“被”时代的公众参与

本刊记者 杨 敏

“我们不要被代表，我只代表我自己”。这是2009年度最震撼人心的公民呐喊。

11月23日，广州市民抵制番禺垃圾焚烧发电厂选址建设，“散步”至市政府门口，当官方通过喇叭要求市民选出代表来对话的时候，民众一起喊出了“我们不要被代表”。

半月之后，“不被代表”的广州人终于等来好消息。12月10日，广州市番禺区表示，暂缓“垃圾焚烧发电厂”项目选址及建设工作，并启动有关垃圾处理设施选址的全民讨论。持续3个月的风波暂时告一段落。

其实，从广州人喊出“不要被代表”那句话起，一个地方公共治理的崭新命题就开始浮出水面——“被”时代，有序的公众参与如何才能得以实现？

“被”字句式一语风行

广州只是发问者，而不是破题者。

2009年，在公共治理领域，“被”字句式贯穿全年，被就业、被捐款、被和谐、被小康、被代表、被自杀——于是有人说，中国进入了“被”时代。

“被”字一语风行，说明它真正触及人们内心深处的关怀或焦虑，击中这个时代的精神状况或权利困境。诚然，每一个“被”字句下面，都有一段权利的痛感。

2009年2月，江苏省对南通市下辖各县市的小康达标情况进行随机电话民意调查。当地政府要求受访群众熟记事先统一下发的标准答案，如家庭人均年收入农村居民必须回答8500元，城镇居民必须回答16500元。于是，原本在小康达标水平之下的群众，一夜之间就“被小康”了。

12月8日，哈尔滨召开水价听证会，市消费者协会面向社会公开召集13名消费者作为听证会参加人。《中国青年报》记者调查发现，所谓“退休职工”代表竟然是在职在位的某大酒店董事长；“下岗职工”代表则是一位前市信访局退休干部。结果一位真正的退休教师代表因为得不到发言机会，只好向主持人丢了一瓶矿泉水表示抗议。也就是这瓶矿泉水，砸出了听证会“被代表”的真相。

其实，“被小康”、“被代表”，诸如此类充满戏剧化的治理方式，在一些地方行政系统内部早已是一种常态化的操作手段，只不过经由“被”字点拨，公众沉睡已久的权利意识，露出前所未有的锋芒和棱角。

“被”字的锋芒既刺痛了弱势的权利，也刺痛了强势的权力。一个值得关注的现象是，公权力的掌握者对这种刺痛的反应力，不同级别则大不相同。

面对学生“被就业”、工资“被增长”的调侃，教育部和国家统计局感受到了舆论压力，并迅速做出回应：绝大多数高校的就业率统计数据是准确的，“被就业”只是极个别情况；“被增长”有其抽查样本的不足之处……这样良性的舆论互动，却没有出现在“被小康”的南通和“被代表”哈尔滨。

网络科技的发展和普及，使得对“被”字声音的封堵变得不可能。在这个过程中，公权力方、强势方、主流方哪怕是一点一滴的开明主动或“被主动”，都是时代性的成长进步。

从这个意义上说，“被”时代尽管不是一个好的时代，但是“被”时代的提出，却是一件天大的好事。它的积极意义正在于，权利渐成舆论互动中心。

自由表达并能得到及时回应，继而形成权利和权力的舆论互动，最终在公共治理中实现良好的公众参与，“被”时代公共治理的方向感由此明确。

有了方向，还要看清楚脚下的起点。那么，从地方公共治理现实实践来看，公众参与水平到底如何？

一份来自NGO的调查

2009年4月30日，北京天则经济研究所公布了一份名为《公共治理指数项目报告》的研究结果。

天则经济研究所委托零点公司进行调查，共收集了6449份问卷，由此给出了中国各省会城市的公共治理得分情况。在这个评价体系里，天则所倡导的理念是“公共治理的核心在于多元主体的共同参与”。因此，公共治理指数得分高，就意味着地方鼓励公众积极参与，并通过不同群体之间的协商对话来管理公共事务的水平越高。

报告显示，公共治理指数与人均GDP之间并不存在相关关系。根据调查数据，除拉萨外，全国30个省会城市中，杭州市公共治理情况最佳，上海、长沙、成都、重庆、西安、北京六大城市得分均较高，昆明、贵阳、太原三个城市则排名末尾。

天则研究所和零点公司，作为中国两大著名的NGO，在“被”时代元年，携手推出这份省会城市公共治理评价，可谓恰逢其时。“公共治理指数”的发布，旨在给地方的主政者一个善意的提醒——政府只是治理公共事务的重要主体，而不是惟一的主体。

国家行政学院政治学部刘峰教授在接受《决策》采访时，曾用一个形象的比喻来说明地方治理这一窘境，“以前我们说，火车跑得快全靠车头带，传统的做法就是把动力和责任都给火车头。但是，如果我们能够象和谐号动车组那样，车头、车厢都有动力，都有责任，都有权力和权利，那么，火车才能跑得更快、更安全、更和谐”。

这个充满管理智慧的“动车寓言”，实际上给“被”时代语境下的公共治理指出了一条必由之路：只有选择动力分散型治理模式，才能解决公共事务管理及创新主体单一的问题。

更多的公众参与对应的必然是决策的更加开放。从这一意义上，就不难理解一直践行“开放式决策”的杭州，能在全国省会城市公共治理评价中拔得头筹。

其实，公众对“开放式决策”的关注始于2008年春天。是年4月2日，杭州市人民政府举行的第二十六次常务会议首次打破常规，邀请中央和省级媒体参加，通过政府门户网站进行实况直播。过去只有政府精英参加的闭门会议，变成了互联网上的实时视频互动，市民不但可以通过网络收看政府的常务会议，还能直接和市长及有关部门负责人对话，“开放式决策”概念横空出世。

此后，杭州市府不断推出“阳光新政”，2009年1月23日，杭州市出台文件实施《杭州市人民政府开放式决策程序规定》，国家行政学院政治学部邱霈恩教授在接受《决策》采访时说，只有在民生幸福的主导、追求和驱动下，民主才是真实的，才可能有价值、有生命。

不仅仅是杭州，其它城市一些零星的公众参与实践，所具有的民主新意也不遑多让。2009年初，洛阳市4位网民，成功当选市人大代表、政协委员，“网络问政”开始从虚拟空间走向现实政治生活；10月，应3名“公共预算观察志愿者”之请，广州市政府在网上公布114个部门财政预算“帐单”；10月31日，长沙市政府常务会议通过电视、网络、电台同步直播，与公众互动讨论绿化、交通疏导和城市色彩等民生问题——

2009年，“被”时代的公众参与操练还只是开端，这门“功课”既需要价值和理念支撑，更需要技术和方法支持。公民和政府，作为互动和协作的双方，都准备好了吗？

公众参与也是一门技术

我们不妨还从天则经济研究所的“公共治理评价”说起。

随着网络的普及，“上网讨论公共事务”也成了人们参与公共活动的重要方式。但是，天则所的研究报告显示，“上网讨论公共事务”积极参与的不到11%，74%的人“根本不参加”或“根本不积极参加”。对政府的意见，53.5%的被调查者选择了私下讨论或不提出的方式；对一般性的社会公共问题，只有19%的被调查者表示，曾通过一定的方式表达自己的利益诉求。

“尽管从一些个案来看，网络对于公共决策具有一定程度的监督作用，但总体而言，网络更倾向于充当信息传递的工具”。天则的这一研究结论，实际上给对于“网络问政”抱有巨大希望的公众浇了一盆冷水。数据说明，大部分的网民在公共参与活动中只是一个“沉睡的”参与者，而非“积极的”参与者。

“被”字的锋芒既刺痛了弱势的权利，也刺痛了强势的权力。

那么，从政府角度看又是一种什么样的情况呢？

“中国的公众参与很初级，甚至是假参与，不少部门只是简单发布信息，或拉专家做戏。”中国政法大学教授蔡定剑的话一针见血。他指出，现在很多城市出现“推土机前的抵抗”，老百姓看到墙上的“拆”字时，住处已在两年前就被规划和土地部门拍卖了，根本谈不上知情权、参与权。

公开公示、听取意见、听证，只是最初阶段，关键还是要经由一种途径将政府决策变成公民决策，变成共同决策。

蔡定剑在接受媒体采访时指出，国外公众参与已经专业化、社会化了，有很多私人公司专门进行公众参与的具体操作，政府购买此类服务。英国就有个公司叫对话设计公司，专门设计政府如何跟公众对话，公众参与已经变成一种技术。

令人欣慰的是，目前中国也有地方政府开始尝试解决公众参与的“技术贫乏”问题。深圳市就借鉴了国外的方法，聘请专门做公众参与的公司，在福冈社区进行公众参与活动。

《决策》记者在这家名为“公众力”的公司网站上，看到了很多公众参与活动的图片。福冈社区有很多外来工居住，政府想改造，要做规划，于是规划局委托“公众力”把老百姓的意见收集上来。周末，他们在社区摆了一些台子，在社区规划图上做了些学校、医院、社区活动站的图标；至于哪里需要医院、学校，老百姓可以自己贴在上面，非常直观形象。

老百姓自己动手，规划自己的社区，这才是真实的民意。但是，公共讨论只是一种民意宣示的“效果图”，它并不必然抵达民主决策的合理化终点。切实可行的民意与热望的权利还需要制度化的出口，也就是说民意需要通过制度化的途径去影响甚至矫正决策行为。

不知是因为公众想象力有限，还是政府公共治理智慧贫乏，听证程序、人大介入、全民票决，可能是目前能够动用的全部“制度化手段”。仅以番禺垃圾焚烧发电厂选址为例，就可以基本预见这三个途径的“技术含量”。

在民众心中，对于听涨会、过关会的信任阴影难以消除，指望它成为番禺民意出口，恐有相当难度；而事实说明，那些“一谈代表即色变”的番禺人，实际上是吃过“被代表”的亏，早前，就有70多名番禺区人大代表视察过垃圾焚烧发电厂规划选址情况，并认为建造垃圾焚烧厂是“为民办好事、办实事的民心工程”；那么，全民公投能否“药到病除”？尽管2007年北京酒仙桥地区拆迁，曾经成功尝试5473拆迁户民主票决，但是如果这一方法移植到广州，垃圾发电厂就不可能在任何城市的任何一个地方“落地”。

如果听证程序、人大程序、票决程序，都不能解决番禺垃圾焚烧发电厂“建与不建”，“建在何处”的问题，那么，还在“死胡同”里打转转的公民参与怎样才能找到出口？

其实，程序本身并没有错，而在于其在执行的过程中丧失了公信力。

如果这些传统的程序都“不好用”，地方政府也不妨“拿来主义”，尝试将一些国外成熟的公众参与方式运用到地方治理中去，其实，社区会议、公民评审团、公共调查等，这些都是经得起实践检验的好办法。