会成本的报酬。从旅游资源的属性与我国的管理制度来看，其生产什么，生产多少，以及由谁生产等问题都少不了政府的决策。对相应部门来说，相当于获得了一种垄断特权，政府的批准、许可、同意、优惠或特许等，无论是无意、被动或主动都能产生各种“潜在收益”，即“租”。布坎南认为，寻租是指那些本可以用于价值生产活动的资源被用于只不过是为了决定分配结果的竞争。从市场主体经济人的特征来看，存在租，则寻租的产生勿庸质疑。寻租往往表现为通过游说政府和院外活动来获得某种垄断、限制或特权。贿赂被许多研究者视为常用的寻租形式，如克鲁格在《寻租社会的政治经济学》一文中指出，在某些场合寻租采取贿赂、腐败、走私和黑市。寻租者的存在，使具有经济人属性的政府官员在资源分配中具有“创租”的可能。

在旅游开发中，景区内道路、厕所、索道、电梯、接待设施、商店或摊点的生产，规模大小，由谁生产和建设等都涉及到政府决策。管理部门的这些批准、许可、同意、优惠等决策无意中创造了大量的“租”。在一些景区里，为保护生态环境，实行“景区内游，景区外住”的方针，但还不是零限制或绝对控制，一些接待设施以这样或那样的理由充斥着景区，用寻租来解释其存在不难理解。

（2）目光短浅，行为短期化。在我国，非常强调旅游扶贫功能，官员或政府的政绩评价很大程度上取决于财政收入、地税、国税等数量型经济指标。因此，对这些指标的追求成为政府的首要目标，而环境保护之类短期来看似乎是“赔本”的长期投资，在缺乏正面与负面激励的情况下，则不是政府追求的目标。在这种“激励”条件下，政府和官员的“经济人”特性更加突出，他们会利用自己对旅游资源分配的权利，追求自身或部门利益，导致资源的超前、过度使用，索道、电梯、接待设施、商业设施的泛滥，经济利益与环境利益不同程度上的失调。

近年来，新闻、网络等媒体对资源破坏、污染等行为大加披露。据新华社报道，在武当山古建筑群中规模最大、保存最完整的道观——复真观里，竟然出现了一个由古建筑改建而成的三星级宾馆——“太子养生堂”，而投资者正是负责文物管理的武当山文管所。自然景区内电梯、索道等设施的建设也受到媒体的大量质疑，这些设施无疑是不符合保护原则的，但在满足游客需要等理由下，这些设施成为当地纳税大户，环境利益往往必须向经济利益妥协。但因为缺乏相应的法律法规，多头管理等原因，这些急功近利的行为大多不了了之。

（3）冗员、浪费、效率低。2001年起，我国开始在市、县机构进行了“小政府、大社会”的改革，但仍没有彻底改变原来冗员、浪费的局面，不仅部门、人员数量增加，其支出预算也在增加。以张家界旅游管理部门为例，按照《风景名胜区管理暂行条例》的规定，在武陵源区设立行政机构即武陵源区政府，其有科级单位60多个，财政编制内有2600多人，人头经费每年占全区财政收入的60%以上，直接抵消了部分或大部分旅游所带来的经济利益，也减少了资源保护的预算。这种浪费还可能因为政府的支出往往没有成本概念。另外，景区管理主体多，有权无责，使各相应部门加速资源的直接使用，各部门对景区管理的干预，也极大地削弱了直接管理部门的权力，难以进行有效管理，特别是环保工作的进行，效率普遍低下。

虽然公共选择理论在假设和方法论上比较走极端，但它将经济市场与政治市场、经济主体与政治主体纳入同一个逻辑分析系统，以个人为基本单位研究政府的决策，有利于更好地分析和解决政府失灵问题。

三、政府失灵的矫正

布坎南认为，对于政治家和政府官员，如果要适当地设计出能制约赋予他们的权力和他们在这些权力范围内的行为法律——制度规则，就必须把政治家和政府官员看作是用他们的权力最大限度地追求他们自己利益的人。公共选择理论对政府失灵矫正的中心观点包括：改革制定政策/决策的程序规则，尤其是宪法，即从根本上解决或防止政府失灵，而不在于政策或官员品质。本文认为不同的法律制度会形成不同的决策规则，带来不同的政策与决策结果。因此，本文从改善政府决策制定的角度提出一些矫正政府失灵的建议。

1、规范政府权力与职能范围

在我国，很多旅游行政管理部门既实施管理，又进行经营，不仅掌舵而且划桨。导致的后果不仅扰乱了市场秩序，恶化了市场竞争，也不利于产业结构的优化，还妨碍了管理的有效性。其中一个重要的表现就是环保措施的实行受挫，因为政府直接或间接投资经营的企业首先就会规避这种成本的付出。旅游开发与保护中经济利益与环境利益矛盾的解决首先来自政府与市场的科学、合理分工。因此，政府的权力范围应该只限于掌舵，包括政策的制定、实施；产业运行的宏观调控；市场的规范，为产业的健康运行提供良好的环境；以及界定和保护产权，通过这些措施引导和保证旅游开发与保护的平衡。

2、制定和完善规范审批权的法律

景区的开发与建设都必须经过相应部门的审批。目前，我国有关旅游资源管理与开发的法律不少，但并不能完全解决旅游发展中出现的问题，原因在于目前法律重形式、宏观，随着新问题、新情况的出现更显过时，责任主体、内容及承担方式不明确，甚至有权无责，对审批部门权力的规范、限制、责任等规定更少。在审批下进行的建设项目，其危害往往是比较大而长久的。因此，要制定和完善规范审批权的法律，必须明确审批权主体的权、责，确定在保护资源这个大原则下改善审批程序，重视和保证环保部门、学者、专家意见的表达。这也是减少寻租、创租机会，减少社会资源浪费，实现公平竞争的一个途径。

3、财政支出的科学化

首先，应该考虑提高资金的运作效率，即绩效评估。考虑资金的运作效率、投入—产出比等，才不会导致资金的浪费。另外，政府还应该根据旅游者需求的变化与产业结构的优化需要，调整财政支出的方向，以拓展产业链，改善当前局面。其次，财政支出要体现经济利益与环境利益的协调。在注重拉动经济增长，增加财政收入的同时，还应考虑环境保护的需要，注重环境和资源破坏的补救与防范。再次，制定科学的财政支出计划，详细安排资金配置，增强科学预算管理，加强公开透明性。最后，做好机构、职位、人员的科学规划，并减少编制外人员，以减少所谓的人头经费和对财政收入的抵消。

4、完善监督机制

监督机制包括前面所讨论的审批权的法律规范，还包括其他的旅游开发与保护法律。其次，应加强专业的技术监督，发挥其对旅游资源开发行为和项目的评估作用，以及在审批中的把关作用，并对各景区开发和保护的现状进行评估，为以后的决策与管理提供参考与监督。最后，还要完善社会监督机制，包括网络、电视、广播、报纸、个人言论等，从社会监督覆盖面的广泛性以及它已起到的作用来看，这也是非常重要的监督机制。

[1]方副前：公共选择理论——政治的经济学[M]．北京：中国人民大学出版社，2000.

[2]许彬：公共经济学导论——以公共产品为中心的一种研究[M]．哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003．

[3]Gordon Tullock．The Welfare Costs of Tariffs，Monopolies，and Theft[J]．Western Economic Journal，1967（5）．

[4]张家界国家森林公园管理处：张家界旅游景区管理体制改革创新调查与思考[EB/OL].http：//www.zjjxcw.com，2007-08-22.

[5]布坎南著，吴良健译：自由、市场和国家[M]．北京：北京经济学院出版社，1988．