尊重农民对土地制度的创新

文/张曙光

（作者系中国社科院经济研究所研究员）

中国土地制度是一个二元分割的权力体系，实行的是国家垄断和政府管制的办法，农地转为建设用地要通过国家的批准。一切问题都是由此而发。要解决这个问题，并不需要改变两种土地公有制的制度，只要实现同地同权同价，放开农村建设用地市场，让它能够流通，就能解决中国土地问题。

农地制度在变迁的过程中，基本方向是对的。它的权力主体在个人化，排他性在加强，使得承包权得到了法律上的保护。农地转为非农地，操控主体不是权利主体而是政府部门，权利主体是被排除在权利实施之外的，这是很重要的特征。

农地转为非农地要按土地的原来用途补偿。这样土地的增值利益，土地的权利主体是拿不到的。原有用途与最后升值之间的差距很大。征地之后，国家的使用方法一个是划拨，一个是出让。搞公共基础设施建设是划拨，按原用处补偿，实际上是让农民承担一部分基础设施建设的成本，因为它给的不够。而土地出让尽管数量很小，价格却很高，收取土地出让金和税收，中央和地方分，但实际上是把农民排除在出让之外，不能分享出让的收益。这种政策才是造成中国今天农地问题的根源。

这样的政策造成了三大不良后果。首先是直接侵犯了农民的利益，第二是形成了中央和地方在土地问题上的博弈，第三是造成城市发展用地和保护耕地之间的冲突。

笔者认为，农地变为非农地不是一条路，而是两种办法。一种是政府征地；另一条渠道，即基层和农民的土地制度创新。前面一条渠道依据的是《土地管理法》第43条的前半段，后面一条渠道依据的是例外条款。

广东南海县农民的土地合作社，就把原来土地集体的方式通过股权化量化到个人，而土地使用权原来在个人手里，现在则在集体手里。山东德州开发区为农民盖楼，征地按院子来补偿，这笔钱120平方米的房子农民可以买两套。同时，开发区征10亩地给集体留1亩地，等于第二次给农民补偿。开发区发展起来，农民用这个钱去开发物业，农民的土地产权变成了城市的物业资产，这个置换过程就是一个交易的过程。

只要我们在政策上对头，农民就会有各种各样的这种创造。我国的农民土地制度创新的案例都是采用集体经济的办法，没有搞私有化，通过集体合作的方式来参与土地的议价过程。这既是现在政府可以接受的方式，也是现在可以行得通的方法。要改的就是全国人大做一个法律解释，国家土地和集体土地同地同价同权。但关键是怎样把地方政府与土地的利益关系划断，使它有其他的收入，不再去征地。可以把现在的土地物业作为重要税收给地方，把土地占用税、土地交易税、土地使用税都合并起来全部给地方，使地方有固定收入，使地方能够对其公共产品的融资有保证。