地方治理五年图变

本刊记者 杨 敏

连续5届地方公共决策系列评选，一共积累了300个经典决策案例，这使得我们对这5年来地方公共治理的基本走向能够有较为客观和理性的把握。

郝晴晴，这位总是扎着马尾的“80后”，是南京大行宫社区新上任的党委书记。2009年夏天，她与其他参加公推直选的优胜者一起，成为南京363个社区的“当家人”。这场被媒体称为“全国最大规模的公推直选改革”所引起的关注度，却不及5年前的另两场选举改革。

2004年4月，云南红河自治州石屏县十万群众“悄悄地”直选了7名乡镇长；7月，江苏泗洪1.4万名农村党员人手一票，选出24名乡镇党委书记。

短短几年，公推直选从“只干不说”的“敏感事项”，到“多做少说”的“讨论事项”，再到“又做又说”的“正常事项”，其系统脱敏的过程，也从一个角度折射出了中国地方治理变革的基本走向。

基层变革的“安全模式”

“撞墙、拐弯、接着走”，如果用这样一句话来形容以选举改革为主要内容的中国基层民主改革，是最形象不过的。

从1998年底的四川遂宁步云乡乡长直选，到2003年重庆坪坝直选，再到2004年云南红河直选。十年来，公推直选乡镇长的体制障碍依然未除，按照法律规定，一级政府的行政长官必须由同级人民代表大会选举产生。因此，乡镇长直选是非常敏感的政改议题。2003年9月，魏胜多就因主导坪坝直选被双规。

从一定角度来说，坪坝直选的失败不是改革方向的失败，而是改革技术的失败。

原因在于魏胜多违背了管理学中一个最基本的“能级管理原则”，这个原则运用到现实的干部人事工作中就是下管一级的办法。在党委工作的运行机制中，乡镇一级的党委书记和乡镇长候选人的提名属于县委的职责范围，而身为平坝镇党委书记的魏胜多却擅自决定“拿出我的位置”来推行直选，触怒了县级主政者。

改革者被双规，尽管只是孤案，但是中国基层改革从此陷入了“魏胜多困局”。它给后来者的启示在于：基层改革的功败垂成，策略和技术有时候比价值和方向更为要紧一些。

用“撞墙、拐弯、接着走”这句话来形容以选举改革为主要内容的中国基层民主改革，是最形象不过的。

2004年云南红河改革之后，直选乡镇长的基层民主实践偃旗息鼓。基层探索转向了政治安全性更高，可控性更强的党内民主。公推直选乡镇党委书记，也随着十七大修改《党章》，突破了体制约束，开始从局部试点发展到大范围操作，并从农村“走向了”城市。

规避风险，追求政治上的安全性，是每一个改革者的天然动机，而公推直选改革的路径演化，就是一个最好的注脚。

2009年岁末，《决策》对历届获得“十大地方公共决策实验”的创新案例进行统计后发现，从改革领域上看，地方政府变革也呈现出非常明显的“安全模式”诉求。

2005年“十大地方公共决策试验”，政治改革样本占到一半比重：宣城政改、泗洪万人直选乡镇党委书记、椒江党代表常任制、罗田政改、郑州“三票制”选干部，都是网络票选得票最多的创新项目。但是从2006年起，政治改革项目入选“十大”的比重逐年降低，2009年，选举改革已经淡出“十大”评选，政改入围项目也多集中在干部人事制度改革领域，例如贵阳县委书记公推竞岗，南京电视直播公推公选。

选拔与选举，尽管只有一字之差，但离民主的要义则相去甚远。

与政治改革项目比重降低形成鲜明对比的，则是公共服务类改革创新的持续走强。2005年10个获奖创新案例中只有3个公共服务类项目，到2009年已经增加到6个。这是不是表明，这些年基层政府改革议程的设置已经悄然转向？

《决策》为此走访了北京大学中国政府创新研究中心何增科教授，中央编译局比较政治与经济研究中心杨雪冬教授。

记者在采访中获悉，中央编译局“公共管理创新”课题组曾对往届地方政府创新奖申报项目进行过统计，从2003年开始“公共服务类”创新在申报总量上就超过了“政治改革类”和“行政改革类”。课题组还在全国20个地方向各级干部发放了1200份调查问卷，在回答“目前最应该推进政府创新的领域是哪一个”的时候，选择“公共服务类”的最多，其次才是行政改革，政治改革居后。

“在创新活动中，创新者本身也有一个对风险的评估。从这种角度来说，政治改革的风险最大，其次是行政改革，最后才是公共服务。”何增科分析认为，除了规避风险，公共服务类创新更容易在短期内看到效果，因为受益群体明显，更易达成改革共识，改革成效也能被上级看到。

政改足音渐弱，公共服务创新走强，基层政府改革议程的变化，以及对改革重点领域的自发调整，从一定程度上说明，中国基层变革已经进入一种相对保守的“安全模式”。

那么，从创新区域观察，又有哪些值得关注的现象？

“11∶3”的背后

《决策》记者在统计5年来历届“地方公共决策系列评选”结果时发现，“公共决策试验”与“新锐人物”两大板块入围样本数量，从区域上存在微妙的反差，也就是说创新活力最强的区域并非入围年度“新锐人物”最多的区域。

在50个“地方公共决策试验”获奖案例中，浙江区域创新活力最强，共有11个样本获奖；其次是广东、江苏、四川；而在50个“新锐人物”中，浙江只有3人入选，江苏、广东、四川等地入选人数则明显高于浙江。

11：3，意味着在过去五年中，浙江地方政府创新活动的背后，几乎看不到具有威权色彩的明星官员的身影。

从温岭参与式预算改革、乐清广场政治、绍兴强镇扩权，到余杭法治指数、杭州开放式决策、浦江办事档案制度，这5年，浙江地方政府创新持续不断，成为中国最富活力的创新板块，但是，浙江没有制造出一个全国闻名的改革明星。江苏出了仇和，湖北有宋亚平，四川有张锦明、李仲彬，广东有张广宁、刘海——但是，媒体若想在浙江“数星星”，则勉为其难。

或许，很多人知道温岭民主恳谈和新河参与式预算改革，但是很少有人知道陈奕敏。世界与中国研究所所长李凡讲的一个故事，就很值得玩味。

温岭参与式预算改革，是2007年获得“十大地方公共决策实验”的一个创新案例，这个项目背后有个人在默默地发挥推动作用，他就是温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏。“10年前，陈奕敏就是股级干部，10年后，他还是股级。新河参与式预算改革给温岭甚至是台州赢得了很多荣誉，在外界看来，陈奕敏早该提拔了”。一天，李凡问一位相熟的温岭市委宣传部领导，为什么陈奕敏10年都没“动一动”？这位领导不以为然，在他看来，浙江从来没有这种“论功行赏”的传统。

“同样是地方政府创新，别的地方的官员可能会因此升迁，但浙江的官员就不会。浙江各地把创新作为一种常态，并不会刻意关注。”李凡告诉《决策》。

“认可要及时”一直被认为是地方政府创新的激励因素之一，“上级认可”作为政府创新不可或缺的动力，为何浙江“一反常态”？

复旦大学国际关系与公共事务学院顾丽梅副教授认为，浙江地方政府创新的动力来自于市场，“浙江企业最了解市场的新情况，也会将市场的需求及时反映到政府层面，这样政府就可以根据需求不断调整自身职能。”

诚然，浙江市场经济发达，给政府造成巨大的创新压力，政府只有不断进行适应性的改革和创新，并对政府权力进行限制。

从这一角度来说，如果地方创新压力来自市场和社会，则改革者更多关注的不是能否得到上级认可，而是民众认可；反之，如果地方政府创新动力自上而下，创新者必然期待得到上级认可并渴望因此升迁。

“有为才有位”，弱势部门在创新上掌握“强势”，从而成为富有创新活力的部门。

“浙江是典型的小政府、大社会，每一个官员背后就是企业和市场，从官员个体来说，他们自己也不认为改革创新就是为了出政绩，为了升官。所以，陈奕敏也能坦然接受自己的股级待遇”，李凡说。

哪一类创新走得更远？

陈奕敏不是改革明星，因为他只是一个推动者而不是决策者。但是温岭民主恳谈实践长达十年，新河参与式预算改革也持续5年之久。相比之下，一些明星官员则未必能让其力推的创新具有如此强大的生命力。

2005年，首届“十大地方决策新锐人物评选”，上海徐汇区区长孙潮与广东云浮市委书记郑利平同时入选。前者是中国法学家从政的代表人物，后者是中国第一个具有哈佛大学公共管理硕士学位的市委书记；孙潮推动“政府流程再造”以及零基预算改革，郑利平推动云浮市的“系统工程改造”，几年时间，云浮有十余项改革走在全国前列。但是，2006年，孙潮离开徐汇，调任闵行区委书记；2008年，郑利平离开政坛，担任亚洲开发银行中西亚局城市发展首席专家。

无论是孙潮还是郑利平，不管他们头上的光环怎样耀眼，也难以打破“人走政息”的铁律。官员任期短以及频繁调动，成为地方政府创新中断的一个重要原因。何增科一针见血地指出，“中国官员普遍存在一个心理，就是我要和前任做得不一样。领导换了，后任的兴趣点换了，再好的改革创新动力都会衰竭”。

“人走政息”是不是导致创新中断的最主要原因？

杨雪冬在采访中提醒记者，还需要关注地方政府创新中的“改革主体”难题，这在行政体制改革领域表现得尤其明显，“在某些领域，政府部门已经从改革的推进者退化为干扰者，甚至直接的阻碍者”。中央编译局“公共管理创新”课题组的千人问卷调查显示，在列举的各种导致政府创新中断情况中，“改革创新过程影响到执行部门的利益”被列在首位（30.4%），其后是“上级没有表示明确的态度”（24.2%），而“创新项目原负责人发生变化”位列第三（20.7%）。

那么，一项好的创新活动，如何才能避免“人走政息”？

在李凡看来，只有政府和老百姓对接面的改革才会具有强大的生命力，也就是说一项创新活动必须要让改革受益群体有足够的参与度和表达机会。2006年党委换届，新河镇新任书记、镇长对参与式预算都兴趣不大。但是，如果就此“下马”，老百姓不答应，人大代表更不会答应。“5年时间，新河镇两任书记、三任镇长“走马灯”似的，但是，参与式预算不但没有中断，反而越来越有影响”。

从创新主体来看，个人尽管对一个创新项目的持续性具有决定性作用，组织因素也是地方政府创新活力充沛与否的关键要素。

《决策》记者发现，历年来获得“十大地方公共决策实验”的案例主要集中在市、县两个层级。50个样本中，市级创新24个，县级创新16个，这两个层次占比80%。这一数字说明，市县两级是地方政府创新最有活力的层级。

杨雪冬指出，还有一个值得关注的现象是，“弱势部门”已经成为政府创新的突破口。所谓“弱势部门”，一类是拥有法定权力没有得到充分实现的部门，如人大常委会、环保部门等；另一类是功能以服务而非管制为主的政府部门，如民政、妇联、工会等。

“有为才有位”，弱势部门在创新上掌握“强势”，从而成为富有创新活力的部门。而这些部门的创新举措往往具有持续性，原因在于弱势部门领导不会频繁调动，后任也不会轻易否定前任的“政绩”。