析中国环境执法的现状与完善3

何 燕

(长沙理工大学文法学院,湖南长沙410004)

析中国环境执法的现状与完善3

何 燕

(长沙理工大学文法学院,湖南长沙410004)

环境保护法的生命力在于它在社会生活中的具体实施。环境执法是最广泛、最普遍的落实环境保护法律的活动。环境执法使环境保护法律在社会生活中的各个领域发挥作用,使国家经济、政治、文化、社会公共等事务朝着有利于环境保护的方向依法进行。它对于加强环境保护的基本国策地位,维护公众环境权益,构建和谐社会等方面都具有重要的意义。随着国家对环境保护的日益重视,我国的环境执法在坚持依法行政、强化环境监管等方面取得了重大的进展,但是也存在不少问题,比如执法机制不完善、执法权限分配不合理、执法效果不理想等。通过借鉴国外环境执法的有益经验并结合我国环境执法的三项基本原则以及地方环境执法的实践,提出若干完善我国环境执法的建议,如完备环境执法机制、合理分配环境监管权限、提高环境执法效率等,以期强化环境执法,实现环境保护法的目的,促进经济和社会的可持续发展。

环境执法;原则;完善

环境执法即环境保护行政执法,是指国家环境保护行政机关、委托的组织及其公职人员在行使行政管理的过程中,依照法定职权和程序,贯彻实施法律的活动。其种类包括环境保护行政监督、环境保护行政强制、环境保护行政调解等。环境执法的水平如何,效果怎样往往需要一些衡量的标准。根据法理学的研究与分析,现代法治国家对执法的要求可以从三个方面来判断:合法性原则、合理性原则和高效率原则。[1]环境执法亦然。

1 从执法“标尺”三项原则看我国环境执法的现状与存在的问题

1.1 环境执法机制不完善,合法性原则落实有缺漏

环境执法的合法性原则是指环境执法主体的设立和执法活动不仅要有法可依,行使行政职能必须由法律授权并依据法律规定。或者说是要求依法行政,保障行政活动的权威性,防止行政权力的滥用。[1]可见,环境执法要达到依法行政,其前提必然是执法机制要完备,不可有缺漏。因此评价我国环境执法的机制可以就执法内容这一层面来分析:

从环境执法的内容来看,环境保护行政机关的一切能产生特定法律效力和法律后果的行为都是执法的内容。这就提出两个要求:一是要求环境执法活动中采用的方式必须是法律规定的方式,二是要求环保行政机关对违法、侵权行为必须承担相应的法律后果。对于第一个要求,我国的环保法律基本落到了实处,而且有专门的《行政处罚法》予以保障;但是第二要求,也即对环保政府部门执法行为的问责机制,在我国环保法律的规定中却显得相当薄弱。例如:我国现行的环境保护基本法《环境保护法》和污染防治领域的单行法《固体废物污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》等,在这些法规的法律责任部分,几乎都只有一条原则性的规定“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”(参见《环境保护法》第45条,《固体废物污染防治法》第73条,《水污染防治法》第58条,《环境噪声污染防治法》第62条,《海洋环境保护法》第94条,《大气污染防治法》第65条)。此类规定过于笼统,缺乏可操作性。并且在各法的实施细则中对执行标准到目前为止也没有体现。

此外,对某些政府部门有法不依的行为缺乏责任追究制度,比如《环境保护法》第16条规定“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。”但是究竟怎么负责?法律没有下文。是否有责任考核机制和责任追究制度?未采取措施改善环境质量的如何惩罚?法律也未规定。又如第22条“制定城市规划,应当确定保护和改善环境的目标和任务”,同样是一条义务性规则,而对于政府不作为的后果在法律条文中却只字未提。

在实践领域中,由于现行环境法律的问责机制存在着上述问题,因而目前政府部门普遍存在有执法不严的现象。不少地方政府以经济利益为优先,对于开发者和生产者的违反环境法的行为熟视无睹,甚至鼓励包庇。譬如一些政府部门采取“宁静日、零收费、零罚款”的“土政策”挡执法,假“挂牌督办”顶执法,允许企业长期“试生产”拖执法,甚至“边建设边环评”、“先建设后环评”来骗执法 ,一些基层环境执法人员对存在的环境问题视而不见、思想麻木,上级没有要求的不查,老百姓没有举报的不查,缺乏执法者应有的责任感。[2]这些现象的出现与环保法律对政府不作为的行为缺乏责任追究制度的规定不无关系。

1.2 环境执法权限分配不合理,影响执法效力

环境执法的合理性原则要求环境执法主体的执法活动符合法律的基本精神和目的,做到适当、合理、公正,并且对于已不适合社会实际情况的法律规范,依照法定程序进行一定变通以适应社会需要。实际上,环境执法的合理性原则相对于环境执法的合法性原则而言是它的后续和补充。已有的环境执法权根据法律的规定分配之后,在履行过程中,一旦发现存在有不合理且影响执法效力时,就应当根据合理性原则予以调整或变通。目前我国环境执法权分配不合理,影响执法效力的典型例子是限期治理制度和环境保护监督管理权的划分。

1.2.1 限期治理处罚权分配不合理,处罚力度弱

所谓限期治理制度是指对污染严重的项目、行业和区域,由有关国家机关依法限定其在一定期限内,完成治理任务,达到治理目标的规定的总称[3]。根据《环境保护法》第29条的规定,中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理,由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理,由市、县人民政府决定。简单的说,限期治理的审批权限归企业所属一级的人民政府,而不是环保部门(我国仅有《环境噪声污染防治法》将小型企事业单位的限期治理决定权赋予了环保部门)。这种权限的分配是不合理的,理由是:

第一,环保部门是政府行使环境监督管理权限的职能部门,限期治理作为一项重要的环境管理措施,本属于环保部门的监管职责范围。而政府的主要职能是综合决策、宏观调控,具体的行政事务宜由下属各职能部门承担,不应干预太多。否则,不仅增加了执法成本,而且在一定程度上还削弱了环保部门的权威,妨碍环保部门正常行使环境监管职能[4]。

第二,根据限期治理的程序,一般要经过4个环节:环保部门提出建议并将有关情况报告,地方政府做出限期治理决定,污染单位实施治理,环保部门检查验收并对未完成的做出处罚决定或由政府责令停业、关闭[5]。按照程序的规定,这意味着,环保部门有建议权,政府有决定权,如果政府只对环保部门的报告做形式上的审查,则不影响下达限期治理的决定,但这种审查将毫无实际意义;相反,如果政府做实质性的审查,就需要专门的人员管理,无疑会导致机构的重复建设和人力资源的浪费,并且也会拖延时间,不利提高行政效率[6]。

限期治理制度除了权限分配存在不合理因素外,该制度在处罚力度上也呈现较软的状态,影响了执法效力。比如,目前完不成限期治理任务的法律责任有加收超标准排污费、罚款或停业、关闭三种,其中只有加收超标准排污费是必处的,后两种均属可处的范围。这种选择性规定导致的后果是,“在执法实践中,限期治理常常变成了环境违法企业手中的“豁免牌”;在一些地方,治理期限不明确、治理期间监管不严、治理验收马虎等情况较为普遍,使限期治理成了“免罚”的代名词”[7]。即便是必处的加收超标准排污费,由于其额度与企业所获高额利润相比较过低,因此也难以起到较好的惩罚作用。

1.2.2 环境保护监督管理权划分不符合科学管理的规律

我国现有的环境管理体制的立法,在授予有关部门环境管理的职能时往往忽略了科学管理职能分工的原则,从而使监督管理的效果大打折扣,甚至形同虚设。

具体表现为:

第一,某些统管部门的职权不适宜赋予分管部门。例如,民航和铁道部门分别负责航空器噪声和铁路噪声的监管,而该两个部门又同时享有民用航空器和铁路的经营权,一旦发生环境噪声污染,这两个部门势必全力维护本部门的利益,不可能监督所属企业投巨资治理污染。因此就产生了一些机场周围的居民不堪忍受飞机噪声而到政府门前静坐示威,受铁路影响的居民投诉不断却永远得不到解决的现象。又如,《环境噪声污染防治法》将防治生活环境污染的职能授予公安部门,也属于授权不当。因为公安部门有很重的社会治安任务,连各种犯罪还打击不完,更无暇顾及居民的生活噪声污染问题。

第二,某些专业管理部门行使了综合决策性管理部门的职权。比如国家计划发展委员会农村经济发展司被授予“编制和实施全国生态环境建设规划”的职能,而这一机构对生态环境保护和建设这一专门事务并不十分专业,远没有让国家环保总局的自然保护司编制生态环境建设规划更专业。又如,资源综合利用,淘汰严重污染环境的落后工艺和设备,环保产业发展的监督管理职能都授权给了国家经济贸易委员会,而该委员会又负责管理这些企业的生产,这样也产生了生产管理与环境保护监督管理的矛盾。

第三,某些综合决策部门行使了专业管理部门的职权。比如原由国务院环境保护委员会承担的研究、审定、组织贯彻国家环境保护的重大方针、政策和措施,组织协调、检查和推动全国环境保护工作的职责划给了国家环境保护部,并使其具有协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题的职能。而实际上,环保部门很难担此重任,因为它无权给有关部门和地区拨款、无权决定给有关部门和地区优惠政策或进行国家投资建设等,并且当有关部门和地区不理会环保总局的协调时,环保部门也没有任何强制性的手段可以让有关部门和地区服从其协调[8]。

1.3 环境执法效果不理想,执法效率性有待提高

环境执法效率性是指在依法行政的前提下,环境保护行政机关对社会实行组织和管理过程中,以尽可能低的成本取得尽可能大的收益,取得最大的执法效益。环境执法的效率性原则是依法行政的基本要求之一,也是执法行为具有合理性的证明,符合这一规定,不仅有助于环境法律的发展和完善,也有利于避免或减少对环境的污染,保证可持续发展。对照这一原则的要求,我国目前环境执法的效果仍不甚理想,被管理对象重复违法、重复处罚、宁罚不治的环境违法现象比比皆是。就其原因可能有以下几个方面:

一是执法力量单薄。目前运用得最多的环境管理的手段是由环境保护行政主管部门对违法企业实行行政处罚。这一措施对违法排污企业而言,或多或少会起到一定的威慑作用,然而,现实中环境执法工作经常面临的另一状况是,当环保部门启动处罚程序,开出罚单后,企业便以各种借口推诿搪塞,以拒缴排污费相威胁,甚至请出地方党政领导干部打招呼,要求免罚、减罚或网开一面,结果往往造成处罚落实难、处罚“马拉松”,直到通过法院强制执行才能结案的尴尬局面。因此,某些时候单凭环保部门一己之力着实难以提高环境行政处罚的效率,解决这一问题可以考虑借助其他政府职能部门进行联合执法,并建立长效管理机制。

二是经济罚额度低,重复使用无依据。首先,对国有企业而言,环境违法受到处罚,由于其钱款出自企业,与企业主要行政负责人本人的利益关系不大。即便是私营企业,尽管罚款概由业主个人“埋单”,但相对于开工生产所获得的高额利润,或治理污染所需付出的高额投入,罚款也就只是“小菜一碟”而已,只能触及其皮肉,却伤不了筋骨,即使重复受罚,其环境违法的经济成本也很小。其次,《环境保护行政处罚办法》第六条明确规定,“对同一环境违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”。因而,当环境执法者面对部分企业屡次出现环境违法行为时,就缺少了有效的法律依据与法规支持。一旦遭遇投诉,环保部门将处于尴尬和无奈的境地,给环境违法企业提供了可趁之机[9]。

2 通过贯彻环境执法的三原则完善我国的环境执法

2.1 完备环境执法机制,保障执行

如何针对我国环境执法机制存在的缺陷予以完善?可以借鉴发达国家的法制发展经验。美国就是一例。美国早于1969年出台了《国家环境政策法》,这部法律要求联邦政府的所有行政机关对其现行法定职权、行政规章、政策和行政程序进行检查,看其是否符合国家环境政策和目标,并要求在限期内向总统提出相应的修改措施[10]。为了保证《环境政策法》的有效实施,该法宣布在总统办公厅下设立一个国家环境质量委员会,工作范围包括“分析、解释环境趋势和环境情报资料;按照环境政策和目标评价联邦政府的项目和活动;起草并提出促进国家环境质量的国家政策”等,并且主要承担“为总统提供环境方面咨询意见和协调行政机关的有关环境活动”的职能[10]。

而在《环境政策法》的执行机制方面,虽然在立法中没有明确,但是根据美国的判例法所确立的原则(美国最高法院于1972年对塞尔拉俱乐部诉莫顿案作出的判决),可以是一切公众或公众团体(不一定是遭受事实上损害的利害关系人)对行政机关的涉及环境保护方面的行政行为提起诉讼。在此基础上,各级联邦法院便行使司法审查权,监督、检查行政机关是否遵守《环境政策法》,作出判决并予以司法的强制执行。

实践证明,在这部法律生效后至1978年的8年时间里,从1978年和1980年国家环境质量报告中反应的情况来看,法律的实施收到了良好的效果。根据报告的统计分析,在这8年里,共有938起这类案件,其中有202件(占35%)导致法院对行政机关发布初步强制令,其中有92件导致推迟工程的实施一年以上。虽然没有出现发布永久强制令的情况,但确有不少工程项目因初步强制令而停止[11]。

我国的环境保护法也应当借鉴美国立法的有益经验,对环境保护的政府职能予以强化。建议在我国,出台一部从宏观方面调整国家基本政策的环境法规,其针对的对象主要是政府;建立一个有效保证上述职能落实的实施机构;设置一套加强政府的环境保护公共职能的程序规则。解决政府部门的责任追究问题,可以通过修订《环境保护法》,对各级政府的环境责任建立考核机制,完善政府的环境责任追究制度和干部环境绩效考核制度,明确各级政府对辖区内的环境负责,党政一把手是辖区环境保护的第一责任人等,避免地方政府包庇纵容企业的环境违法行为、地方保护主义干扰正常的环境执法,改变我国行政机关在环境保护问题上的忽视环境价值的行政决策方式以及各行其是、消极涣散的局面,为行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面利益和目标创造更好的内部和外部条件。2.2 合理分配环保监管权限,提高执法效力

如果环境法律制度的规定没有收到预期的效果,或者不利于环境的可持续保护和改善,就有必要进行调整和完善。针对目前存在的环境执法权限分配不合理的现象,国家应尽快修订《环境保护法》等环境保护法律法规,最大限度地统一执法主体,将某些不适宜政府部门或者专门管理机关的职权赋予环境保护的综合性决策部门,譬如限期治理的审批权应当划归企业所属一级的环境保护主管部门而不是人民政府,从而提高实施的效率;把分散于公安等专门管理部门的环保执法权力集中到环境保护行政主管部门,特别是对社会生活噪声污染防治和机动车辆尾气污染防治的监督管理权赋予环境保护行政主管部门;部分环境监督管理权必须由其他相关部门行使时,也应使环境保护行政主管部门能对行使这些权力的相关部门进行有效的协调、监督。

2.3 提高环境执法效率,保障环保目标的实现

就目前的环境执法状况而言,仅仅依靠环境保护行政主管部门的力量似乎难以保证环境监督管理工作的顺利开展,单凭行政处罚似乎也解决不了企业屡屡违法的问题。如何提高环境执法效率已经成为环境保护工作者亟待解决的难题。近年来,在地方的环境执法实践中尝试着采取一系列新的措施和方法来改善环境执法的状况,取得了良好效果,有一些经验值得借鉴:

2.3.1 联合执法,提高效率

环境执法过程中,难免有执法不顺畅或者执法难的情况,此时可以考虑同级不同部门之间或者同部门上下级之间联合执法的方式来推进环境执法的效率性。这方面杭州市已有实践:2006年在整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动开展以后,当地的工商、环保、经委、质监、电力等部门通力协作,成立了联合执法小组,大力开展“十五小”、“新五小”和无证无照等违法企业的整治工作。如对违反国家产业政策导向、污染大、产出小、能耗高、效益低的“十五小”、“新五小”、无证无照企业,环保、工商等部门关停、取缔、依法吊销执照或不予年审,电力部门停止供电等。此外,杭州各县、区在市级联合执法小组的统一领导下,成立了由各县、区政府主管领导或牵头部门为组长的专项整治工作组,重点组织整治工作的开展。通过相关部门之间的执法协作,取得了整和行政资源,加强信息沟通,规范和引导企业生产经营的良好效果[12]。

2.3.2 建立长效管理机制

除了借力其他职能部门进行联合执法外,还可以对一些有整改条件、污染较轻的如餐饮、机械加工等行业,坚持堵与疏相结合、整治与规范相结合、打击与疏导相结合的方式,实施分类管理,一方面督促其加快整改,另一方面加强服务,引导其合法经营,加强长效管理。比如桐庐县在处理县城范围内19家石材加工企业过程中,采取堵疏结合方式,对其中7家无证企业直接予以取缔,同时对12家有工商营业执照但污染较重的企业,通过在县城开辟专门石材交易区,建立统一污染治理设施,并给予相关税费减免,引导企业规范持照经营,收到了良好的社会效益和环境效益。

2.3.3 签订环保目标责任制

环保目标责任制是环境执法机制的一大创新,通过对环境监管部门下达目标任务可以扭转环境监管粗放型状况,提升环境管理执行力。作为环境执法效绩的评判,考核指标主要包括:一定区域内主要污染物减排计划完成率,建设项目环评审批率,“三同时”执行率,工业污染源达标排放率,环境价格政策实施到位率,环境监察及环境监测标准化(规范化)建设达标率,环境信访处理结案率,排污费足额征收率,环境违法行为立案查处率,行政处罚总量及执行结案率等。针对考核的结果,可以实行环境监察效能的“一票否决权”,即只要环境监察部门或者个人,出现违法乱纪行为或被追究刑事责任的;该环境监察部门被媒体曝光,造成社会不良影响的;未完成上级部门分解的排污收费目标任务的,即取消评比先进的资格[14]。

2.4 加大环境处罚力度

对于屡次违法、故意偷排、超标排放的违法企业,可以从重或者加重处罚。对连续两次被环保部门发现超标排污的企业,有关环保部门在实施处罚的同时,可以提请当地县级以上人民政府做出限期治理或者停产整顿决定。限期治理期间应当限产、限排,禁止建设增加排污总量的项目。经限期治理或停产整顿仍不能达标排放的,提请有关政府做出关停决定,否则,将按有关规定追究相关责任人监管失职的责任。同时,还可以建立环境执法情况新闻通报制度。环保部门定期可以向当地主要新闻媒体通报重点检查企业情况、违法行为查处结果以及挂牌案件整改情况。对连续两次被发现违法行为的企业可以采取公开曝光。

References)

[1]张文显.法理学[M].北京:高等教育出版社,1999:303-304.[Zhang Wenxian.Jurisprudence[M].Beijing:High Education Press,1999:303-304.]

[2]李飞.环境执法暴露五大“怪现象”[N].中国环境报,2007-01-12.[Li Fei.“Five Odd Phenomenas Were Exposed In Enforcing The Environmental Law”[N].China Environmental News,2007-01-12.]

[3]韩德培.环境保护法教程[M].北京:法律出版社,2003.117.[Han Depei.Environmental Protection Law Course[M].Beijing:Law Press,2003.117.]

[4]李水生.限期治理法律制度若干问题研究[J].环境科学研究,2005,(5):96-99.[Li Shuisheng.StudiesOn Some Problems In Govern System By The Prescribed Time[J].Environment Study Of Science,2005,(5):96-99.]

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[7]魏列伟.违法企业为何宁罚不治[N].中国环境报,2007-01-24.[Wei Liewei.Why The Enterprises Breaking The Law Were Ready To Be Punished Than Manage[N].China Environmental News,2007-01-24.]

[8]王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径[J].政法论坛:中国政法大学学报,2003,(8):50-58.[Wand Canfa.Comment On The legislation Problems In Our Environmental Control System And The Approaches Of The Perfection[J].Politics And Law Forum:Chinese Politics And Law College Journal,2003,(8):50-58.]

[9]魏列伟.违法企业为何宁罚不治[N].中国环境报,2007-01-24.[Wei Liewei.Why The Enterprises Breaking The Law Were Ready To Be Punished Than Manage[N].China Environmental News,2007-01-24.]

[10]王曦.美国环境法概论[M].武汉:武汉大学出版社,1992:216-217.[Wang Xi.Introduction To The US Environmental Law[M].Wuhan:PressOf Wuhan University,1992:216-217.]

[11]王曦.美国环境法概论[M].武汉:武汉大学出版社,1992.241.[Wang Xi.Introduction To The US Environmental Law[M].Wuhan:Press Of Wuhan University,1992.241.]

[12]钟兆盈.上级职能部门检查下级职能部门履行环保职责情况杭州环境执法以上促下 [N].环境科学研究,2007-03-23.[Zhong Zhaoying.Inspection On Fulfilling The Environmental Protection Duty By Higher Authority Functional Departments To The Lower Level The Environmental Law Enforcement By Higher Departments To The Lower In Hangzhou[N].Environmental Study Of Science,2007-03-23.]

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Discussion on the Present Situation and Perfection of Environmental Law Enforcement in China

HE Yan
(Changsha University of Science and Technology Humanities and Law Scool,Changsha Hunan 410004,China)

The life2force of the environmental protection law depends on its actual enforcement in our social life.The environmental law enforcement isone of the most broadest and themost common activities by which the environmental protection law is to be put into effect.Environmental law erforcement brings the environmental protection law into our social life and promotesnational economy,politics,culture and social public a ffairs developing in progresswith the environmental protection.It has far2reaching significance in consolidating the position of environmental protection as a basic state policy,defending the public environmental rights and interests,and building a harmonious society.Although China’s environmental law enforcement made great progress in continually performming official duties according to law and strengthening environmental supervision and administration,some problems still exist,such as the defectsof the legal system,the inproporiate division of authority and the lower efficiency of enforcement.These problems can be resolved by absorbing experience in foreign countries,being integrated with the three basic principles of environmental law enforcement and the local practice in China to realize the goal of the environmental law and to promote the economic and social sustainable development.

enforcementof the environmental law;principle;perfection

D922.6

A

1002-2104(2010)05-0146-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.024

2010-02-10

何燕,硕士,讲师,主要研究方向为环境保护法。

3该文受“湖南省教育厅资助科研项目(编号:08C063)“的资助。

(编辑:于 杰)