美国儿童保护工作体系及其运行特点和启示

王 练

(中华女子学院 教育学院,北京 100101)

美国儿童保护工作是针对受虐待(身体虐待、心理伤害、性虐待)和被疏忽的0—18岁儿童及其家庭而开展的系列保护和服务工作。它是美国儿童福利工作内容的一部分,其任务是保障家庭的安全、稳定和福利,保证每一个儿童都能获得教育、健康和发展的权利。

自上个世纪90年代初,美国通过立法、设置各级行政管理机构,在50个州全面开展了儿童保护工作。其将儿童保护工作纳入政府工作职能范围,形成了分工明确、参与机构广泛的保护和服务网,向有需要的儿童和家庭提供干预、支持和保护,面向社会开展广泛的宣传和预防性工作,使儿童被虐待和受伤害案件逐年下降。据美国新罕布什尔大学(New Hampshire University)Finkelhor博士统计,从1993年至2006年美国各种形式的虐儿及受害个案跌幅达3—6成。[1]这一针对弱势儿童的保护性工作,对处理当前我国社会转型过程中出现的流动儿童、留守儿童、单亲家庭儿童增多等社会问题,保障儿童的权利与安全,促进儿童健康发展有着积极的借鉴意义。

一、美国的儿童保护工作体系

1、美国儿童保护工作的组织架构及职能①参见Diane F.Reed,M.P.H&Kate Karpilow,Ph.D.《Underatanding the Child Welfare System in California:A Primer for Service Providers and Policymakers》,2nd Edition,2009.

美国儿童保护工作组织是由多个层级的机构组成的,自上而下包括联邦、州、县、市的相关机构,以及非盈利、公、私营社会服务机构。

处于最上层的机构是联邦政府的儿童与家庭局(Administration for Children and Families)。它隶属于美国卫生和公共服务部,是儿童保护工作的最高行政机关,负责管理、指导、支持、资助、协调和推动各州及地区开展儿童保护工作。联邦政府在儿童保护工作中的主要职责是制订规划和方案,监督、评估各州执行情况,提供资源。联邦儿童与家庭局设有2个行政办公室和7个部门负责儿童保护工作。

第二层是设在州政府的行政管理机构。因美国各州行政相对独立,所设机构名称和工作范围有所不同。以笔者曾访问的加利福尼亚州为例,加州由社会服务厅负责州儿童福利和儿童保护工作。州的工作职责范围:一方面负责监管联邦儿童保护项目的实施和执行;另一方面负责制定本州的儿童保护政策和儿童保护服务计划,筹措资金,帮助县、市以及公、私地方机构执行保护项目。加州实行州监管、县执行的管理模式。加州儿童保护工作的具体事务由社会服务厅下设的州儿童与家庭服务局和社区照顾许可局管理 。州儿童与家庭服务局设有5个处和1个监察办公室。

第三层是设在县级政府的人力资源服务部。该机构的主要职责是负责有关儿童保护的具体事务性工作,开展联邦和州的儿童保护项目。该机构在县、市设有儿童保护服务办公室,主要从事五方面工作,即紧急情况反应、家庭维护、家庭团聚、永久安置、宣传预防。具体工作内容包括:24小时处置热线电话;对儿童和家庭的安全进行风险评估;提供咨询服务、紧急居住服务、临时托管服务、紧急居家看护、药物滥用治疗、家庭暴力干预、父母教育、家庭生活培训;长期寄养安置和儿童之家安置;面向社区、学校、家庭开展宣传活动,培训年轻父母如何养育婴儿,以及开展课后项目、健康计划、安全计划等。

第四层是公、私机构,如儿童看护中心、儿童保护中心、儿童中心、儿童保护委员会、学校、社区等。上述中心、机构或承担某项保护项目,或参与部分服务内容。目前,在美国具体执行儿童服务项目的多为第四层的机构。如笔者曾参观走访过的旧金山儿童保护中心、旧金山南市场街儿童看护中心、旧金山洛园儿童中心、洛杉矶儿童保护中心等属于从事儿童保护工作的民间非盈利机构,全国儿童联盟下的华盛顿儿童中心则隶属于司法部。

2、美国儿童保护工作的目标和内容

美国儿童保护工作的目标是保护、支持儿童,预防儿童受虐待和疏忽照顾,保障家庭的安全和稳定,改善儿童生存与发展环境。工作内容主要包括两方面:一是为受虐待和疏忽照顾的儿童提供保护和保障措施,诸如家庭维护、家庭重整、受虐待儿童的永久安置等,从而改善和优化儿童的生存环境,保证儿童的健康成长;二是面向儿童、家长、学校、社区开展防虐待和防疏忽的宣传教育工作,从多个环节阻止伤害事件的发生。

围绕上述工作目标和内容,美国现已开展有60余个保护性项目,如救助被遗弃婴儿项目,收养项目,儿童虐待与疏忽预防项目(向从事预防性工作的机构提供资助,包括建立预防网络、研究案例、宣传等),儿童护理和发展资金项目(针对低收入家庭,为照料儿童提供资助),儿童早期保护项目(向低收入家庭中3—5岁儿童和家庭提供广泛服务的项目,如教育、健康、父母参与等),儿童抚养实施项目(针对没有抚养能力的父母开展儿童抚养和就业培训),家庭暴力预防和服务补助项目(对遭受家庭暴力的人提供临时庇护所、咨询、法律服务、紧急儿童护理等,向家庭庇护所、家庭暴力热线、家庭暴力资源中心提供资金),寄养、收养以及寄养儿童独立生活项目(向家庭外生活的儿童提供安置资金,对寄养机构和父母提供培训,对年满16岁以上的青少年提供职业培训等),以社区为基础的戒酒教育,救助离家出走和无家可归的青少年项目等。[2](P181)以上这些保护性项目具有覆盖面广、受益人群多等特点。

二、美国儿童保护工作的运行方式和特点

1、美国儿童保护工作的运行方式

美国儿童保护工作以项目管理的方式运行。首先,由隶属于联邦政府的儿童与家庭局根据相关法律条文研究和开发儿童保护项目,并将其纳入政府预算由国会拨款。开发出的项目方案通常包括项目目标、项目工作程序、项目评估指标及项目配套经费。然后,由各州、县、市儿童保护组织机构向联邦儿童与家庭局进行申报。经竞争、审核获得立项,联邦政府下拨项目资金,州政府支付配套资金(项目经费以联邦资金为主),并进行项目运作培训。同时,获立项的机构被要求每年撰写工作报告和年度工作计划,并接受联邦和州的考核与管理指导。联邦和州按照绩效标准和实施结果划拨每年的经费,每5年做一次项目评估,以确定项目是否继续开展。

2、美国儿童保护工作的主要特点

(1)理念先进

美国现有的儿童保护工作采取国家规划、投入、实施的“社会保护型儿童福利”模式。[3]该模式的核心理念是,管教和保护儿童既是父母的责任,也是国家的责任。因此,为保障每一个儿童受教育和良好的成长环境,政府通过投入、干预和支持,改善儿童的家庭环境,优化儿童的生存和发展空间,尤其是将处于危险或不利环境下的儿童纳入国家保护之下,既体现了社会的公平性,让来自不同家庭环境的儿童都享有受教育和健康发展的权利,也体现了国家的责任感及着眼于长远发展的理念。儿童是国家的未来和希望所在,对困难家庭及孩子进行资助,既维护了儿童的利益,也维护了社会和家庭的稳定。今天的投入换来的是未来犯罪率的降低、健康问题的减少、公民素质的提高,实际上国家未来从对儿童保护工作的投入中受益良多。

(2)立法先行,依法实施

美国国会自1974年以来陆续通过了《儿童虐待预防和处理法》《收养暨儿童福利法》《儿童虐待和疏忽报告法》《儿童虐待预防及执行法》等一系列法案。这些法案明确界定了美国儿童保护工作的对象、任务,赋予机构介入家庭实施干预措施的权力。同时,界定了儿童虐待(身体虐待、心理伤害、性虐待)和疏忽的标准定义,设立了防虐待和防疏忽的调查和通报制度,以及儿童保护工作机构。这些立法将儿童保护工作纳入政府管理视野,为儿童保护工作的开展提供了法律依据和制度保障。

(3)多渠道资金投入

充足的资金投入是儿童保护工作能够顺利开展的前提。美国儿童保护工作的资金来源主要有三部分:第一部分是联邦政府依据立法每年根据预算进行拨款,用于专项保护性工作,近年来联邦儿童与家庭部的预算大约每年在490亿美元左右[2](P180),是美国儿童保护工作的主要资金来源;第二部分是地方财政配套资金,各州依据立法从州财政中划拨资金或通过其他渠道筹集资金,如旧金山市设立一个儿童基金会,每年从地产税中按100美元提取3分钱的标准提取资金,用于儿童保护项目;第三部分是个人、机构、社会捐助,加州慈善机构每年向儿童福利的捐款约为2000万美元。①参见Diane F.Reed,M.P.H&Kate Karpilow,Ph.D.《Underatanding the Child Welfare System in California:A Primer for Service Providers and Policymakers》,2nd Edition,2009.

(4)科学化的管理

美国儿童保护工作采用标准化管理和分层管理。首先,儿童保护项目在制定时采用标准化设计。项目方案通常包括项目目标、项目实施工作程序、项目评估指标等标准化内容。实施前由联邦或州的管理部门向项目实施者提供培训和指导,并对项目的实施过程进行数据管理,保证儿童保护项目按既定标准进行。其次,在管理上实施分层管理。各层级管理机构权限明确、职责清晰。联邦政府主要负责政策制定、经费配置、建立标准化的实施方案及评估指标、提供项目培训等,规范和主导儿童保护工作向着既定目标开展;州政府负责保护项目的实际运作,对联邦及本州的项目实施评估、监管、技术支持和指导;县及以下机构直接负责项目的实施。分层管理的方式给地方政府较大的权限,有利于调动地方政府工作的积极性,同时又可降低管理成本,提高管理效率。联邦政府通过经费的调控获得主要控制权。

(5)严格的评估制度

美国儿童保护工作通过项目评估制约机制来监控项目的执行质量和资金使用。联邦政府采用以结果为基础的评估方法。政府为50个州设定了儿童保护工作的预期目标,并将这些预设目标作为评价指标。以加州的“儿童与家庭服务”项目评估为例,评估内容包括全州情况的评估、选取65个案例进行现场评估、对州和县级的利益相关者进行访谈评估。评估指标包括7个目标、7个系统。在2002年的评估中,加州7个目标均未达到,联邦政府因此勒令其提交项目改进计划书并在两年后再次进行评估(现已基本达到)。联邦将项目评估的好坏作为获得下一年度经费拨款的条件之一。

(6)工作细致务实

措施具体、工作细致周全是美国儿童保护工作的特点之一。首先,保护项目设计细致周全,项目将可能导致儿童被伤害的各环节都考虑到了,覆盖面非常广。有针对不同状况儿童的保护项目,如弃婴、遭受家庭暴力的儿童、低收入家庭儿童、离家出走儿童等;有针对家庭建设来达到保护儿童目的的项目,如向家庭提供儿童教育资助、辅导家长如何教育儿童、对家长进行就业培训等;有针对儿童成长可能出现问题的环节进行宣传预防的项目,如课后活动、健康计划等。其次,项目措施具体,具有较强的操作性。

三、美国经验对我国开展儿童保护工作的启示

美国儿童保护工作成效显著。以加州为例,从1998年7月至2008年7月,被提供紧急情况反应服务的儿童下降了38%,被提供家庭维护服务的儿童下降10%,家外安置儿童下降33%,等待收养或其他永久安置的儿童下降38%。②同上。当今中国,随着社会快速转型与变迁,流动儿童、留守儿童、单亲家庭儿童的人数不断增多,家庭暴力、贫富差距等社会问题凸显,传统的儿童社会救助体系主要是针对孤残儿童,已不能承载和解决新时期面临的这些社会问题,亟待建立一个面向全体儿童的社会保护体系,从而化解社会矛盾,保障每个儿童的权益。美国儿童保护的做法和经验,给我们以下启示:

1、建立独立的儿童保护工作机构

二是将儿童保护工作分解为相对独立的单个项目,可降低工作难度,易于推进;三是采取项目运作方式,可以尝试政府买单、机构提供服务的工作模式,政府将项目面向社会投标,吸引各类机构来夺标执行项目,这样既可避免政府机构的膨胀,又可通过各类社会专业机构的参与引入竞争机制,提高工作效率,同时,也充分调动了社会民间机构的力量,使政府资源和社会资源得到有效整合。

儿童的特殊性是其身心发育不完善,容易受到伤害,是社会中最需要帮助、关爱和保护的群体。据统计,我国0—18岁的儿童约占3.4亿,数量居世界第一。儿童保护工作牵涉到教育、卫生、司法、民政、宣传等诸多部门,唯有成立专门的机构,配置相关的工作人员,统筹管理,有计划、有目标地推动,才能真正实现保护儿童的目标。目前,中国采用跨部门合作、协调的方式开展儿童保护性工作,由于各部门并不专职做该项工作,部门职责和权限不明晰,缺乏一个管理机构去统筹规划和引领,使得儿童保护工作的开展不尽如人意。

2、以项目运作方式逐步推进儿童保护工作

3、在借鉴他国经验基础上探索本土化儿童保护模式

从美国开展儿童保护的经验来看,保护内容涉及面广,投入也比较大。中国是发展中国家,政府需要投入和建设的领域很多,现阶段国家财政在儿童保护工作的资金投入上是有限的。采用项目运作方式,优先选择矛盾比较突出、对儿童发展影响比较大的方面进行先期立项和投入,采取迈小步、逐渐推进的方式,比较适合中国的国情。

以项目运作方式逐步推进儿童保护工作有诸多优点:一是工作灵活,易于调整。项目可随国家经济状况、儿童生存状况的改变而随时进行调整;

作为先行者,美国儿童保护的做法和经验是非常值得借鉴的,但我国儿童保护工作面临的突出问题是农村流动儿童、留守儿童,城市低收入家庭儿童,贫困地区的儿童等问题。据第五次人口普查资料推算,2000年我国0—14岁流动儿童为1409.7万人,0—17岁留守儿童为2443万人,且人数呈快速增长之势。大部分流动儿童和留守儿童的生存质量和受教育状况不容乐观。这是我国社会发展过程中面临的特有问题。因此,学习借鉴他国经验,研究我国的现状,制定符合我国特点、具有较强操作性的儿童保护政策和措施非常必要。

[1]第17届国际防止虐待及疏忽照顾儿童会议报道(香港)[DB/OL].http://www.aca.org.hk/ofs/ofs20080910/10-Sept-Press-Release-Chi.pdf.

[2]张文娟.中国未成年人保护机制研究[M].北京:法律出版社,2008.

[3]刘继同.儿童福利的四种典范与中国儿童福利政策模式的选择[J].青年研究,2002,(6).