珠海：公共资源配置市场化

■/林燕新

珠海：公共资源配置市场化

■/林燕新

公共资源配置方式由传统行政审批向市场化配置转变，是社会主义经济体制改革不断深化的必然结果，是政府由“管制型”向“服务型”转变的具体体现。

从1999年开始，珠海推行行政审批体制改革，并在推进公共资源配置市场化领域作了一些有益尝试，促进了公共资源利用率的提升，在营造公平竞争市场环境、遏制资源配置领域腐败、转变政府职能等方面取得了成效，实现了反腐倡廉建设与经济社会发展的良性互动。

一、公共资源配置市场化的产生

（一）公共资源配置市场化相关概念

公共资源概念有广义及狭义之分。广义的公共资源是指一切能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件，及其相互作用形成的自然生态环境和人工环境，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。狭义的公共资源是指政府或所属单位以及政府授权的公共资源管理部门拥有、控制或掌握的经营性、垄断性或特许经营性的资源。

无论是广义的还是狭义的公共资源，市场化配置必须按照社会主义市场经济规律，在政府宏观调控下，依据法律法规，经过科学合理程序，运用价格调节等手段，用阳光操作的办法，通过招标、拍卖、挂牌出让、电子竞价及法律法规规定的其他市场竞争方式进行的公共资源分配或处置。

（二）公共资源配置市场化的理论基础

我们简要从产权经济学、行政学及法学三方面讨论公共资源配置市场化的理论基础。

在产权经济学看来，市场交换是资源分配的最有效手段。这是因为产权经济学强调了所有权、激励与经济行为的内在联系，它关注的焦点不再是产权归谁所有的传统思维定势，而是谁来使用的问题。谁有能力，谁能使资源有效使用，谁能使生产要素得到最佳配置，谁就应该是产权的使用者。效率才是公共资源市场化配置的实质，这是因为有什么样的产权制度就会有什么样的机制和什么样的效率。公共资源配置市场化模式正是这样一种有效的产权制度，它使产权从低效人的手中转移到高效人的手中，从而大大提升整个公共资源的利用效率。

从行政学角度看，作为当下指导政府改革理论基础的新公共管理理论，主张用市场模式取代传统公共行政模式的治理方式。新公共管理理论主张的假设基础是：提高公共资源效率的最佳甚至是唯一的方法就是用某种建立在市场基础上的机制代替传统的官僚体制。

从法学方面看，行政审批是计划经济条件下政府管理经济社会的主要手段和方式，审批的实质是限制竞争，以行政权力代替市场机制，以政府选择代替市场选择，其结果是造成资源配置效率降低和社会成本增加，而且在公共资源行政审批配置方式实际操作中还存在着审批机关和审批权限缺乏统一规范、审批程序繁琐且效率低下、部门利益与趋利行政恶性循环、审批权力过度集中且缺乏监督等体制弊病。2003年8月全国人大常委会颁布实施的《行政许可法》第十二条第二项明确规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，可以设定行政许可。同时，该法明确规定实施上述行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争方式而不是通过行政审批的方式来完成对公共资源的配置。可以说，《行政许可法》进一步明确了市场在公共资源配置中的法律地位，是公共资源配置市场化模式重要的法律依据，为公共资源配置市场化模式的制度化奠定了制度基础。

二、公共资源配置市场化的实践

（一）各地公共资源配置市场化改革探索与实践

珠海推行公共资源配置市场化改革创新走在全国前列。早在1999年2月，珠海市粮食批发市场经营权公开招标项目，揭开了公共资源通过产权交易平台市场配置的序幕。此后，时任珠海市委书记黄龙云同志指示凡是公共资源项目都要进入产权交易中心进行市场化配置，要用市场配置方式代替行政审批制的方式。10年的实践，取得了良好的社会效益和经济效益，得到各方面的好评与认可，被业界誉为产权交易珠海模式。时任广东省常务副省长欧广源同志在2002年8月召开的广东省产权交易市场建设工作会议上充分肯定了珠海市产权交易中心在公共资源市场化配置方面的做法，把珠海推行公共资源配置市场化的经验向与会者作了专门介绍，认为值得推广。2003年9月，广东省政府下发了《关于规范国有集体资产进入产权交易市场规范交易行为的通知》，要求“行政事业单位产权（资产）以及市政公共资源的有偿转让，都必须通过产权交易市场进行”。2008年5月，《珠海市公共资源市场化配置管理暂行办法》规定珠海区域公共资源配置必须进入产权交易市场平台公开交易。

（二）公共资源配置市场化的政策导向

公共资源配置市场化改革要以中纪委向党的十七大所做的工作报告为指引，着力建立健全惩治和预防腐败体系，在坚持政治、经济、社会和环境效益四者统一的基础上，最大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步建立适应社会主义市场经济体制要求的公共资源市场化配置体系。

党的十七大报告指出：“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用。”中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》也指出：“要推进从源头上防治腐败的制度改革和创新，规范和完善工程建设招标投标、土地使用权出让、产权交易等公共资源市场化配置的各项制度。”

可见，实现推行公共资源配置市场化改革，既是贯彻党的十七大精神、落实科学发展观和完善社会主义市场经济体制的必然要求，也是拓宽从源头防治腐败工作领域，促进社会主义和谐社会建设的需要。

三、推行公共资源配置市场化的珠海模式

（一）统一交易平台

2004年，为适应市场经济体制改革需要，进一步转变政府服务职能，构建统一的要素市场交易平台，珠海组建了有形要素市场管理办公室，并将建设工程交易中心、产权交易中心、采购中心、土地房产交易中心以及人力资源开发服务中心从原来各自行政主管部门剥离，统一管理，初步构建珠海区域的现代市场体系。2006年7月，为更好适应市场发展的需要，完善公共资源交易市场，珠海将有形要素市场管理办公室直接更名为市公共资源交易中心，与新成立的行政服务中心合署办公，从而进一步强化了珠海公共资源市场统一管理体制的刚性。

针对公共资源（狭义）的业务特性，珠海将该业务纳入产权交易市场配置，同时明确其他公共资源中的土地出让、国有房产转让、政府投资工程招投标、政府采购业务仍按原渠道进行配置，这样就化解了四个交易中心业务交叉现象，同时也解决了新生成公共资源业务不知纳入那个专业交易市场的难题。

（二）统一交易制度

珠海公共资源配置市场化的交易制度可以简称为“1＋5＋1”，即一个办法加五个配套制度加一个目录，基本形成一套比较完整的制度体系。

一个办法：2008年5月，珠海市以政府规章形式下发《珠海市公共资源市场化配置管理暂行办法》，涵盖了业务内容、机构设置、市场化配置程序、收入管理及相关法律责任，为珠海市推行公共资源市场化配置制度化的纲领性文件。

五个配套文件：2008年12月和2009年7月，珠海市公共资源市场化配置工作联席会议接连批准下发五个配套文件：《珠海市公共资源市场化配置工作联席会议制度》、《珠海市公共资源市场化配置会员管理规定》、《珠海市公共资源市场化配置暂行规则》、《珠海市公共资源市场化配置活动投诉处理办法》、《珠海市公共资源市场化配置信息公告规定》。

一个目录：2009年8月，珠海市公共资源市场化配置工作联席会议又批准下发《珠海市2009—2010年公共资源市场化配置目录》，目录分三级，一级目录9类，二级目录41类，三级目录24类。该目录为珠海市历年开展公共资源项目经验总结并借鉴国内开展公共资源市场化配置经验，在征询国内知名高校专家意见后编制而成，为珠海市2009—2010年公共市场化配置进场交易指引，同时也为珠海市、区两级纪检部门对公共资源管理部门开展公共资源交易活动执法检查提供了制度保障。

（三）强制进场，交易范围广

珠海要求所有目录内公共资源项目必须进场交易，规定所有公共资源配置市场化必须五统一，即统一信息披露、统一交易规则、统一交易确认、统一收费标准、对会员单位进行统一管理。

珠海公共资源市场化配置业务涵盖行政事业单位资产租赁、缉私罚没公物处置、户外广告经营权、出租小汽车营运牌照、政府投资建设公共设施冠名权、市政公用事业特许经营权、小汽车吉祥号牌竞价发放、依附城市市政公用设施所从事的经营项目、行政事业单位后勤社会化等九大方面。公共资源市场化配置项目也由刚开始探索每年交易的几宗乃至十几宗，发展到2008年61宗，2009年1—8月已挂牌成交51宗，交易金额近1亿元。其中，出租小汽车营运牌照转让、吉祥号牌竞价发放、缉私罚没公物拍卖、户外广告经营权竞价、政府物业租赁等业务已成为产权交易市场的日常业务。

（四）发挥对外辐射作用

2009年6月，珠海下发《关于争创体制新优势继续当好改革开放排头兵的实施意见》，明确经济体制改革目标是“建立健全珠江口西岸区域性生产要素市场，整合各类要素资源，实现生产要素跨区域流动。大力推行公共资源市场化配置，进一步提高公共资源使用效益”。文件明确珠海公共资源交易市场必须进行改革，同时进行跨区域合作。目前，珠海公共资源配置市场化跨区合作已取得长足的进展，2008年11月，经阳江市政府批准，珠海市产权交易中心将珠海开展公共资源配置市场化模式复制到阳江，并与阳江市合作开设产权交易阳江办事处，全面负责阳江地区企业产权交易及公共资源配置市场化工作。

（五）价格发现

截止2009年8月，珠海共完成公共资源市场化配置成交项目273宗，成交金额约10亿元，增收0.9亿元，节支0.25亿元。2007年11月，珠海市户外广告牌经营权公开竞价转让四个户外高立柱广告牌位三年经营权，最终以851万元全部竞价成功，项目增值426%，创下珠海市户外高立柱广告牌位经营权转让的新纪录。2009年11月16日，阳江市区东风二路总工会中心广场单柱T型广告牌三年经营权首次进入珠海市产权交易中心阳江办事处交易，该户外高立柱广告牌位按照要求设置两个面，每面设置三个翻动画面，其中两个画面无偿给政府发布公益广告，最后立柱广告的四面广告位经营权最终以157.5万元竞价成功，增值率110%，创下阳江市户外T型高立柱广告牌位经营权转让的新纪录。

2008年底，针对公共资源市场化配置中的二手设备、房产等项目的竞价转让中存在的围标、串标、恶意压价等违法违规行为，珠海市产权交易中心开发了互联网电子竞价系统，使竞价方式从“面对面”转为“背靠背”，竞买人通过电子竞价系统在网上自由竞价，足不出户即可参与竞价交易活动，无需面对其他竞买人，不受恐吓、干扰。截止目前，该系统成功完成20多宗旧车辆、旧设备、户外广告经营权、铺位租赁权等的竞价交易，整个交易过程竞投激烈，秩序井然，最后均以大幅高出底价成交，委托方和中标方均对这一创新竞价方式的规范性与高效性给出了高度评价。

（六）统一市场监管

为构筑稳定有效的监督机制，珠海市纪检监察机关派人驻场办公，加强对公共资源交易事前、事中、事后全过程的监督管理，及时查处公共资源交易过程中出现的违规违法行为；聘请市人大代表、政协委员，民主党派和社会有关人士为行风监督员，定期或不定期向职能部门、业主、社会中介机构和群众征求意见、建议，实行全方位、多层次的监督；所有工作人员挂牌上岗；公开社会服务承诺和监督电话，现场设立意见建议箱接受社会各界监督。评标过程中，监督人员通过监控大屏幕对交易过程进行全程音像监控，有效减少了人为干扰，遏制了违规违法行为的发生，确保了公共资源交易过程阳光公开。

为加强对公共资源市场化配置工作的监督，查处公共资源市场化配置过程中的违法违规行为，珠海市监察局对建设工程招标金额5000万元以上、政府采购金额500万元以上、产权交易底价1000万元以上、土地房产交易底价3000万元以上以及大型人才交流项目派员进行现场监督，并通过视屏监督系统对公共资源交易场地进行全方位的监督。

为进一步加强对公共资源交易平台一线领导的廉政教育，珠海市纪委还建立了每年对珠海市公共资源交易中心及下属五个中心主要负责人进行廉政诫勉谈话制度。

（作者为珠海市产权交易中心副主任）