利益集团视角下国有银行不良资产处置的拖延与突破

李世尧

(浙江财经学院 经济与国际贸易学院，杭州 310018)

一、引言

无论是浅析还是深究，国有银行不良资产[注]在现有的大部分文献中，银行不良资产、银行不良贷款和银行不良债权是等同的，而实际上存在一些细微差别。银行的资产由贷款、债权投资、现金资产等组成，贷款是主要资产;在分业监管下，银行其他资产很少存在不良资产，故不良资产一般指不良贷款。而不良债权是从借方来说的，包括不良贷款和其他非货币不良资产。我国不良贷款的统计口径既有传统的也有国际银行业普遍认同的计算方法。这里概念的区分并不影响文章的结论，文章中把不良资产为视为不良贷款。是一个长期颇具争议且热门的话题。笔者把相关的文献进行梳理和归纳，可分为以下几类：一是从产权的角度，如代美芹(1998)认为在传统的国有产权制度下，产权主体的严重缺位、权力和义务的非对称性等导致当前国有银行不良债权的增加。二是从软预算约束的视角，如丁述军和刘玉侠(2004)指出，在特定体制背景下，国有企业软预算约束、国有银行改革的滞后与产权虚置下的“软约束”机制三者的结合将产生大量的不良资产;施华强(2003)也提到软预算约束使商业银行的不良资产问题变得更为严重。三是基于银行经营决策的分析，如在俞乔和赵昌文(2009)的文章中，政治家的代理问题和银行经理人道德风险问题是银行不良资产的主要成因。

尽管现有文献在国有银行不良资产这个课题上做了一定的规范分析和实证分析，但未能揭示出以下两种现象的本质：第一，从1984年起，在国有银行资产的账面上累积了一笔数额不菲的不良贷款。而在亚洲金融危机爆发前，这些数据并没引起高层决策者的特别关注，到1998年底国有银行的不良贷款比例已超过35%。按一般性商业银行的经营方式和会计准则，当出现不良资产时，应采取计提坏账准备金、进行债务重组、注入新的资本、将不良贷款进行剥离等处理措施来降低资产风险。然而，金融当局对这些不良资产却未采取根本性的措施。即国有银行不良资产处置为何被拖延，其内在的机理是什么？第二，长期拖延的国有银行不良资产处置在危机期间取得突破。紧随亚洲金融危机之后，中央政府采取应急措施[注]这些措施是政府在面临金融危机和银行资产风险时所采取的短期行为，是各利益方相互妥协的结果。来加快对国有银行不良资产的处置。如1998年3月1日财政部定向发行特别国债2 700亿元，所筹资金全部用于拨补国有独资商业银行(中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行)资本金;1999年组建华融、长城、东方、信达等四大金融资产管理公司，分别接收、处置四大国有银行剥离的不良资产等。

本文与以往研究的最大不同之处在于，国有银行在缺乏产权主体时，不同利益集团对“公地”性质的国有银行资产进行寻租产生了大量的不良资产，利益集团由背叛转向合作的时间决定了拖延的长短，而严重的外部冲击可以缩短拖延时间并促使国有银行不良资产处置的突破。在扩展利益集团行为博弈的政治经济模型基础上，本文为这些所谓的“难题”提供一些解答，尝试性地揭示国有银行不良资产处置的拖延与突破的内在一般机理。在国家(政府)的概念上，不把政府看成单一的最大化实体，而是由目标冲突的一组政策制定者和支持他们的利益集团组成[注]罗金生在解释中国银行业“哈耶克”式的制度演进过程时，把政府视为一个特殊的利益集团。，政府与国家的目标也并非完全一致。

文章的结构安排如下：第二部分简单介绍国有银行不良资产处置中的利益集团;而第三部分把利益集团博弈导致拖延形式化;第四部分建立危机促使国有银行不良资产处置突破的数理模型;第五部分揭示国有银行不良资产处置的拖延与突破的内在机理;最后一部分则是相关的结论和政策建议。

二、国有银行不良资产处置中的利益集团

从利益结构变化的角度看，改革实质是一种由利益驱动的社会权利结构的调整过程，也是各个利益主体共同参与的社会博弈过程。改革决策作为政府主导下的公共选择，往往是不同利益集团进行博弈的结果，但利益集团的博弈不是建立在平等基础上，而是在等级地位的制度框架下展开的。因此，国有银行不良资产——作为强政府制度安排下特殊政银关系的产物——本身包含着各博弈主体的利益[注]举一个简单的例子，按照正常的银行营业原则，当出现坏账时应该用当期的盈利去冲销。但用利润冲坏账，将减少所得税和投资收益，因而在政府和国有银行那里行不通，不良资产的一般会计处理至少损害政府和国有银行的当期收益，因而利益集团没激励去清除不良资产。,它不仅是一个风险比例问题,还是利益集团之间进行讨价还价而形成的博弈均衡。由于国有银行不良资产成为各利益集团继续占有和争夺金融资源的工具，从而利益集团会延缓对其解决和清理。

与其他国有资产一样，在虚置产权主体下国有银行资产也不存在严格的产权界区，因此国有银行提供的信贷资金便成为各利益集团寻租的对象。国有银行不良资产中有关的利益主体包括政府[注]政府作为现实生活中最强势的自利性行为主体，有其独立的偏好和利益追求，但这不意味作为单一实体的政府不存在内部利益的冲突，而是由相互妥协的利益集团组成。(中央政府和地方政府)、国有企业、国有银行以及大量的存款者等，这些利益主体都有各自的行为特征和目标。其中，政府、国有企业、国有银行是不良资产的既得利益者，存款者是弱势群体和利益受损者。在这里需要对利益集团和利益主体做区分，便于理论分析和建模。利益主体基本上是原有计划经济下或体制内各种权力在市场化中的延续，利益集团由原有权力体系下的利益主体演化而来，是利益主体日益组织化、集团化和利益显性化的结果，是“自为”的利益主体。国有银行不良资产中有关的利益主体都符合利益集团的行为特征和含义，在广义上他们各自都是利益集团，本文有时采用利益主体的称谓只是为了与现有转型经济学理论中常见的利益结构分析保持一致。

政府作为一个具有“自身偏好”的行为主体，在决策过程中所关注的目标主要有[注]主要参考曹红刚在《政府行为目标与体制转型》一书对政府目标的分类，把偏好和追求的行为目标等同。维护自身统治、保障民族利益、制度和意识形态偏好和其他行为目标等，但不同时期政府所侧重的目标有所不同。在国有银行不良资产问题上，只要现存的不良资产不影响社会稳定和不妨碍经济增长等目标的实现，政府(特别是中央政府)一般会容忍现有的不良资产水平，缺乏进一步改革的动力。而随着财政分权改革的深入，在硬预算约束和以经济增长为标杆的晋升激励下，地方政府更有动力去干预和控制国有银行的地方分支机构，以期获得足够的信贷资金去发展地方经济，实现自身短期的经济和政治目标。

国有银行作为从政府部门分离出来但尚未完全净化的利益主体，有动机去提供满足自身租金最大化的贷款，在发放贷款中的损失和成本由国家承担，而自己只分享收益。国有银行分支机构和地方政府在“共容利益”驱动下，占有更大规模的信贷额而把信贷风险转移到总行。另外，在国有银行的官本位激励方式和行政人事制度下，难以避免政府的干预，使国有银行不能成为真正独立的市场主体。在国有银行内部控制不健全、信贷管理体制僵化和产权主体缺位的情况下，不良资产的剧增将是必然的;由于以国家信誉为后盾并不存在挤兑风险，国有银行对产生的不良资产有恃无恐，这必会加大放贷额。国有银行吸收的大量款项为贷款提供了资金来源，国有银行放贷额越多，从贷款额中可分享的利益越大，越缺乏内在动力去清除不良资产，从而产生新的不良贷款。

一般来说，国有企业在中央层面对信贷资金的利用符合国家租金最大化，而在地方则与当地政府的局部利益相一致。在政府的“国有企业偏好”下，增加了国有企业讨价还价的能力。面临着强大讨价能力的欠债利益集团——国有企业，国有银行也不得不作出妥协和让步。在体制转型时期的“弱财政、强金融”格局下，国有企业自身的软预算约束和内部治理结构使得注入的国有银行信贷资金面临难以收回的状况。在国有企业与国有银行进行贷款谈判时，高额的不良贷款和巨大的破产成本便成为有力的“砝码”，国有银行为了减少因国有企业破产而蒙受损失，不得不继续对其注资，两者之间形成了刚性依赖关系。

存款者作为人数最多的利益主体，他们是经常被人遗忘的、忍气吞声的大集团。出自货币安全性的考虑，存款者大都把收入存放在国有银行中，若按照存款利率和通货膨胀率来计算他们的获益，他们的应得收益被国有银行无形占有。由于达成集体共识时的协调成本和组织成本巨大，他们不会自愿采取行动来实现其共同利益，也很少关注国有银行不良资产。尽管大量存款者是国有银行不良资产的潜在利益受损者，他们却没有任何可以影响改革决策的游说疏通团体来与既得利益集团相抗衡，因此，他们无力决定也无心参与对国有银行不良资产的改革。

在国有银行产权模糊条件下，各利益集团尤其是既得利益集团追求自身利益最大化的“个体理性”与提高国有银行总体绩效的长远目标之间存在冲突。尽管现存的国有银行不良资产意味着金融资源配置不合理和效率损失，但问题的根本性解决必将引起原有利益结构的重新调整，利益集团陷入既不愿退出又很难合作的“囚徒困境”之中。若没有危机冲击引起利益集团之间利益结构和权力分布的重组以及核心领导层感知制度变迁的压力，国有银行不良资产处置将处于停滞和僵持的状态。

三、利益集团博弈的模型分析

通过第二部分的分析，可知存款者在国有银行不良资产的体制改革过程中无任何决定权，他们是当前金融体制的接受者和利益受损者，而国有企业、国有银行和政府则是获益者。既得利益者——国有企业、国有银行和政府——之间围绕贷款额(特指国有银行放贷额)的博弈便成为国有银行不良资产处置的凝缩，不良资产问题也是国有银行产权主体虚置下的“公地悲剧”。本文在借鉴共同财产模型和公共池博弈的基础上构建国有银行不良资产处置拖延与突破的一般博弈模型。

为把国有银行不良资产中的博弈模型一般化，这里有一点需要明确：对利益集团不作区别对待，假定每个集团都有相同的行为目标和效用函数，这当然不是完全现实的假定，也并非完全不现实;每个集团效用函数的变量是多元的，而本文只研究在既定条件下贷款对利益集团效用的影响，因此每个集团的效用只是状态变量的函数。为简化起见，把政府直属机构和下属的企事业单位也视为政府机构，国有企业、国有银行和政府都可囊括在一个广义的政府概念中，即政府由不同集团或不同性质的特定部门组成。下面用利益集团的博弈来揭示国有银行资产中“公地悲剧”的一般机理。

(一)基本假设

(二)激励约束和过度贷款

方程(19)也描述这个例子的特征：可持续性不依赖于资产水平。在其他的例子中涉及不同技术、效用函数设定或不同的制度背景一般不会影响可持续性。可持续性只是状态变量的函数，即在既定财产水平下，触发战略所维持的路径类型取决于国有银行资产的水平，而不良贷款是贷款的线性函数，可以说路径类型取决于不良贷款的比例。

(三)一个拖延的国有银行不良资产处置模型

四、外部冲击促使国有银行不良资产改革突破的形式化

五、国有银行不良资产处置拖延与突破的一般机理

由于国有银行资产为公共所有, 而任何产权的界定都会留下一个“公共领域”。不同利益主体对国有银行资产的“追租”行为[注]由于任何人对国有银行资产的租金收入没有专有权，按等级分配资源，租金消散命题成立。有关公共产权下追租的阐述，可以参见张五常《经济解释》中“合约结构和非专有资源理论”一节。，必然造成对这种资产的过度使用,使不良资产的比例达到危机边缘。在国有银行产权界定不清晰的情况下, 给相关利益集团提供了打“擦边球”的机会。在寻租过程中产生的既得利益集团，他们是现存国有银行信贷管理体制下的最大收益者，在某种程度上既是改革的发起者又是进一步改革的受损者，出于自身利益的考虑，他们会避开或者拖延对国有银行不良资产的改革。

利益集团对某项制度安排的选择或决定推动一项改革计划，主要受下列因素的制约：一是改革对本集团的损益的大小;二是利益集团及其集权政府对制度的偏好和意识形态约束;三是利益集团成员对改革方案或某项具体制度安排的接受程度和容忍水平;四是在面对新的制度规则时，原有制度结构下的(相对和绝对的)获益和受损集团所作出的集体行动的难易程度。这些既得利益集团，容易克服“集体行动困境”，在对改革方案进行公共选择时使决策结果对自己更有利。他们会阻挠和破坏使自己受损的改革方案，维持原有的改革计划，国有银行不良资产的体制改革将会被拖延。

而金融危机改变了各博弈主体的利益结构和“心智构念”，这种变化是原有利益矛盾的显性化和外部冲击下各利益集团危机意识的不均匀性变化的叠加，从而打破原有制度相对失衡和利益集团的博弈均衡，为改革的推进提供了新的机会。危机充分暴露出现有某项制度安排的不和谐性从而推动相互僵持的利益集团走向合作，认同改革的必要性并使改革取得突破。国有银行不良资产处置的突破可以说是在特定的历史中，利益集团与环境适应、互动以及不同利益集团之间相互博弈、公共选择的结果。

六、相关结论和政策建议

危机诱发政策变革的假说再次得到证实，国有银行高比例不良资产已经威胁到政府行为目标的实现，亚洲金融危机使政府各利益集团进一步感知到制度转换的压力。在偏好转换——目标修正机制下，1998年中央政府领导班子更替、亚洲金融危机下的极限调节机制都会促使政府集团在国有银行不良资产上舍弃现行目标，搜寻和启动新的政策目标，推动国有银行不良资产的体制改革。

在金融危机发生后，政府会采取一系列应急措施来稳定金融市场，扭转经济在短期内继续恶化趋势，防止利益失衡的进一步加剧。而随着经济形势的好转，下一步改革则明显动力不足，很容易被既得利益集团所俘获，固化原有体制结构，反而与深化经济体制改革的长期目标相背离。2008年的次贷危机为银行业的结构性改革提供了契机，就国有银行不良资产处置而言，如何在短期和长期改革兼顾的条件下，适度制衡利益集团，成为在后危机时代不良资产改革转“危”为“机”的关键。

为此，本文认为在国有银行不良资产的体制改革中应制衡利益集团，建议如下：第一，对国有银行体制改革中的既得利益集团在思想上要高度重视，思维方式的转变是前提，对这个问题不能回避。第二，加快国有银行产权的根本变革，不要停留在形式上的“股份制”。第三，推动政府职能的改变，创新政府管理方式。第四，建立高层次、综合性的改革协调机构，对包括政府部门利益、地方利益、企业利益在内的利益关系进行调整。第五，建立有效的监督机制，完善利益补偿机制并加大对利益受损者特别是弱势集团的救助力度。

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