三网融合监管政策面临的问题及建议

文 工业和信息化部电信规划研究院 马军 李怒放 马源

出于顺应客户消费趋势、ICT技术发展趋势以及社会经济发展等方面考虑，全球许多国家都十分重视推进三网融合，逐步构建适应三网融合的政策法规环境。对国外三网融合政策从监管体系、法律体系、行业政策三个方面特点的分析，有利于针对我国三网融合监管现状提出相应的建议。

三网融合在定义上是指电信网、广播电视网、互联网三张网的融合，实际上三网融合不仅涉及技术、网络、业务等层面，而且包括产业发展、行业监管、法律法规等多方面，是一个系统性工程。从三网融合的含义来看，监管层面的融合和创新是三网融合的重要组成部分。三网融合是一个长期的目标，由于电信网、广播电视网、互联网原有的不同监管政策，因此合理的三网融合监管政策将有助于网络、业务等层面三网融合的持续推进，也将有利于我国三网融合的长期健康发展。

>> 三网融合的监管政策体系

细数三网融合监管政策面临的问题

1.目前电信网和广电网的法律法规相对独立，互不协调的法规体系滞后于网络的融合发展

目前电信和广电的法规体系形成了相互独立的系统，实际上也形成了互相进入的壁垒，目前没有一部能够明确部门分工的效力阶位更高的法律。随着网络融合趋势不断增强，迫切需要对法规体系作出调整，以促进网络的融合发展。

2.目前我国电信网、广电网和互联网的行政管理体系差别很大，增加了三网融合的行业管理难度

我国电信监管采用的是以工业和信息化部为核心、部省两级集中垂直的管理体制。工业和信息化部对电信行业的监管和管理权已在《中华人民共和国电信条例》中确认，国家发改委和其他相关部委对普遍服务及电信资费等政策的制定具有相应职能。

我国广电业监管的相关部门有广电总局、工业和信息化部和发改委等部门。广电总局实施行业管理，重点是内容安全和文化健康；工业和信息化部监管传输网建设、频谱资源分配和设备制造业管理；发改委监管价格并负责基础设施的规划。现行广播电视行政管理体制为“四级办、四级管”的基本格局。

我国对互联网实施多头监管，监管部门有13个。工业和信息化部是互联网的行业主管部门；国务院新闻办、文化部、国家广电总局、新闻出版社、教育部是专项内容管理部门；公安部负责互联网的安全监督；中宣部负责对互联网意识形态工作的宏观协调和指导。

3.三网均实行比较严格的准入制度，禁止双向进入，这阻碍了业务市场发展，成为三网融合的主要政策壁垒

电信业实行电信业务经营许可制。基础业务领域实行严格的市场准入限制。

广电业对广播电台、电视台实行许可制；设立广播电视节目制作经营机构或从事广播电视节目制作经营活动、广播电视节目传送业务、视频点播业务等实行许可制度。

在互联网方面，我国对互联骨干网提供者、ISP、ICP、互联网上网服务营业场所等实行许可证制度。对从事新闻、出版、教育、医疗保健、药品和医疗器械等的互联网信息服务的相关主管部门进行前置审批。广电总局出台的《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》规定，从事信息网络传播视听节目业务实行许可制度。

4.面对三网融合的监管需求，目前内容监管存在职责分立、交叉和缺位的现象，传统的内容监管体制不适应新兴融合网络的发展

首先，部分内容产品管理界限模糊，部门之间存在职权交叉。比如，音像制品属文化管理部门的监管范围，但音像制品的网上传播则成了文化管理部门和广播电视电影管理部门之间的交叉管理地带。其次，新兴内容产品出现管理空白并进一步模糊管理界限，比如，互联网上目前流行的FLASH、彩铃、网民制造的DV作品、博客等的监管职责还尚未明确。

5.目前三网处于不同的改革阶段，面临不同的改革目标，改革进程的不同步为三网融合带来了困难

现在三网均面临改革，但确分别处于不同时期。电信业已经进行了初步改革，基本破除了行业垄断，实现了政企分开。下一步改革目标是：进一步破除垄断，开放市场，鼓励走出去，营造公开、公平、公正的市场竞争环境。广电业还处在垄断时期，有些地方仍然政企合一。广电的改革目标是：网台分离，政企分开，政事分开。

三网融合监管政策改革

在现有政策环境下，基于国外三网融合的发展经验和特点，下一阶段我国推进三网融合的政策建议主要有以下几点。

1.打造一体化的监管体系

随着三网融合的推进，监管对象逐渐走向融合，监管部门也应当走向融合。三网融合后的这张大网要保证互联互通，形成无缝覆盖，业务上互相渗透和交叉，就必然需要有一个融合后的监管部门进行统一协调管理。从国外三网融合的经验来看，凌驾于电信、广电等行业之上设置统一监管机构是大势所趋，也是确保三网融合顺利推进的必要措施。

>> 三网融合的基础框架

2.完善三网融合领域的法律体系

当前需要尽快推进《电信法》、《新闻法》、《广播电视传输保障法》等重要法律的修改和颁布，并针对三网融合过程中出现的种种问题，加强相关法律细则的制定和出台，为三网融合的发展提供法律保障。

不仅如此，三网融合实际发展中的细节问题，还有待相关细则和解释的进一步研究和细化，如推动《互联网视听节目服务管理规定》(“56号文”)和《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》(“1号文件”)实施细则的出台。

3.构建内容和网络监管分离的新机制

问题，将成为未来融合监管体系所要直面的严峻挑战。因此，重视内容监管、设立内容监管和网络监管分离的监管模式，是国内外三网融合监管政策重要方向。

在我国三网融合监管政策上，一方面要设立跨部门的统一监管体制，下设单独的网络监管和内容监管机构，其中内容监管机构要肩负起三网融合多个领域的内容监管。另一方面，要根据行业的不同设立不同的内容监管政策，针对广电、电信、互联网不同领域的内容传播特点，设立不同层次的内容安全监管措施。

在三网融合的环境下，如何更好地应对内容信息安全、隐私权保护、网络犯罪等

4.逐步推进电信和广电的双向准入

吸取国外发展经验，尽快消除三网融合的制度障碍，推动对电信、广电逐步实现对称性开放。虽然我国三网融合体制政策的障碍逐步松动，从宏观到微观全面推进，政策推动的效果日益显现，但在实践中，牌照问题仍然是制约我国三网融合的重要障碍。扩大三网融合试验区域和业务应用范围，提升商用网络规模。尤其要在二线城市和欠发达地区以及农村地区取得三网融合重点突破。鼓励通信、广电等不同领域企业探索合作、合资、并购、联盟等发展模式，推动三网融合发展。