农村职业教育政策的实施效果分析——以苏北某县的职教现状为起点

□臧志军

农村职业教育政策的实施效果分析
——以苏北某县的职教现状为起点

□臧志军

贯彻落实《规划纲要》精神 科学设计农村职业教育政策

编者按：不管是从加强新农村建设的高度，还是从促进城乡统筹发展的角度来看，农村职业教育都具有战略性、基础性的地位和作用。然而，农村职业教育仍然是当前职业教育体系中极为薄弱的环节。要大力发展职业教育，农村职业教育则是重中之重。正因为如此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出要“加快发展面向农村的职业教育”，并以较多的篇幅专门论述关于如何加快发展面向农村的职业教育的基本原则和指导思想。《规划纲要》指出，“把加强职业教育作为服务社会主义新农村建设的重要内容。加强基础教育、职业教育和成人教育统筹，促进农科教结合。强化省、市(地)级政府发展农村职业教育的责任，扩大农村职业教育培训覆盖面，根据需要办好县级职教中心。强化职业教育资源的统筹协调和综合利用，推进城乡、区域合作，增强服务‘三农’能力。加强涉农专业建设，加大培养适应农业和农村发展需要的专业人才力度。支持各级各类学校积极参与培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，开展进城务工人员、农村劳动力转移培训。逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训”。然而，尽管已有诸多关于农村职业教育发展问题研究的文献，在一些问题的认识上也已达成一定的共识，但是农村职业教育发展现状仍然不容乐观，尤其是农村职业教育政策设计中存在严重缺失。基于此，本刊组织“贯彻落实《规划纲要》精神，科学设计农村职业教育政策”的专题，邀请相关科研人员分别从促进城乡统筹发展、农村职业教育政策分析视角，通过研究提出进一步完善农村职业教育政策的若干设想。

文章把对苏北某县的农村职业教育调研结果作为分析的起点，以拉斯维尔的政策分析步骤为分析框架，对近十年来我国农村职业教育政策进行了客观的描述与分析，认为政策目标均得到了较好的完成，但政策本身的模糊性和随之产生的实施过程中的随意性也造成了一些预想不到的结果。所以，我们应加强对农村职业教育政策本身的精细研究与深入思考。

农村职业教育；教育政策；政策分析

在西方，政策分析已经发展成为一门分析、干预和控制政策过程的复杂技术，政策分析家已经成为一种专业性很强的职业，必须经过长时间的学习和实践才能获得基本的知识和能力。从这个意义上来说，在国内，至少在职业教育研究界，还没有严格意义上的政策分析。在功能上，大多数分析仍然只限于描述，在方法上，大多数的分析仍然只能依靠非逻辑符号或数学语言来表达，也就是邓恩所说的“口头模型”，[1]即用日常语言进行的分析。这一方面是由于国内尚无专业的教育政策分析人员，另一方面也是由教育政策在表述上的原则性、模糊性和实施效果的不透明、不公开所造成的。鉴于以上的主客观原因，本文也无法跳出这种困境，只是希望以相对客观的态度对农村职业教育政策中的热点问题作一些梳理。

一、分析的框架

（一）问题的由来

“农村职业教育”一词的意义并不像表面看起来那样清晰明确。首先，人们对“政策”一词的定义尚无法达到统一。在国内学者的理解中，“政策是国家机关、执政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、方法、条例等的总称”。[2]这种理解下的政策带有较浓厚的政治色彩。而在西语中，policy一词的应用范围要广得多，许多人仅把政策看作是一些合目的性的决定而已，如金肯斯就认为，政策是“有关目标选择以及在特定情境中实现他们的手段的一系列关联的决定”，[3]如此，政策就不一定是政府行为，任何人都可以有自己的政策，而政策本身也就不仅是一系列文件，而可以是一个从决策到实施的过程。这些不同的理解也折射到了教育政策的争论中，有人把教育政策理解为目标，有人认为是过程，而原华中师范大学教育科学学院孙绵涛教授认为教育政策是有关教育的一种有目的的过程，同时也是“行动依据和准则”。[4]

其次，什么是农村职业教育？在2009年的一份文件中，教育部在 “重点加强农村中等职业教育”条目下要求“建设覆盖县、乡、村农村职业教育培训网络”，[5]这表明在政策制订者看来，农村职业教育就是发生在农村地区——确切地说，是在县级行政区的职业教育形式。但在刚刚通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中，在“加快发展面向农村的职业教育”条目下，就同时运用了“面向农村的职业教育”和“农村职业教育”两种表达方式。显然，这两种表达的内涵和外延并不完全重合。不过，本文无意介入关于概念的讨论，我们仍然延用约定俗成的理解：农村职业教育就是发生在农村地区的职业教育形式。但必须指出的是，随着城市化、城镇化进程的加快，许多县级行政区已不愿意再姓“农”了。在我们的一次调研中得知，江苏北部某传统的农业县希望在若干年内将80%的人口集聚到城镇居住，根据这个县教育主管部门的数据，涉农专业学生在职业学校学生总数中只占8%。[6]可以说，至少在施政者看来，农村与涉农专业对他们已经不再重要，访谈中他们也不愿提及县域内的农村职业教育，而只愿意讨论职业教育对工业和第三产业的服务作用。这种农村职业教育逐渐“脱农”的情形并不是这一个地方的特有现象，农村职业教育已不再是一个有别于城市职业教育的特殊的职业教育形态。

由此，农村职业教育政策这个概念就处于一个相当尴尬的境地：它是政策文本还是政策过程？是与城市职业教育基本重合还是确有其特殊之处？本文将采用如下观点：农村职业教育与城市职业教育属于同一种教育形态，所以职业教育政策在很大程度上也是农村职业教育政策，但农村地区的特殊禀赋决定了农村地区的职业教育有其鲜明的地域特点，本文所讨论的正是针对这些特点的具有特殊意义的教育政策及其实施效果，而不再讨论职业教育政策的共性部分。

（二）基于效果的政策分析

本文的分析对象为新世纪以来国务院、教育部和相关部委颁布的关于职业教育的政策文件中剥离出来的特别针对农村地区职业教育的部分。尽管这些文件的时间跨度为十年，但从法律的角度来说，基本上都未失效，另外，这些政策文件在表述上差别并不太大，从而为本文将这些文件作为一个整体加以讨论提供了基础。

美国政治学家拉斯维尔认为对一项政策的分析至少有八个步骤，①其中，对政策实施效果的分析是关键，他区分了三种效果：初步效果（primary impact）、随后效果（secondary impact）、泛系统效果（systemic impacts），[7]其中，初步效果指对象人群感受到初步接触的最先结果，随后效果指开始并不视作对象集团的其他集团也跟着感受到效力，泛系统效果是指广达整个系统的效力。由于前期有价值的研究材料的缺失，相关的可引为证据的研究非常缺乏，要想严格地按照该分析框架对我国的农村职业教育政策的实施效果做一个全景式的、数学式的评估并不是件容易的事。本文将努力按照目标——效果的框架，对所搜集的材料进行分析，以评估农村职业教育政策的实施效果。

本文所利用的材料有三个来源：作者对江苏北部某传统农业县的一次采访、新闻媒体有关农村职业教育改革的报道 （这类报道多有夸大之辞故只能择其要者）和政府部门公布的数据材料。

二、农村职业教育政策评述

（一）现行的农村职业教育政策

除了专门面向农村职业教育的文件外，在每一份职业教育的政策文件中，农村职业教育都是必不可少、虽然同时也是份量极小的一个部分，把这些散见在不同政策文件中的表述加以综合，大致可以分为以下几个方面：

1．指导思想。从上世纪九十年代以来，各种文件表述大致相同，均强调“强化农村‘三教’统筹，促进‘农科教’结合”。

2．学校体系。在三教统筹思想的指导下，教育部提出要“建设覆盖县、乡、村农村职业教育培训网络”，[8]确切地说，这是一个以县级职教中心为核心，农村成人文化技术学校、普通中小学及其他培训机构为节点，现代远程教育设施为连接手段的教育培训网络。[9]

3．学校运行机制。由于面向农民、农民工的教育与培训的特殊性，许多政策文件均强调农村职业学校要实行灵活的运行机制。2003年，国务院提出：在农村初、高中适当增加职业教育的内容，继续开展“绿色证书”教育，并积极创造条件或利用职业学校的资源，开设以实用技术为主的课程，鼓励学生在获得毕业证书的同时获得职业资格证书。[10]加强普职融合一直是职业教育界多年来所呼吁的，这种普通教育学校嵌入职业教育课程的做法显然是打破坚冰的一次尝试。2008年，在金融危机的冲击下，教育部提出：凡经中等职业学校正式注册录取的返乡农民工，办理入学手续后即取得学籍，并纳入当地年度中等职业学校招生计划和年度招生统计范围。[11]这一规定已经突破了现行的招生、学籍管理体制。

4．专项工程。近年，教育部把实施“一网两工程”作为农村职业教育工作的突破口，所谓一网是指上面所说的教育培训网络，两工程是指“新型农民培养培训工程和农村劳动力转移培养培训工程”。[12]

5．保障措施。在改善办学条件方面，农村职教政策主要关心教育经费的筹措、免费教育的实施、农村职教师资队伍的建设等方面。尽管这些是面向农村地区的特殊规定，但在具体操作上与非农村地区的职业教育政策相比并无太大不同，因此不再多述。

（二）农村职业教育政策的实施效果

1．三教统筹。从已经掌握的材料看，尽管“三教统筹”是农村职业教育政策中的核心内容，但好像没有一份文件对 “统筹”二字进行过深入的阐释。这种政策规定的模糊引发了实践中的不同做法。

根据《现代汉语辞典》的解释，统筹意味着“统一筹划”，也就是对同一系统内不同事件进行统一的规划。从各种文件的内容来看，三教统筹大概包括以下几个部分：

（1）资金统筹：把30%的城市教育费附加用于职业教育。在对苏北某县教育主管部门领导的访谈中，他们表示这一点落实得比较到位，极大地缓解了职业教育发展的资金压力。

（2）招生统筹：许多地方开始按照普职1：1的比例进行高中阶段的招生工作。尽管压力比较大，但许多地方对达到这个目标的热情比较高，而在我们调研的那个县，这个比例已经达到4：6，据说在不久的将来，这个比例将会变为3：7。

（3）领导力量的统筹：最新的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中要求政府切实履行发展职业教育的职责。[13]通过访谈，我们发现许多地方县级政府对职业教育的重视程度比较高，确实做到了《纲要》所要求的把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划。

（4）培养过程的统筹：上个世纪末，教育部就要求在普通农村中小学开展“绿色证书”教育。这个要求得到了自上而下的贯彻和执行。但在实践中许多地方只是在初三学生中考后增加一个月的农业教育课程，其效果可想而知。

在各种文件的行文中，我们发现统筹二字的含义应不止于规划，而意在资源的整合，如以下的表达：加强新形势下的基础教育、职业教育和成人教育“三教统筹”，有效整合教育资源，充分发挥农村学校的综合功能。[14]

而在实践中，有些地方似乎愿意走得更远。黑龙江省宣称其农村中小学大都有两个以上的牌子：“××中学”、“××成人文化技术学校”、“××职教中心××分校”。[15]其他地方类似的报道还有很多。也就是说，在这些地方，三教统筹不仅是三教的“统一筹划”，还是三教的“统一与融合”。但在目前的教育环境中，三教能否真正地“统一与融合”是一个值得质疑的问题，宣传材料中的个案即使是真实的也不一定具有可复制性。

在三教的统一与融合问题上，教育部门的态度比较微妙，“农村中小学可一校挂两牌，日校办夜校”，[16]这段表述明显说明教育部门还不想冲破普职之间的界线，只是希望在教育资源匮乏地区提高资源的利用效率。教育部门比较提倡的是二教的融合，即职教中心与成人技术学校的融合。

综上所述，至少从教育部门的角度来看，三教统筹并不意味着三教的统一与融合，而只是三种教育资源在教育部门内部的重新分配，这种现行体制内的重新分配并不一定会带来整个教育事业投入的增加，或者说，职业教育所受的重视是以其他教育形式的地位相对削弱为代价的。

2．县级职教中心建设。加强县级职教中心建设在各种文件中被反复提到，对县级职教中心建设的扶持力度似乎有不断加大的趋势。从实施的初步效果看，县级职教中心的建设确实整合了县域范围内的职教资源，提高了职业学校的办学效率。但在另一方面，我们也应该考虑到这个政策所带来的随后效果：加强县级职教中心的建设被许多地方理解成将县域内所有职业学校合并。在调研中，我们发现许多地方把县域范围内所有的职业学校全部合并到县职教中心，形成了万名在校生规模的超大型学校。陕西省宣布：全省已建成职教中心75所，其中，占地面积100亩以上、建筑面积在2万平方米以上的学校达到53所。[17]可以想见，这53所学校中有相当一部分可能已成为当地唯一的一所职业学校。在其他一些地方，尽管暂时没有进行这种类型的合并，但相对一家特大的职教中心，其余的职业学校已显得非常弱小。因此，可以认为农村职业教育的集中程度已相当高。

从政策目标所指向的教育资源整合的角度来看，一所高水平的职教中心当然会提高资源的利用效率和职业教育的运行效率。但从整个社会系统角度来看，教育资源的高度集中是否有可能使这些学校产生脱离农村与农业的动力？农村地区的职业教育服务于农民、农业的能力不断削弱是一个不争的事实，这种脱农的趋势正在与县城甚至乡镇城市化的进程形成共振，将会加速每个小城镇迈向城市的步伐，但同时，也有可能会在扩大教育规模的同时进一步削弱涉农的教育。至少，在我们开展调研的那个县，规划中的全县唯一的职业学校——县职教中心——里涉农的教育已被边缘化，尽管它仍然是一个农业大县。

3．灵活的运行机制。在农村职业学校的运行机制方面，“灵活”是各种文件里出现频率最高的一个词，关于“灵活”的规定主要体现在三个方面：

（1）灵活的学制。有条件的地方的职业学校可以采取分阶段、分地区的办学模式，如“2＋1”、“1＋2”、“1＋1＋1”等多种模式。[18]

（2）实行灵活的教学和学籍管理制度。工学交替、半工半读、城乡分段和职前职后分段完成学业。[19]

（3）灵活的培训形式。中等职业学校面向返乡农民工举办灵活的短期职业技能培训。[20]

对于这些“灵活”的机制，在采访中得到了两种不同的观点，在与地方教育行政部门领导的交谈中，他们把这些机制作为当地职业教育的亮点加以推荐，而职业学校的教师则对此有一些微词，认为并未真正达到政策所希望的效果。我们有理由相信这种管理者与实践者之间的认识上的落差在很多地方都存在，因为在管理体制未做大的改革的情况下，一些对“灵活”机制的美好愿望难以成为现实。但同时，也应承认，如分阶段、分地区的灵活学制等政策确实已经见到效果，东部各地的许多职业学校接纳了相当一批中西部的学生。我们所调研的县甚至为吸引这些学生出台了非常优惠的政策。各地之所以对灵活的运行机制有极大的渴望，在很大程度上是由于职业教育规模的扩张与新增人口减少之间的张力所致，可以预见，未来职业教育对更加灵活的运行机制有更大的需求。

4．专项培训。农村职业学校和成人文化技术学校的培训主要指对农村转移劳动力的培训和新型农民的培训，其中包括：农村实用技术培训、[21]面向农村进城务工人员的教育与培训、[22]面向返乡农民工的教育培训等，[23]另外还有一些面向退役军人的培训等。根据我们在该县的访谈，这些培训均达到了一定的规模，但实际效果因为调查手段的限制无法确切得知。

综上所述，近年来我国的农村职业教育基本上达到了政策预先设定的目标，取得了较为理想的成绩。但也应看到，在达到目标的过程中，政策本身的模糊性以及由这种模糊带来的实施过程的随意性造成了一些在政策设计之初未曾预想到的结果，这应该引起我们的注意。

三、农村职业教育政策存在的问题与建议

（一）现行农村职教政策尚未解决的几个问题

从以上的分析来看，现行的农村职业教育政策仍有几个问题没有处理好：

1．对农村未来发展的基本判断。在过去的若干年里，农村一直向城市输送青壮年劳动者，在许多地方，只有儿童和老人留守，但中国的农业却是连年丰收，这说明非人力资本的投入对农业增收的作用非常巨大。但随着城市化程度进一步提高，农业的集约化程度也将加快，这种依靠非人力资本投入的增长方式是否具有可持续发展的动力？农村职业教育是否要从姓“城”或姓“工”转回姓“农”？这样的问题需要人们静下心来仔细加以考虑。

2．如何平衡农村职业教育的功能。与流行的政绩观有关，各地政府对于增强职业教育促进农村劳动力转移的服务能力十分感兴趣，农村职业教育培养新型农民的功能实际上遭遇了边缘化。在新农村建设的大背景下，农村职业教育政策的制订者是否需要重新考虑在培养新型农民和促进劳动力转移之间的平衡问题？

3．如何平衡普职之间的关系。从当前的职教政策来看，职业教育所获得的成长在一定程度上依靠对普教资源的占用，这种投入方式不一定会使整个教育系统获得最大化的发展。政府是否应该重新考虑对教育的投入方式和普职之间的关系问题？

4．灵活的运行机制与僵化的管理体制之间的关系。尽管在文件中政府与教育主管部门一再强调灵活的运行机制的重要性，但在强大的体制惯性下，这种灵活的机制能否实现或能否成为常态值得怀疑，我们是不是需要对相关制度进行深入、彻底、系统的思考？

5．受教育者的自由选择权与职业教育发展的关系。从各地的实践来看，农村职业教育所获得的发展在一定程度上是以牺牲受教育者的自由选择权为代价的，但同时，在面向农民工的培训中，自由选择权在很大程度上得到了保护，学历教育与非学历教育之间在这方面的落差是不是应该得到弥补？

6．资源整合还是资源分散。从世界各国的经验看，对资源进行整合还是分散一直是一个令人困惑的难题，资源的整合有利于效率的提高，但在同时，也造成了这些资源可利用程度的降低。一个大型的职教中心会形成规模效应，但同时也会阻碍散居在各地的农民接触到职业教育。成熟的管理者必须学会在效率与可利用性间做出平衡。

（二）几条建议

1．在制订农村职业教育政策时应力图使各种表达精确化，对一些术语要进行必要的解释与说明，让政策的操作者明白所进行工作的意义与最终指向；在目前的政策文件中，规范性的要求比较多，应增加诱导型政策的比例，以经济的或其他方式的鼓励措施诱导利益相关者介入职业教育，从而使这些政策具有可持续的能力。

2．引导各地政府加大对新型农民的培养力度。从我们的调研来看，所谓的新型农民的培养多停留在理论上，实践中尚未形成一套有效的培养机制。由于各地十分强调城市化，对新型农民的培养实际上并未得到足够的重视。国家和教育主管部门应开发出多种培养计划、工程和资助措施，鼓励地方政府加大对此的投入。

3．把“农科教结合”从纸面真正落实到实践中。在调研中我们发现，如果说城市职业教育中的产学研合作已取得一定成绩的话，农村职业教育中的农科教之间的结合处于一种非常有限的程度。今后的农村职业教育政策应鼓励各地以 “农科教结合”为基本出发点，打破地域、部门间的界限，重构农村地区的职业教育体系，真正形成符合农村地域特点的职业教育结构与运行机制。

4．目前的农村职业教育政策对农村职业教育实际上采取了一种保护的政策，即在普职之间向职业教育倾斜，这作为职业教育处于弱势地位时的特殊政策可以理解，但似乎难以支撑职业教育的长期、稳定的发展。农村职业教育政策的制订者应正视普教与职教之间的关系问题，真正实现普职的和谐发展。

5．政府应鼓励一些条件成熟的地区进行农村职业教育综合配套的改革实验，真正把农村职业教育纳入经济社会发展、地方教育整体发展的大背景中加以筹划，努力打破各种制度障碍，实现大教育的大发展。

总之，从本文所搜集的材料看，现行的农村职业教育政策在实践中得到了较好的执行与贯彻，但这些政策本身有许多值得进一步思考的地方，需要各方为政策的完善与创新做出不懈的努力。

注 释：

①这八个步骤是制订、行政反应、初步效力、随后效力、泛系统效力、反馈和改变的政策产出项。根据本人的语言习惯，将效力（impact）重新翻译成效果。

[1]邓恩.公共政策分析导论（第二版）[M]．谢明，等译．北京:中国人民大学出版社，2002：172－173．

[2]宋锦洲．公共政策：概念、模型与应用[M]．上海：东华大学出版社，2005：2－3．

[3]宁国良．公共利益的权威性分配[M]．长沙：湖南人民出版社，2005：37－40．

[4]孙绵涛．教育政策学[M]．武汉：武汉工业大学出版社，1997：2－8．

[5][8][12]中华人民共和国教育部．教育部关于印发《教育部2009年工作要点》和周济部长在教育部2009年度工作会议上的讲话的通知[EB/OL]．[2010-9-15]．http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/level3.jsp?tablename =603&infoid=1234920639844900．

[6]宿迁市教育局．宿迁市2009年教育基础数据．未出版．

[7]FredI.Greenstein & Nelson W.Polsby主编．政策与政策制订[M]．台北：幼狮文化事业公司，1984年 8月：585：590．

[9]教育部职成教司．贯彻党的十七届三中全会精神加快发展农村中等职业教育和农民技能培训工作[EB/OL]．

[10][19][21]国务院．关于进一步加强农村教育工作的决定[Z]．2003．

[11][20][23]教育部办公厅．关于中等职业学校面向返乡农民工开展职业教育培训工作的紧急通知[Z]．2008．

[13]国务院．国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）[Z]．2010．

[14]国务院．2003-2007 年教育振兴行动计划[Z]．2004．

[15]新华网．农科教结合与三教统筹 农村教育找到出路天地宽 [EB/OL]．(2003-10-24)．[2010-9-15]．http://www.xinhua.gov.cn/edoas/website18/level3.jsp?tablename=603．

[16]国务院．关于大力发展职业教育的决定[Z]．2005．

[17]人民网．陕西：加强职教中心建设实施“一网两工程”[EB/OL]．(2005-6-14)．[2010-9-15]．http://www.renmin.cn/edoas/website18/level3.jspv．

[18][22]教育部．关于中等职业学校面向农村进城务工人员开展职业教育与培训的通知[Z]．2001．

G710

A

1001－7518（2010）28－0039－06

臧志军（1972－），江苏扬州人，江苏技术师范学院江苏省职业技术教育科学研究中心助理研究员，华东师范大学职业教育与成人教育研究所博士研究生，研究方向为职业教育基本理论。

全国教育科学规划教育部青年课题“面向90后农民工的社会教育体系研究”（课题批准号EKA100440），主持人：臧志军。

特约编辑 董仁忠