从城乡割裂到城乡融合从分割发展到统筹发展

冯 雷

(中共济南市委党校，山东 济南 250014)

从城乡割裂到城乡融合从分割发展到统筹发展

冯 雷

(中共济南市委党校，山东 济南 250014)

城乡一体化是指第一、二、三次产业的协调发展，城乡人民共同富裕的动态过程。也是中国目前正在全力推进的一项伟大事业。因此，科学地理解城乡一体化的内涵，从理论上分析研究中国城乡一体化的实践模式、运作机制和制约因素，并且提出在目前形势下发展城乡一体化的政策建议，其意义重大而深远。

F320中国;城乡融合;城乡一体化

城乡一体化，也称城乡经济社会一体化，是一个国家和地区在生产力水平或城市化水平发展到一定程度时城市与乡村相互融合形成一体的过程。国际经验表明，当城市化水平处在50%左右时，是推动城乡融合的最佳时期。目前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，要建立城乡经济社会一体化制度，并且在加快城乡一体化进程上做出了一系列新部署，提出了更具可操作性的内容。

1 城乡一体化的涵义

城乡一体化或称城乡经济社会一体化，是指城乡在相互联系而又相对独立发展的过程中，城乡劳动者发挥各自的能动性从而发展全社会的生产，实现在共同利益基础上的第一、二、三次产业的协调发展，最终实现城乡人民共同富裕的动态过程。城乡一体化是针对城市与乡村之间本来存在的内在联系被人为地割裂，从而影响经济、社会发展的现实所提出的，它主要体现城乡之间的经济联系和社会进步的要求，其涵义大致可以包括以下4个方面:①城乡经济、社会发展实行统一规划，协调发展，以克服城乡分割、工农分离的格局;②城乡关系上，既强调乡村服务城市，也强调城市服务农村，使之互为依存、优势互补、互相促进;③促进城乡经济、社会、文化的全方位融合;④城乡一体化的建设有一定的社会范围和行政区划，其战略思想和工作方针通常是针对一座城市和它的郊区。城乡一体化并不意味着城乡一样化，也不意味着变乡为城或变城为乡。城乡一体化不会自然而然形成，也不会在朝夕之间完成，它是一个很长的发展建设过程。

2 中国城乡一体化的发展过程

2.1 中国城乡一体化发展过程

我国城乡一体化发展历程大约可以分为三个阶段:

(1)从产业割裂到必然选择的探索阶段。改革开放以后，我们对城市和农村的发展，强调城乡经济的差别以及产业的不同的特质性，在政策上采取了截然不同的发展路子。城市中重点发展工业和服务业，而在农村中主要发展种植业。随着生产力的进一步发展，则明显呈现出一种城乡割裂的格局。从生产力总体布局的角度看，呈现出城市经济和农村经济“双片面”发展态势，即城市化发展的片面性与城市和农村经济发展的割裂性。这种“双片面”的发展对于城市经济发展来说，正面临着日益狭小的市场空间，影响着产品价值的实现;对于农村经济发展来看，长期结构单一，生产方式落后，农民收入增长受限。随着经济改革和发展的进一步深入，在农村经济不断发展、城市经济发展面临更广泛的转移、渗透的背景下，城乡一体化的发展成为必然的选择。从20世纪80年代中期，我国东部沿海地区的许多城市开始探索城乡一体化发展的路子。

(2)从城乡分割到统筹发展的逐步推进阶段。统筹城乡发展对于打破城乡二元结构、从根本上解决“三农”问题、实现城乡经济的协调发展具有战略意义。党的十六届三中全会又进一步提出要按照统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展以及统筹国内发展与对外开放的要求等五项内容，是我党对统筹发展理论的进一步发展。十六大召开，尤其是十六届三中全会召开后，各地都在结合当地的实际，积极制定统筹城乡经济社会发展战略。

(3)从统筹发展到“以工促农、以城带乡”稳步推进阶段。目前中国已进入工业化的中期阶段，提出“以工促农、以城带乡”是我们党在新形势下对工农关系、城乡关系在思想认识和政策取向上的进一步升华，对于科学认识和把握我国经济社会发展规律，正确处理新阶段的工农关系和城乡关系，落实统筹城乡发展方略，具有重大现实意义。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中又提出，要建立城乡经济社会一体化制度，并且在加快城乡一体化进程上做出了一系列新部署，提出了更具可操作性的内容，中国城乡一体化发展也将进入到稳步推进阶段。

2.2 中国城乡一体化实践模式

从上世纪80年代中期开始，我国部分经济发达地区根据各自不同的具体情况，积极探索城乡一体化的发展道路，从实践的过程和效果观察，较具代表性的主要有以下4种模式:

(1)珠江三角洲“以城带乡”的城乡一体化模式。珠江三角洲城乡一体化，至今大致经过三个阶段:①商品农业阶段。重点提高农业劳动生产率，为农村剩余劳动力转移创造条件。②农村工业化阶段。重点是以农村工业化带动农村城市化。③完善基础设施阶段。重点是按现代化城市要求，构筑现代化城市的框架。进入新世纪，珠江三角洲又探索、总结出实现城乡一体化的10条标准，即农业生产现代化，农村经济工业化，基础设施配套化，交通通讯网络化，市场经营商品化，文明卫生标准化，群众生活小康化，服务体系社会化，行政管理法律化，环境净化美化。这“十化标准”的实现，将标志着珠江三角洲地区可以达到中等发达国家的现代化标准。

(2)上海“城乡统筹规划”的城乡一体化模式。上海从1984年开始探索城乡一体化。1986年，上海市正式把城乡一体化作为全市经济和社会发展的战略思想和指导方针。在城乡一体化和处理城乡关系问题上，上海市将其分为三个层次:第一层次是上海市区与郊区九县一区的关系，特点是工农业产品的交换和横向经济联系较为紧密和直接，与行政管理区域相一致;第二层次是上海市区与诸县市农村的关系，其特点是经济来往虽较为密切，但由于分属于不同的行政区域，经济来往中行政干预的因素比较少;第三层次是上海与全国广大农村的关系，其特点是直接的经济联系较少，主要通过多种流通渠道发生关系。上海城乡一体化的发展战略就是以上海城乡为整体，以提高城乡综合劳动生产率和社会经济效益为中心，统筹规划城乡建设，合理调整城乡产业结构，优化城乡生产要素配置，促进城乡资源综合开发，加速城乡各项社会事业的共同发展，保证上海城乡经济持续、快速、健康发展。

(3)北京“工农协作、城乡结合”的城乡一体化模式。“工农协作”是指城乡工业开展多层次、多渠道的横向经济联合，通过合资经营、合股经营等形式兴办工农联营企业，逐步形成经济协作网络。其具体方式是由城市工业提供设备、资金、技术、管理人员等，由县、乡、村提供厂房和劳动力，联营双方实行利润分成、按股分红，共同承担市场风险;“城乡结合”多属于纵向经济联合，诸如定点支农、来料加工、工艺性协作、产品下放、零部件专业化协作等。城市工业通过各种方式向郊区扩散零部件加工或下放产品，大力开展帮技术、帮管理、帮设备、帮培训的“四帮”活动，使城乡经济呈现出城乡协作、优势互补的局面。

(4)以民营经济发展带动城乡一体化的苏南模式。苏南是指长江三角洲的苏州、无锡、常州。改革开放以来，这里是全国经济发展最快、最活跃的地区之一。尤其是由乡镇企业发展壮大起来的民营企业，已成为苏南经济的支柱。民营企业的不断发展壮大，使苏南可以采取以工补农、以工建农的措施，来协调工农关系，稳定农业生产。

3 制约中国城乡一体化的障碍因素分析

3.1 思想观念上仍存在“重城轻乡”的倾向

长期以来，我国在城乡关系上存在着“重城轻乡”的观念倾向，打破这种观念上的障碍，是实现城乡一体化的思想基础。党的十六大所提出的“统筹城乡经济社会发展”这一命题，表明我们党对城乡统筹发展的认识已达到一个新的理论高度。但由于传统思想观念的惯性，在城乡关系上还存在着许多错误的认识和看法，城乡统筹发展仍然面临着极大的观念障碍:一是“重城轻乡”、“重工轻农”观念的不自觉作祟。在处理城乡关系的具体实践中，就无意识地向城市倾斜，城市被放在优先发展地位，而农村的发展往往受到忽视。二是以工促农、以城带乡的条件不成熟论。认为我们还处在工业化中期阶段，社会经济发展的整体水平偏低，我们目前的资源还不足于支撑城乡的全面发展，实现城乡一体化的条件还不成熟。三是城乡一体化的自然结果论。一部分人误把城乡一体化发展当作经济社会发展的目标，认为是经济社会发展到成熟阶段的自然结果，而没有正确理解城乡一体化发展是克服城乡差距、解决“三农”问题、促进经济社会协调发展的重要途径。

3.2 社会经济管理体制障碍

20世纪90年代以前，我国实行的是城乡分割的经济社会管理体制，主要包括工农产品统销统购制度、人民公社制度和户籍制度，与这三种基本制度相配合的还有排他性的城市就业、福利体制等，从体制、政策和各项管理制度上限制农民进城就业和定居。进入新世纪后，面对着不断加速的市场化进程所带来的巨大冲击，虽然政府对传统的社会经济管理体制进行不断的调整，各地也逐步取消了户口的城乡之分，实行统一的户口登记管理制度，但从根本上看，城乡二元结构还没有根本突破，城乡经济社会的二元管理体制还没有根本破除，还没有建立起与已经变化了的社会经济形势完全相适应的新的管理体制，城乡之间的体制障碍依然严重制约着城乡统筹发展。由于二元的户籍制度没有根本突破，由户籍制度派生的就业、医疗卫生、教育、社会保障等其他城乡差别政策依然对统筹城乡发展起着重大的阻碍作用。

3.3 农村剩余劳动力的素质影响了城市化进程

消化农民，减少农民数量，是解决“三农”问题、实现城乡统筹发展关键环节。但实际上，在城乡统筹发展过程中，人口问题及其成因要复杂得多，解决起来难度也很大。在我们进入工业化中期阶段以后，在西方发达国家同一历史发展阶段已经基本解决的农村剩余人口问题，仍将伴随着我国今后的工业化进程并成为工业化进一步深化的瓶颈，因此，人口压力将一直困扰着我国的工业化和城市化进程。当前，我国推进工业化进程的背景与西方发达国家有很大的不同，知识经济时代的到来使我国的工业化道路选择有了较高的技术起点，新技术、新成果在工业领域的广泛应用，在提高生产效率的同时，又放慢了对劳动力的吸纳速度，不仅如此，农业生产率提高继续不断地释放出大量的剩余劳动力，因此，新产业的发展并不能有效地完全吸纳、消化农村转移出来的剩余劳动力。与此同时，高素质劳动力结构性不足的问题十分突出。我们劳动力资源虽然丰富，但由于其主要构成是农村的剩余劳动力，没有受过良好的教育，素质差、技能低，熟练劳动力严重缺乏，无法满足经济发展和产业结构调整、升级的要求。这就在一定程度上加剧了人口问题的严重性。

3.4 现有的资金投入方式制约农村社会事业的发展

实现城乡统筹发展，加快农村经济增长，必须解决农村基础设施差、社会事业发展严重滞后的问题。农村的道路、水电、通讯等基础设施建设落后及教育、卫生、文化等社会事业发展滞后，是制约农村全面发展的重要因素，究其原因，这与我们的财政体制密不可分。长期以来，城市基础设施建设和社会事业的投入，由公共财政给予保障;而在农村，却依靠基层政府和农民集资来进行。由于大多数地区乡镇企业发展不理想，地方财政入不敷出，使得许多乡镇政府无力向农村提供最基本的公共服务，更不要说其他社会事业投资了;而农民收入水平偏低，自我筹集资金能力差，也无力支持农村社会事业的发展。资金不足，制约了农村社会事业的进步，不利于农民文化程度的提高;资金不足，降低了政府对经济进行宏观调控的能力，使城乡一体化的发展战略受到严重制约。

4 加快城乡一体化进程的政策措施

城乡经济发展和城乡一体化战略的实施有赖于城乡改革的全面深化，必须以深化改革来促进城乡经济持续、快速地协调发展。主要改革思路和措施如下:

4.1 进一步树立城乡一体化的发展理念

在指导方针上，一是要改变城乡发展中长期存在的“重城市轻农村、重工业轻农业、重市民轻农民”的传统观念，确立以工促农、以城带乡、相互促进、协调发展的全局意识，做到城乡发展一盘棋。在基本思路上，要扭转局限在“三农”内部解决“三农”问题的思维惯性，确立通过综合措施解决“三农”问题的系统观念。在发展战略上，把长远发展与解决当前问题结合起来。二是不断完善经济社会发展战略的内涵。把握住“农业是安天下、稳民心的战略事业”的核心思想，进一步明晰反哺“三农”的基本思路，加快实施“五个统筹”的步伐，大力发展县域经济，形成以工促农、以城带乡、相互促进、共同繁荣的新局面。三是积极调整国民收入的分配格局。在经济社会总体发展规划中突出体现农业的基础地位，在国民收入分配中适度提高财政支持、补贴农业和农村发展的水平与质量。

4.2 推进农村产权制度和农村土地征用制度改革

积极推进农村产权制度改革。一是从法律上赋予农户物权性质的农用土地承包权，允许其自由转让、出租、抵押、入股、继承。二是给农民私有和集体所有的房产颁发房地权产证，允许上市交易和抵押。三是积极推进社区股份使用制，把村级集体经济组织的资产量化为其成员的股份，明晰集体资产的产权，促进集体资产保值增值。在农村土地征用制度改革方面:一是对“公共利益的需要”做出明确的司法解释，坚决杜绝借公共利益为由低价侵占农民耕地;二是对于城市工商企业经营用地等，在确保土地资源合理利用的前提下，积极探索通过市场化的方式来解决，以彻底杜绝土地征用过程中的寻租现象。三是充分考虑土地既是农民的生产资料又是农民的基本生活保障的双重功能，大幅度提高国家征地的补偿费、安置费标准，使“失地农民”能够获得第二、第三产业就业和在城镇居住的必要资本，为“失地农民”提供能够参加失业、医疗、养老保险的费用。

4.3 进一步推进农产品流通体制改革

改革的关键在于消除农产品，特别是粮食产品流通的国家垄断。逐步建立一批具有一定规模的农产品中转市场、拍卖市场以及期货交易市场。从供应链的角度构建农产品流通平台，通过标准化和信息化来提高农产品的流通效率。坚持放开农产品价格和购销的改革方向，针对农产品价格波动的深层次原因，加快农产品宏观调控体制的改革，尽快建立与社会主义市场经济相适应的新的农产品宏观调控机制。建立相对稳定的城乡流通环节和流通渠道，减少不必要的流通环节，按照城乡一体化的要求，保证城乡物资交流渠道的畅通。

4.4 加快城镇化步伐，积极发挥以城带乡的重要作用

大力推进城镇化进程，把相当数量的农村劳动力转移到城镇就业和生活。坚持大中小城市和小城镇协调发展的方针，以科学规划为依据、功能培育为基础、产业发展为支撑，提高城镇综合承载能力，推进城镇化健康发展。通盘考虑城乡发展规划，积极发挥城镇对统筹城乡发展的带动作用，推动城市基础设施向农村延伸、城市资源向农村倾斜、城市经济向农村辐射。正确处理城镇化与保护耕地的关系，坚持节约土地、集约发展，充分挖掘城镇现有潜力，发挥规模效益，防止乱占耕地和破坏生态环境。高度重视农民工问题，实行城乡一视同仁的就业政策，坚决取消各类针对进城务工农民的限制性和歧视性规定，认真解决进城务工农民的社会保障问题，特别是最低工资、工伤、失业以及大病医疗统筹等突出问题，保证农民工的劳动权和劳动安全，使他们享有与当地城市居民同等的基本公共服务。

4.5 提高地方政府统一领导、统一规划的决策水平

城乡一体化，既关系到城市，又关系到乡村;既关系到工业，又关系到农业、商业等相关行业。可以说，城乡一体化关系到整个城乡经济结构布局。这就要求各级政府的决策者，不仅要有管理工业或农业，城市或乡村的能力，而且更应具备对整个区域经济的总体管理的能力和对所管辖区域城乡经济发展水平的全面掌握。必须从整个区域经济总体出发，对产业发展和城乡发展做出统一领导、统一规划。

4.6 建立全民统一的社会保障制度

统筹城乡社会保障，建立全民统一的社会保障制度。最紧迫的任务是建立健全农村社会保障制度，这也是全面建设小康的一项重要任务。在条件成熟时制定农村社会保障法案，以反映我国农村变革中的现实和复杂情况及其不同于城市的显著特点;提高农村养老保障的社会化程度，在有条件的农村地区设置养老保险基金管理中心，专门从事农村社会养老保险基金的存储和管理;建立和完善合作医疗制度。

(编辑:刘照胜)

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AbstractRaral-urban integration refers to the coordinated development of the primary industry，the secondary industry and the tertiary industry and is a dynamic process of the common prosperity.It is important to understand the content of rural-urban integration，to analyze practice mode，mechanism and restrictive factors of rural-urban integration in China theoretically and to put forward the suggestions on developing the rural-urban integration，due to the significance of the rural-urban integration to China＇s future development.

Key wordsChina;Corrdination of the rural area and the urban area;rural-urban integration

Transformation from Segmentation of the Urban Area and Rural Area and from Segmental Development to Balanced Development

FENG Lei
(Jinan Communist Party School，Jinan Shandong 250014，China)

F320

A

1002－2104(2010)05专－0207－04

2010-04-08

冯雷，教授，主要研究方向为城乡一体化。