资源型城市转型过程中的产业结构调整问题——基于安徽淮北市的分析

戴昕晨

(南开大学 经济学院,天津 300071)

资源型城市与一般性城市相比,其城市发展周期具有明显的阶段性,特别是依托于不可再生资源的城市,城市的生命发展周期与资源的开采周期具有高度的相关性,一旦资源开采进入衰退阶段,城市转型就成为资源型城市首当其冲要解决好的问题,否则就会导致城市的衰落。而资源型城市的转型之所以成为一个世界性难题,正在于其调整产业结构的难度。资源型城市的产业结构具有明显的独特性,这些独特性为资源型城市在形成、发展和成熟的阶段提供了便利,起到了推动作用,但是,当资源开采进入衰退期,资源型城市面临转型的时候,这些独特性往往又成为产业结构调整过程中的障碍。本文旨在通过分析安徽省淮北市城市转型中的产业结构调整问题,为其他资源型城市转型提供借鉴。

一、资源型城市产业结构中存在的问题

资源型城市的城市发展长期以资源开发为中心,整个城市的制度体系和运行模式都有较强的特殊性,尤其是我国很多的资源型城市产生于计划经济时期,所在地区之前并没有城市发展的基础,而是发现具有开采价值的资源之后依托行政命令人工建城,以资源开采及相关产业为主导,其余产业服务于主导产业的需要,处于次要地位。这种 “依托资源、短期建城、产业单极化”的发展模式经过多年积累,使得产业结构高度刚性,对各资源型城市的产业发展造成了不利的影响。尤为值得注意的是,我国资源型城市的主导产业的主导企业为国家所有,企业管理运行模式相对独立,针对性强,普适性弱,大大强化了资源型城市产业结构的惯性,加大了城市转型的难度［1］。综合文献资料及淮北市的实际,我国多数资源型城市的产业结构存在以下共同问题。

1．产业结构单一,主导产业与其余产业间发展不平衡

这一点在原本没有城市发展基础,靠人工建城的资源型城市上表现的尤为明显。在绝大多数城市,第二产业在国民经济中占绝对优势,而资源产业及相关的重工业部门在第二产业中的比重又明显大于其他工业部门。由于是资源产业首先得到开发与发展,其他产业特别是第三产业最初发展的动机就是为主导的资源产业服务,因而在相当长的时期内没有得到足够的重视,产业潜力没有充分挖掘,产业的吸纳力弱、容量小,一旦城市需要转型,这些产业不能立刻发挥出接纳就业,刺激经济,接替原有产业成为新的经济增长点的作用,导致城市发展缓慢甚至于停滞。安徽省淮北市作为典型的煤炭城市及华东地区的重要的能源城市,产业结构长期保持 “二、三、一”的格局,2008年第二产业占 GDP的比重保持在 50%以上,其中煤炭工业占全市地区生产总值的比重超过 30%,占工业增加值的比重约 70%,占第二产业的比重约为 55%,税收占全市财政总收入超过 40%,从业人口占全市工业总人数的78%［2］,产业结构明显不协调。

2．主导产业发展层次低,导致企业效益低下

我国多数资源型城市主要进行的是资源开采和初级加工,处于产业链的上游,科技含量低,新技术应用程度不高,技术进步速度较为缓慢,产品增加值小,一些常规资源的可替代性强,因而市场竞争优势不足。一旦资源开采进入衰退期,原先的主导产业反而成为经济发展的 “塌陷区”,对经济发展的贡献明显降低。淮北市的煤炭产业以采掘和火力发电为主,供应市场的主要是初级产品,产业链短,深加工严重不足;加上行政区划内煤炭储量相对少,受煤炭资源枯竭的影响,自 2000年起,主要煤炭企业集团新增矿井的建设布局已由本市转向周边市镇,作为支柱产业的煤炭产业效益下滑,其税收占政府财政收入的比重不断降低［3］。

3．产业结构高度刚性,缺乏结构调整的激励

一方面,资源产业是资金密集型和劳动密集型产业,建设周期长,以大中型企业为主要组成部分,退出壁垒高;同时从业人员众多,知识水平低,知识结构单一,退出资源型产业后向其他产业转移的难度较大,这些都造成了资源型城市产业结构的刚性;另一方面,在资源开采衰退的初期,资源型企业依然能够获得较高的收益,利用新技术的动力不足;由于涉及面广,体系庞大,资源型企业在一个城市内往往形成相对独立的系统,具有一定的稳定性,难以在短时期进行企业体制转变的突破;而最为重要的是,产业结构调整具有很高的外部性,整个社会得到的收益大于企业得到的收益,这一点决定了企业进行结构调整时动力不足的必然性。

二、安徽省淮北市转型过程中产业结构调整的路径选择

安徽省淮北市是典型的资源型城市,“缘煤而起,因煤而建”,经过近 50年的发展,煤炭工业形成了以淮北矿业、皖北煤电两大矿业集团为主的煤炭基地,电力形成了以大唐淮北发电厂、国安电力公司为主的电力工业基地;2008年煤电工业增加值占全部工业增加值的 70%以上。从 20世纪 90年代开始,淮北市探明的煤炭资源进人开发中后期,预计到2015年,淮北现有 11对国有大中型煤矿中的 9对矿井将陆续报废［3］。2009年 3月淮北市被国务院列为国家第二批资源枯竭城市,成为资源枯竭城市转型的试点城市。由于煤炭资源开采进入枯竭期,支柱产业对经济增长的贡献降低,淮北市面临着转型的问题,产业结构调整进入关键时期。鉴于此,本文提出淮北市产业结构调整的主要路径。

1．加快新矿区建设,延长煤炭采掘业周期

尽管煤炭储量日趋减少,开采难度不断加大,但由于有雄厚的基础,淮北市的煤电产业在未来一段时期仍将对全市经济发展做出较大贡献,仍将是全市国民经济的支柱。为了给产业结构调整留得足够的时间,在转型过渡期,可以适当减少开采量,将煤炭产业的重心由开采转为深加工,并逐步转移过剩产能,这样可以延长开采周期,避免在资源完全枯竭后支柱产业迅速 “塌陷”,对经济发展产生剧烈影响。同时,由于其他产业发展相对滞后,目前接纳力不足,这种温和的转移过渡也可以减少富余产能和人员在短时间内大量闲置所带来的社会问题,为大规模调整创造稳定的环境。

2．运用高新技术改造传统工业,提高产业竞争力

淮北市的煤炭资源品种优良,有低硫 (s＜1%),低磷(P＜0．05%),高发热量等特点。同时,煤种齐全,有气煤、肥煤、焦煤、瘦煤等品种,其中,属于国家稀缺的焦煤、肥煤和瘦煤等优质煤种储量占有很大比重,具有良好的发展煤化工业的基础。此外,全市缺少载能工业,电力资源自用率低,因而发展化工业也具有能源优势［3］。通过运用高新技术发展煤化工业,延长产业链,可以改变原有的以初级产品为主的产品结构,增加产品附加值;还能改变原有的开采量大,利润率低的不利局面,提高产业竞争力,延长产业生命周期,获得更大的收益。

3．利用区位和市场优势,重点发展食品加工业和第三产业

淮北市地处我国中部偏东,位于苏鲁豫皖四省交界,是淮海经济区的腹地,市场可开发至整个泛长三角地区。当前,我国东部沿海经济发达省份已经出现向中西部自然资源丰富、劳动力成本相对较低的地区进行产业转移的趋势,淮北市具有承东启西的区位优势和潜力尚未挖掘出来的市场优势,在承接产业转移并以此为立足点促使当地经济起飞方面有着良好的发展前景。

(1)在食品加工业方面,淮北市是世界银行农业综合治理项目区、全国煤炭塌陷区土地复垦示范区和黄淮海农业综合开发区,再加上自然气候条件和土地耕作条件良好,淮北市发展食品加工业具有先天自然环境和后天政策环境上的优势,食品加工业有成为全市支柱产业的潜力。本文认为,淮北市应当积极与东部经济发达省份开展合作,积极采用新技术,进行深加工,注重提高产业的科技含量和产业层次;同时加强原料基地建设、技术服务体第建设、食品机械、食品配料、食品包装等辅助产业综合配套体系建设;此外,应将引进国内外知名品牌与建设当地品牌企业相结合,充分发挥龙头企业的带头作用,推动全市食品加工业的全面发展。

(2)发展以贸易、物流与金融为中心的第三产业也是由淮北市临近经济发达的华东地区、处于苏鲁豫皖四省的交汇处的市场和区位优势决定的。淮北市应当抓住东部产业转移这一机遇,完善交通网络和市内各项基础设施建设,打造专业流通市场和贸易市场,发展商贸、物流等服务性第三产业;同时加强宣传,逐步将周边各省的物资交换吸引到本市,繁荣市场,带动资源型企业剩余人员的就业,活跃当地经济。据统计,近年来准北市财政总收入和税收收入的产业分布中,金融保险业和房地产业的增长速度已经超过了传统支柱产业,这对于发展商贸、物流等产业来说是一个极为有利的条件。淮北市可以大力发展服务于中小企业的金融保险业务,积极与周边省份开展合作,为物流、商贸等对资金有特殊要求的行业提供短期信贷等针对性强的资金服务,吸引更多的资金向本市流入,刺激经济发展。

4．大力扶植机械制造业和生物制药业,培育新的经济增长点

重工业具有高感应度和高影响力的特点,尽管前期发展需要大量资金投入,但进入起飞阶段,重工业可以明显带动其他产业的共同发展,对整体经济有极大的推动力。而依托于煤电工业长期积累形成的人员、技术的良好基础,淮北市的机械制造有较大的发展潜力,近年来,以矿山机械制造为主的装备制造业已经产生了产业集群效应。医药工业方面,淮北市的安徽金蟾药业拥有中华抗癌药物华蟾素的自主知识产权,同时,安徽省拥有丰富的中草药资源,便于发展特色医药产业。此外,临近华东区的区位优势,使得淮北便于引进资金和技术,有利于两个产业向高科技含量、高资金投入、高产品附加值的方向发展。因而,应当将这两个产业作为培育的重点对象纳入产业结构优化升级的长期规划当中,将机械制造业和生物制药业打造成全市新的经济增长点。

综合以上几点,可见当前淮北市应选择产业延续和产业接替相结合的复合模式,短期内,对于尚有一定生命力的资源产业,要着力于深加工,提升产业层次;中长期,应立足本地区位和市场优势,大力推动新主导产业的发展;同时,逐步培育更多替代产业,长期中促进产业结构的多样化。

三、资源型城市产业结构调整的进一步思考

尽管国内外资源型城市的产业结构调整方法多样,但在路径选择的一系列本质问题上却是共性大于个性的。由于路径选择失当会对城市造成不可挽回的巨大损失,基于对国外成功经验和安徽省淮北的分析,本文认为,以下几个方面是所有资源型城市都必须重视和注意的。

1．正确处理政府与企业的关系

虽然资源型企业是产业结构调整过程中的主体,但产业结构调整较强的外部性会导致企业自主调整的动力不足。同时,由于资源型城市的产业结构调整也是整个城市的产业结构调整,牵涉到的利益集团和关系十分复杂,国家的引导和指令就显得更加重要。尽管资源型城市的资源产业为国家所有,但依然存在委托人与代理人之间的博弈关系,因而必须让政府直接参与调整过程的各环节,保证国家利益不受到损坏。当然,这并不否认企业的主体作用,在微观领域,依然要充分运用市场机制,尽可能使更多的外部收益内生化,增加对企业的激励,调动主体的积极性,促成调整过程中宏微观领域信息的有效传递以及政府与企业的良性互动［4］。

2．立足本地实际和长远规划

不可否认,发展第三产业和高新技术产业是产业结构调整的理想方向,产业结构的高度化也是进行产业结构调整的最终目的。但是,我国多数的资源型城市位于中西部省份和东北老工业基地,重工业均有良好基础,而在第三产业上的发展往往相当滞后,如果在结构调整时过度向第三产业倾斜,甚至选择本地没有比较优势的产业部门,或者在没有足够人才储备和科技力量的情况下大量引进高新技术产业,结果只能造成产业效益低下,设备闲置,失业现象进一步加重等问题,大量投资无法回收,最终成为沉没成本。以淮北市为例,当地在产业转型初期把重心放在了旅游休闲行业上,但当地交通发展滞后,旅游资源不具有独特性和集群性,城市化水平低,基础设施十分不完善,结果必然是人力物力的大量浪费,还带来了一系列的社会问题。因而,针对一些文献中提出资源型城市应开发与资源开采相关的特色旅游 (例如废弃矿井游览、建设人工湿地景区等),并将此作为产业结构调整中的一项措施的建议,应当慎重对待。另一个值得注意的问题是,产业结构调整必然会带来资源产业大量人员的失业,而失业群体中绝大多数是知识水平较低人员,再就业困难较大,因此转型中要注意发展就业容量大,人员易培训的产业。实际上,产业转型是让三次产业的结构趋于合理,使城市发展进入正常轨道,产业结构的高度化也不是新兴产业越多越好,原有产业科技水平提高,产品附加值增加同样也是产业结构的高度化。我国大多数资源型城市除资源以外的优势并不明显,寻找、培育替代产业将是一个长期艰巨的过程,建议在转型初期应在当地传统产业中寻找突破口,这些产业虽然之前发展相对缓慢,但有一定基础,可以起到经济增长稳定器的作用,同时,寻找、开发有发展潜力的第三产业或新兴产业,重点扶植,以求在长期中成长为替代产业,促进产业结构多样化［5-6］。

3．尽可能地延长资源产业的生命周期

城市转型是一个漫长的过程,法国洛林地区的转型经历了 30余年的时间,而德国鲁尔区的转型则早在20世纪60年代就已经开始。与之相比,我国资源型城市的转型只是刚刚开始,产业结构调整仅处于起步阶段,资源产业对本地经济发展仍发挥着重要作用,资源也没有完全枯竭,此时的产业结构调整不应当放弃对原有产业的延续,可以通过适当地逐步减少开采量,延长产业链,引入新技术进行深加工等方法扩展资源产业的生命周期。这样做的目的是给新支柱产业的成长留有充足的时间,同时也使得资源产业在一定时期内可持续发展,使产业接替能平稳地过渡,经济保持持续增长,避免较大地波动。

4．捕捉资源型城市转型的最佳时期

由于建设投入转变为实际产出需要一定的时间,资源型城市的生命周期与资源开采相比有一定的时滞性和延后性(见图 1)。

图 1 资源型城市生命周期与资源产业生命周期

从图 1可以看出,正是这种时滞性为资源型城市的转型提供了空间,当资源产业开始衰退,尽管在各种机制的惯性作用下,城市还会有一定的繁荣时期,但此时已有必要启动城市转型。当城市生命进入衰退期再开始转型就错过了最佳时期,此时,很多矛盾和问题早已凸显并发展,调整的难度增大,调整的空间和时限也都受到大大压缩。而综合国内外资源型城市转型的案例,转型都是在资源开采进入枯竭期一段时间后,城市发展速度放缓,各种矛盾和问题凸显甚至严重的时候才开始。上面的分析已经指出,这已不是开始转型的最佳时期,最好的时期应在资源开采一进入衰退就启动,此时经济增长还维持着高位,问题与矛盾尚不突出,产业结构调整遇到的困难要少得多,替代产业也尽可能早得扶植。因而,尚未进入衰退期的资源型城市应当加强预期研究,提前进行长远规划。如可以考虑逐步使资源型企业与城市分离,职工上班采取远距离通勤的方式进行,这种分离为城市产业布局的调整提供了机会,不仅为未来的转型打下基础,也有助于减少第一部分提出的诸种问题或减弱其严重程度。

［1］郭承龙,张承谦,郭慧.资源型城市产业结构特征的初步探讨 ［J］.合肥工业大学学报 (社会科学版),2004,(2)：5-9.

［2］淮北市政府.2008年淮北市国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.(2009-04-03)［2009-12-05］http：//hbtj．gov．cn/TJzt/tjgb/2008gb．htm.

［3］中科院地理科学与资源研究所.淮北市资源型城市转型和可持续发展规划 ［R］.北京：中科院地理科学与资源研究所,2008.

［4］孙雅静.资源型城市转型过程中政府职能转型研究［J］.中国矿业,2007,(5)：10-12.

［5］孟韬.资源枯竭型城市产业转型的定位与实践——阜新、辽源两个国家试点城市的经验比较 ［J］.社会科学战线,2007,(5)：60-67.

［6］王青云.资源型城市经济转型研究 ［M］.北京：中国经济出版社,2003.