行政自制理论视阈下的“行政三分制”——以深圳市行政体制改革为例

王立峰

(吉林大学行政学院,吉林长春130012)

行政自制理论视阈下的“行政三分制”
——以深圳市行政体制改革为例

王立峰

(吉林大学行政学院,吉林长春130012)

随着深圳市综合配套改革方案的全面施行,沉寂许久的“行政三分制”改革终于浮出水面。作为一项创新的行政管理方式,“行政三分制”亟待理论上给出合理的回应。行政法学领域新近兴起的“行政自制”理论能够契合“行政三分制”的实践。“行政三分制”改革以行政自制理念优化行政决策制度;坚持人权与效率的统一,保障执行的专业、高效;改革监督模式,保障监督有力、到位。“行政自制”理论保障了决策权、执行权与监督权的合理界分与配置,从“行政自制”理论出发,观照“行政三分制”改革,对深化地方行政体制改革很有启迪意义。

行政三分制;行政自制理论;行政体制改革

历经2003年“行政三分制”的热议、碰壁、沉寂,2009年,深圳市启动了新一轮的综合配套改革,在《深圳市综合配套改革实施方案》中,赫然凸显了决策、执行与监督的行政三分体制,即“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。实现决策相对集中,执行专业高效,监督有力到位”①。与2003年行政体制改革的初步尝试相比,深圳市的这轮改革信念更加坚决,步伐更加坚定。但作为一项制度创新,此次改革的阻力同样巨大:既要面对内部各部门间的机构裁撤与重组、人员分流与重新定岗,又要与外部政治氛围、法律制度、上级管理体制实现有效衔接。就行政法治角度而言,“行政三分制”的管理模式为行政法学提出了新的课题,“破冰之举”的改革实践亟待理论给出应有的回应。从行政自制视阈下审视行政决策权、执行权与监督权的分设分立分行,对搞好“行政三分制”改革具有重要的现实意义。

一、“行政三分制”的基本要义与理论来源

“行政三分制”作为一项创新的理论范畴,来自于学者的概括。根据最早提出“行政三分制”的深圳大学马敬仁教授的理解:“所谓‘行政三分制’,即在一级政府管理系统内部,将决策、执行和监督职能适度分离并在运行过程中使之相辅相成、相互制约、相互协调的一种行政管理体制。”②从具体操作层面来看,“行政三分制”改革是在对行政权进行事务分析、职能分析的基础上,以大行业、大系统的方式设立决策部门,并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局,决策权在决策局,执行权、审批权在执行局,决策局只管决策,而执行局则是单一的执行,监督局负责对决策与执行进行监督。每个决策局将设立服务于局长和制约局长权力的两类咨询机构,其组织形式可以是委员会、中心、审议会等,其成员将包括专家、市民和相关领域的资深退休干部。与此相配套的是建立3至 5个公共行政管理系统平台,作为所有政府部门共享的内务管理和服务系统,其职责是为所有政府机构提供有效的管理和服务,如公共财政、综合法制、公共人力资源、公共信息等。

从理论来源上讲,“行政三分制”作为一项创新的制度模式来自于国外的新公共管理运动。新公共管理理论兴起于20世纪末的西方国家,伴随着政府再造与重塑运动而成为主流理论,并对传统的管理模式进行了深刻反思,重新确立了“让决策者决策,让管理者管理,让监督者监督”的理念。新公共管理理论倡导“以企业家精神去改革公共部门,让竞争机制和服务意识成为政府的活力源泉”,“政府应是起催化作用的政府:掌舵而不是划桨”③。面对全球化带来的一系列挑战,新公共管理运动倡导“政府职能市场化、政府行为法治化、政府决策民主化、政府权力多元化”④。20世纪 80年代以来,以英国为代表的西方国家大刀阔斧地进行了一系列新公共服务改革。1988年,英国首相撒切尔夫人批准了《改善政府管理:下几步》的行政改革方案,其中之一就是英国政府将实行新的管理模式。将政策制定与政策执行职能分开,在中央各部建立政策核心司和执行局。政策核心司帮助部长负责核心决策事务,执行局负责政策执行。此后的澳大利亚、瑞典、爱尔兰、丹麦、中国香港等国家和地区都不同程度地借鉴了英国的经验,进行了公共行政改革,成效斐然。而此次深圳市综合配套改革就是借鉴了英国和香港的经验。

二、“行政三分制”的理论基础与现实意义

1.“行政三分制”的理论基础:行政自制理论

行政自制理论建立在反思传统行政控权与监督模式的基础之上,是对政府的自我控制能力的重新体认。有学者将行政自制定义为:行政自制是“行政主体自发地约束其所实施的行政行为,使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为,即行政主体对自身违法或不当行为的自我控制,包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制”⑤。很显然,行政自制强调在固守传统行政权力的外部制约的前提下,需要从行政权内部寻求权力控制的途径。就是说,要认识到行政权不仅具有扩张与滥用的可能,也应该看到行政主体具有自我的权力制约能力,通过内部分权与自我监督,可以规范和引导行政管理走向良善、和谐的治理轨道。对于权力的制约,传统的制约方式是一种外在的模式,即道德评价、立法制约、司法监督等,但外在制约与行政权力之间总是很难实现有效的契合与衔接,“一收就死、一放就乱”的现象同样存在于行政法治之中。立法规制与司法监督在面对行政自由裁量权时,很难处理合法性与合理性之间的关系,有时不得不牺牲行政效率。行政自制的价值在于重新承认行政主体具有自我反省与内在审查的能力,也能够区分善恶、趋利避害,行政主体通过自我控制、自我约束是可以在法治框架下规范自由裁量权的,进而有利于实现行政质量与效率的二者兼顾。在著名的《联邦党人文集》中,麦迪逊认为:“假如人都是神,那么政府就没有必要存在了;如果能够以神来统治人,那么无论外部或内部的政府制约也就没有必要存在了。要形成一个以人管理人的政府,其最大的困难在于,你首先必须使政府能够控制被统治者;其次迫使政府控制自己。”⑥

行政自制理论的提出在当前中国的政治文明建设进程中具有重大的理论与现实意义。首先,行政自制通过内部分权与制衡,可以避免行政权力的集中化,形成防范权力滥用与权力腐败的第一道门槛。其次,行政自制理论的确立,有助于整合行政复议、行政监察、行政审计、行政问责等项措施,规范行政主体的自我纠错机制,进而完善行政法治的理论与实践。再次,从科学发展观的角度来看,行政自制无疑具有制度创新的价值。行政自制所倡导的公共服务理念与政府善治实践不仅对行政体制改革具有促动作用,也体现了政治文明建设对政府治理模式提出的要求。最后,行政自制所倡导的反思性的理性行政,有利于提升行政主体及其公务人员的行政伦理,通过对自身行政权力的自律、自察、自控,能够避免或消除行政权力滥用的消极影响,进而构建新型的服务行政模式,促进官民和谐乃至社会和谐。

当然,行政自制不能取代行政他制,这一点是毋庸质疑的。行政自制理论,与其说是与立法制约、司法监督等外部控权模式的协调,毋宁说是以此发掘出久被人们所忽视的“行政权可以为善”这一事实。揭开这一被遮蔽的事实的目的则在于强调行政主体通过“自律、自察、自控”的自我约束、自我监督,可以形成一种善治的可能。当下深圳市启动的行政体制改革为行政自制理论提供了宝贵的试金石,提供了验证的实践平台。

2.“行政三分制”施行的现实意义

“行政三分制”区别于西方国家的立法、行政与司法的三权分立,是立足于行政管理体制内部的权力分立与制衡。结合当下中国行政管理体制的现状,作为创新性的行政管理模式,“行政三分制”改革具有重要的现实意义。

第一,分权管理模式有利于明确定位主体角色。决策、执行与监督的内部三分,形成有效的行政分权,改变了传统的“自裁自行、审执不分、审监一体”的高度集中的权力模式,避免了行政主体充当“既划桨又掌舵”的全能政府,摆脱了“既当球员,又当裁判员”的尴尬身份,实现了角色分化与分立。通过决策、执行、监督的权力分化,可以使决策部门、执行部门与监督部门各司其职、各负其责,再加上行政绩效评估制度的引入,更有利于各行政部门及相关人员树立一种自律、自察、自控的行政伦理氛围。

第二,权力制衡机制有利于有效防范权力异化。决策机关、执行机关与监督机关的权力制衡模式对于改变传统的“行政迷局”是一种有益的尝试,这种迷局就是缺乏有效的制衡机制所导致的行政权力异化的现象,即“权力部门化、部门利益化、利益垄断化”。深圳市的“行政三分制”改革就是一种积极的尝试。

第三,机构职能重置有利于更好地搭建公共服务平台。“行政三分制”下的决策部门、执行部门与监督部门间的协调配合,不能单纯地被看做政府职能的硬性分立,而更应该被理解为政府行政职能的重新定位与整合。在综合配套改革方案之中,这种行政三分的自制模式已经大致勾勒出公共服务型政府的基本雏形,标志着全能型政府向限权型政府转变、管理行政向服务行政过渡。

第四,责任明确定位有利于积极推动法治政府建设。依照国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》所设定的“法治型、服务型、责任型”政府的基本要义,法治政府下的行政体制改革的基本目标是:“实现政企分开、政事分开,政府与市场、政府与社会的关系基本理顺,政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。基本建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。”⑦“行政三分制”改革下的决策、执行和监督的制约与协调,有利于从行政法治角度规范执法行为,明确责任归属,保证监督效力,实现“三型”政府的目标。

三、“行政自制”理论视阈下“行政三分制”的行政法治契合

“行政三分制”改革如何结合中国国情、契合中国的政治体制与法律制度,是我国地方政府行政体制改革的瓶颈问题。从行政自制理论出发,观照“行政三分制”改革,对我们深化“行政三分制”改革很有启迪意义。

1.以行政自制理念优化行政决策制度

行政决策是行政管理的核心,是政府政治思想、管理意志与法律意识的集中表现。行政决策的科学与民主是政府行政管理的宗旨,决定了行政管理的实效。当前,囿于行政管理体制改革仍处于起步阶段,行政法治建设尚未成熟,地方政府决策中仍然存在着许多问题,突出表现在:存在轻决策、重执行的陈腐思想,导致决策的民主化程度不高;决策缺乏法治化,决策程序流于形式;利益部门垄断资源,严重损害公众利益。针对上述问题,本着行政自制理念,定位于“行政三分制”模式下的行政决策制度应从以下几方面加以优化。

第一,规范决策程序,保证决策信息的公开。公认的科学决策程序大体分为以下四大步骤:提出问题,确定目标;调查预测,拟订方案;评估选优,确定方案;实施反馈,修正完善。⑧在“行政三分制”改革框架下,应通过制定地方政府规章的形式把决策程序制度化,明确决策权的内部职能分工。此外,行政决策程序可以按公共事务的不同,分为一般决策程序与重大事项决策程序两种形式。前者以快捷便民为目的,程序环节可以简化;后者由于涉及重大事项,必须严格遵守程序,通过实行专家咨询论证、听取公众意见、集体共同决策等措施来进行。决策程序的严格遵守能够保证决策信息的公开,信息公开又能反向地监督程序的顺利实行。公开意味着监督,意味着责任意识的形成,也决定着决策的质量。决策信息应通过多种途径,如政府网站、政务报刊、新闻媒体等向外发布。

第二,倡导民主决策,畅通民主参与渠道。民主是科学决策的基础,只有真正体现民意、代表民声、关怀民情的行政决策才能得到民众的拥护与支持。可以通过以下方式实现决策的民主化:借助互联网,建立网络信息平台,广泛汲取民意;通过重大决策事项的新闻发布会与听证会,为民众提供参与决策的机会,完善决策预案;组建决策专家委员会与咨询委员会,有效利用“外脑”资源;定期或因事展开社会实践调研,深入群众之中,积极反馈公众意见,保障决策的民主与科学;有些情况下,尤其是涉及到技术含量高的决策事项,可以借鉴西方国家的经验,以委托形式由第三部门或社会企业提供相应的决策方案,然后由公众表决加以实施。

第三,完善决策监督,保障决策责任的落实。决策权是行政权的源头,如果权力源头腐败,就好比河流的源头出现问题一样,会污染整条河流。决策权本身既是权力的根基,又是利益分配的前提,因而,完善决策监督,防范决策权腐败至关重要。加强对决策权力的监督,离不开责任机制的设定,即实现“有权必有责、用权受监督、违权受追究”的权责统一。在行政权内部三分的模式下,对决策权的监督可从以下几个方面着手:由监督局实现决策全程监督;明确责任主体,强化决策责任制,个人决策,个人负责,集体决策,主管领导负责,下属附连带责任;完善问责机制,明确责任承担方式;如果行政决策有损国家利益与公共利益,侵害民众合法权益,要追究决策主体的行政责任、政治责任及法律责任。

2.坚持人权与效率的统一,保障执行专业高效

提高决策执行力是行政权力有效运行的重要保证。执行乏力或受阻,再好的决策也只能是纸上谈兵。温家宝总理曾经说过:“执行力是政府工作的生命,加快政府行政体制改革,必然要提高政府的执行力与公信力。”⑩目前,地方行政管理中存在以下三方面的问题:其一,决策与执行一体化,执行监督空置。传统行政管理集决策权、执行权与监督权一体,导致执行无规可循,更无须担责。其二,决策变形,执行老大难。其三,利益争夺与责任失位,人权与民本理念淡薄。为强化执行的力度与实效,保障行政执行的人权与效率价值的并重,“行政三分制”下的行政执行可从以下几个方面加以完善。

第一,树立人权观念,培育公共服务意识。官民和谐的根本则在于树立人权观念,培育服务意识。要始终保持与人民群众血脉相连,坚持“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”。“为人民服务”要体现到实际行动之中,体现到行政执行行为之中,体现到对公民权益的保护之中。

第二,改革执行模式,倡行执行方式多元化。在“行政三分制”下,执行局按其事务分类隶属于决策局,执行主体是行政机关,也可是社会组织,这改变了传统的行政执行模式。此外,执行权也可以通过市场公开竞标的形式赋予社会公共组织。市场机制的引入可形成多元的执法方式,有利于形成政府与社会共治的格局。

第三,优化绩效考核,强化行政执行效率。为保障公共管理的效率、提升公共服务的质量,优化绩效评估制度是强化政府执行力的重要手段。

第四,强化监督机制,推行行政问责制度。执行行为直接涉及公共利益与人民权利,必须受到严格的监督。“行政三分制”下,监督部门的审计监督与行政监察是最高位的监督,其次是决策部门对执行的全程监督。此外,应建立严格的行政问责制度,对执行中存在的执行不力或效能低下问题实施问责,追究责任。

3.改革监督模式,保障监督有力到位

“行政三分制”下的行政监督是行政自制的一种表征,即行政机关对其自身进行约束与反省,以达到自律、自察、自责。目前来看,我国行政监督主要包括监督机关对行政机关及其公务员的经济行为进行审计监督、对行政机关及公务员违纪行为进行行政监察等两种手段。我国这种内外部监督体系具有面广量大的特点,在监督实践之中确实发挥了“治病”和“保健”的作用,但也存在着以下一些无法回避的问题:其一,监督主体的独立性与权威性弱,导致监督乏力;其二,监督法施行不力,监督程序亟待规范:其三,行政监督的方式与手段单一化,缺乏全程监督和全面监督。针对这些问题,“行政三分制”下的监督模式的相关改革确实存在着一些亮点,值得推广。

第一,增强行政监督部门的权威性,变双重领导制为垂直领导制。只有保证监督部门的独立性,才能树立监督部门的权威性。监督部门的独立性与权威性可从改革传统监督模式着手。一要摆脱层级设置格局,脱离平级财政与人事的制约形式;二要提升监督部门的地位,使决策部门与执行部门隶属于监督部门之下;三要改变双重领导体制,摆脱地方政府的制约,这样才能有效遏制“一把手”的腐败。深圳市的“行政三分制”下,监督部门是由市长直接领导的。但笔者认为这无法有效防范市长级的“一把手”腐败,而垂直领导体制则不存在这一问题。深圳市的“行政三分制”改革从2003年开始酝酿至2009年付诸实践,都得到了时任市长的大力支持,但这两任市长却都因腐败违纪而被拉下马,这从反面说明独立监督的特别重要性。

第二,落实与完善监督法制,实现党政分署办公体制。行政监督的法制建设受制于外部整体的政治体制格局与行政法治建设的现实。要实现监督的法治化,尚有许多工作要做。一要解决监督法的具体实施问题,有法不依仍然困扰着行政监督实践。二要解决法律、法规的细化问题。三要实现党政监督的适当分离,使行政监督部门作为监督的一个主体,充分发挥应有作用。

第三,协调内外部监督体系,保障监督效能的充分发挥。广义上讲,我国行政监督具有体系庞大、主体多元、机构繁多、职能混杂等特点。如何协调各种监督方式,使之能够成为功能统一、协调有序、配合默契的监督网络体系,这就需要从内部行政监督做起,保证监督有力、到位。一要实现政府行政监督与社会监督、立法监督、司法监督、党委监督的协调统一,具体的监督职能应由地方政府统一规划、明确分工。二要合理配置内部监督职能,实现职权不空置、不交叉、不越权。三要积极关注社会舆论,重视社会监督,尤其要重视发挥新闻媒体在监督中的作用。

注释

①《深圳市综合配套改革总体方案》,《人民政协报》2009年 6月16日。②郑代良、马敬仁:《浅析“行政三分制”与“行政三联制”的区别》,《行政与法》2003年第 9期。③[美 ]戴维 ·奥斯本、特德 ·盖布勒:《改革政府:企业家精神如何改革公共部门》,周敦仁等译,上海译文出版社,2006年,第21—26页。④易正春:《部门行政向公共行政的转向——从深圳市“行政三分制”看中国行政改革新取向》,《黑龙江社会科学》2003年第 6期。⑤崔卓兰、刘福元:《行政自制:探索行政法理论视野之拓展》,《法制与社会发展》2008年第3期。⑥[美 ]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,程逢如译,商务印书馆,1980年,第351页。⑦《全面推进依法行政实施纲要》,《人民日报》2004年4月21日。⑧唐兴霖:《公共行政学:理论与思考》,中山大学出版社,2000年,第35页。⑨唐铁汉:《努力提高行政执行力》,《中国行政管理》2007年第10期。

D035.5

A

1003—0751(2010)01—0001—05

2009—11—09

王立峰,男,吉林大学行政学院副教授,硕士生导师,吉林大学政治学博士后研究人员。

责任编辑:思 齐