政府投融资体制存在的问题与对策

程 工

(郑州航空工业管理学院，河南 郑州 450015)

政府投融资体制存在的问题与对策

程 工

(郑州航空工业管理学院，河南 郑州 450015)

河南省政府投融资体制基本实现了经营性政府投资的法人化，政府投资逐渐退出竞争领域，投向基础性、公益性项目，政府投资项目的计划管理得到逐渐加强，政府投资项目的各项管理体制逐步得以健全和规范，政府投资项目融资和工程建设的市场化与社会化程度不断提高。但是，政府投融资项目管理和运营中还存在一些比较突出的问题，根据河南省实际，结合国外以及深圳、上海等地的一些做法，要想从根本上解决河南省政府投资项目中存在的痼疾，必须通过立法，实现对政府投资项目管理的科学化、法制化、规范化管理。

政府；投融资；管理体制；河南省

改革开放以来，适应社会主义市场经济体制要求，政府投资项目的管理体制有了较大变革，按照国家要求严格实行项目资本金制、法人责任制、招投标制、施工监理制，强调按基建程序办事，加强项目建设的质量管理等，这些改革取得了一定成效。但由于投融资体制改革尚处于转轨时期，政府投资仍然存在投资范围不明确，包揽太多，投资的风险责任机制尚未建立，部门和地方的保护主义严重，政府对基础设施实行垄断经营，建设项目存在着融资、经营和管理的市场化、社会化程度低，投资效益低下等问题。如何拓宽政府投资的资金来源，满足社会对公益性项目建设的需要，如何搞好政府投资项目的管理，确保投资效益和建设质量，这些都是目前需要研究的问题。经过多方调查研究，本文认为，必须尽快出台有关政策、法规，进一步加强政府对投资项目的管理，提高政府投资效益，使政府投资项目管理走向科学化、法制化，发挥其应有的社会功能。

一、当前政府投融资管理体制现状

改革开放以后，河南省投资主体呈多元发展态势，政府投资由过去的一统天下，而成为众多社会投资主体中的普通一员。与此同时，在改革过程中，财政支出中用于基建的支出占总支出的比重和占全社会固定资产投资的比重不断下降。据统计，1979年河南省财政预算内基本建设支出占当年财政预算支出的20.56%，占当年全社会固定资产投资的25.9%；而2009年，两项指标分别下降到8.6%和1.8%。

河南省政府投资的范围和方向也发生了较大变化，政府投资项目管理也进行了较大变革。

(一)实现了经营性政府投资的法人化

为了适应社会主义市场经济体制要求，河南省先后成立了省建设投资总公司、交通建设投资公司、铁路总公司、科技开发总公司、经济技术开发公司和农业综合开发公司等六家省级投资公司，明确这些公司为省政府授权的省级投资主体和国有资产的经营者，负责对省计划内经营性项目进行贷款投资或参股、控股。

各市比照省政府的改革也纷纷建立市政府的投资主体。这些改革初步奠定了政府投资主体法人化的基础，政府对投资活动的管理逐步由行政办法为主向经济办法为主的转变。这些年来，以省级经营性资金总量为资本基础，通过独资、入股、担保、提供配套资金等方式，拓宽了建设资金来源，在全省建设了一批大中型骨干项目，改善了基础设施条件，培育了一批高新技术产业，优化了产业结构。

(二)政府投资逐渐退出竞争领域

适应社会主义市场经济的要求，政府投资改变过去包揽天下的局面，按照“有所不为才能有所为”的方针逐渐退出竞争领域，主要投向基础性和公益性项目，立足于保证公共基础设施建设的需要。省级投资公司投资的范围主要是：跨市地的电力、交通及重要原材料等全省重点基础设施项目，对全省经济发展有重要影响的高新技术产业项目和技术先进、经济效益好、有利于增加省级财源的项目。省级基本建设拨款投资的范围，主要是用于为全省服务的农业基础设施建设和跨地区的大中型水利设施建设；省直属机关单位和省直属公益性项目建设。

(三)加强政府投资项目的计划管理

固定资产投资计划是政府进行宏观经济管理的重要手段。省政府明确要求，省各投资公司作为省级的投资主体，其投资活动必须接受计划部门的宏观调控，投资资金必须纳入省固定资产投资年度投资计划；为了集中省级有限资金，保证重点项目建设，切实改变建设资金使用分散的状况，省财政用于基本建设的资金和各投资公司经营管理的各种专项建设资金以及中原信托投资公司、国际信托投资公司用于固定资产投资的资金都要纳入投资计划管理，统筹安排。各投资公司经营的建设资金，由公司提出每年的收入总量和安排意见，报省发改委综合平衡并报省政府批准后下达年度资金收支计划和项目投资计划。对省级基建拨款资金的安排，由省发改委根据省政府确定的当年建设投资总量和在建项目合理工期的需求以及新开工项目的前期工作情况，按照收尾、续建、新开工的顺序综合平衡提出安排意见，经省政府同意后分批下达年度投资计划。

(四)健全和规范了政府投资项目的各项管理体制

“九五”以来，尤其在国家实施积极财政政策以后，按照国家对国债项目建设的严格要求，河南省抓住机遇，对所有政府投资项目大力推进了以工程质量终身负责制、项目法人责任制、资本金制、招投标制、项目合同制和监理制为主要内容的建设管理体制改革，严格执行国家基本建设程序，建立项目工程进度行业主管部门责任制，对每个政府投资建设项目都明确了有关部门的责任分工和领导责任人名单；加强对建设项目实施中关键环节的管理，在勘察设计、施工管理、工程监理、招投标和竣工验收各个环节，建立明确的责任人制度。狠抓工程质量建设，严格了建设项目工程质量管理，加强对建设项目的稽查力度。建立了工程质量终身负责制，为保证项目工程质量创造了制度条件。

(五)大力推进政府投资项目融资和工程建设的市场化、社会化

适应社会主义市场经济体制要求，努力拓宽政府投资项目的融资渠道，实现投资主体的多元化。打破地区和部门限制，积极推进工程建设的社会化、市场化。目前河南省在公路建设方面已经取得了大的突破。省政府豫政[2006]16号文《河南省人民政府关于加快全省公路建设的意见》中已明确指出，“今明两年，公路建设要在上市融资、转让公路收费权和外商直接投资等方面取得实质性进展”。“要在已建成的项目中，拿出一批好的路段、桥梁转让收费权，以存量换增量”。目前河南焦作至巩义黄河公路大桥已成功地进行了部分经营权的转让,收回资金投入其他公路项目建设，实现了滚动发展。

二、当前政府投融资管理体制存在的主要问题

由于河南省和全国一样，整个投资体制正处在转轨时期，一些改革措施没有得到很好落实，政府投资项目管理和运营中还存在一些比较突出的问题，主要表现在以下几点：

(一)财政性建设资金不足

河南省是人口大省，一方面属于“吃饭财政”，另一方面满足人们需要的公益性建设资金需求巨大，造成政府投资资金的严重不足。据统计，2009年全省财政支出中用于基本建设支出249.62亿元，占全年全省财政支出的8.6%，低于全国平均水平5.6个百分点。

(二)政府投资资金使用管理分散

一方面，相对社会投资占投资总量较大比重的情况，政府所掌握、支配的资源所占分量越来越小，而且政府财政性资金管理分散，多头配置，国有资源部门化、集团化现象严重，使得原本就很少的政府资源不能发挥整体效能。另一方面，随着改革的深入，政企分开，政事分开，政府应该办的事情必须由政府去办。因此政府投资必须全部纳入政府的计划管理，实现资源统一配置。但是从河南实际来看，目前省级基建投资中，除了省建设投资总公司的建设资金、省基建拨款5亿元资金由省发改委统一计划管理外，其他建设资金均未纳入计划。从而使省政府对于每年有多少资金(包括预算外资金)用于建设不能心中有数，政府各部门各自为政，分散管理，不能发挥政府投资应有的合力。省级政府投资项目按照国家和省政府的职能部门职责分工和有关规定，建设项目应该纳入总体规划和年度计划，经过投资主管部门综合平衡、充分论证后，报省委、省政府决策，逐步实施。但现在直接向政府申报项目，申请建设资金的现象还普遍存在。个别部门存在计划外安排资金，不按国家投资管理程序办事现象。项目建设管理中存在政企不分，以政代企，项目法人不明确等问题。

(三)政府投资建设项目的招投标工作需要进一步加强

实施招标投标是节省工程造价，保证工程质量，提高投资效益，防止建设领域腐败现象的有力保障。《中华人民共和国招标投标法》颁布实施几年来，对规范招标投标行为，创造公平竞争的市场环境，保障国有资金有效使用，起到了积极作用。但是，在实施招标投标活动中，仍然存在很多问题，有的招标投标推行的力度不够；有的招标程序不规范、做法不统一；有的明招暗定搞假招标甚至钱权交易；有些搞地方和部门保护、行业垄断，行政干预过多等。

(四)政府投资事权划分不明

这里包括政府投资和非政府投资的事权，中央政府投资和地方政府投资的事权。在政府与社会的投资事权划分中，由于长期计划经济带来的后遗症，在政府投资占全社会投资比重日益缩小的情况下，政府投资仍然包揽太多，政府不但负责水利、交通、城建等基础设施项目的资金筹措和建设，又要维护和管理，大包大揽，政事不分，造成投资主体不明确，政府对包揽的一些建设项目无力管、管不好甚至管不了，项目管理的市场化、社会化程度较低。在中央与地方的投资事权中，现在通行的原则是“各级事情各级办”，但由于在政府资源的分配中较多向中央政府倾斜，使地方政府没有足够财力与其承担的职责相配合。

三、今后应采取的政策措施

为了解决政府投资项目建设中存在的问题，河南省政府及投资计划主管部门先后下发文件，提出对策，采取措施，虽然也取得一些成效，但都未从根本上解决问题。根据河南省实际，结合国外以及深圳、上海等地的一些做法，要想从根本上解决河南省政府投资项目中存在的痼疾，必须通过立法，通过颁布《河南省政府投资项目管理条例》等，实现对政府投资项目管理的科学化、法制化、规范化。

(一)规范投资行为

要按照市场经济的要求推动基础设施投融资体制改革，必须规范政府行为，界定政府投资范围，转变政府职能，处理好政府、企业与市场的关系，加强政府投资的调控、引导作用。要根据实际财力大小，合力确定中央与地方政府各自应该承担的投资建设任务。要科学地细分不同类别的投资项目，明确建设项目的轻重缓急和投资主体，属于政府投资建设范围的，一定要管住管好，不属于政府投资范围的，要坚决放开。在通过立法保证财政基建资金稳定增长的同时，千方百计拓宽政府投资的资金来源，努力向国家争取地方政府发行建设债券的权利，确保政府投资建设项目的资金需求。

(二)突出投资重点

政府投资主要限定在公益性、基础性等非竞争性项目领域。从理论和西方市场经济国家对公共部门的管理实践来看，政府投资不应占社会投资比重的大部分，其投资领域主要是民间投资主体企业、私人企业所难以发挥作用的领域，如具有显著外部性的产业：国防、宇航、尖端科技、城市基础设施和公用工程、铁路、公路、环保等，民间资本主要投资于竞争性领域。即使对基础设施项目建设，政府也要改变过去大包大揽的做法，把经营性与非经营性项目分开，集中投资在非经营性的基础设施建设项目方面。随着技术进步和制度创新，一部分公共产品和服务通过市场化、社会化的方法提供是完全可行的，也是提高效率的必然选择。政府有所不为才能更好地有所为。对收益稳定的经营性基础设施项目，政府可完全交给社会投资者；对一些有收益但难以做到投资收益平衡的基础设施项目，政府通过适当补贴等政策，如政府全部或部分负责项目前期工作费、给予财政贴息贷款等；对项目建成运营后难以达到原来预期效益的，政府可给予直接经济补偿等。

(三)切实加强政府投资项目的计划管理

政府投资项目的基本管理方式为：严格实行民主化和科学化的决策制度；严格项目审批和监管制度；严格遵循政企分开原则，逐步建立投资、建设和运行管理“三分离”的管理体制。凡是政府投资的项目必须由计划部门按规定程序审批，审批的依据应该是河南省中长期发展规划、国家宏观政策导向和政府决议等。凡是政府投资的建设资金必须纳入当年的国民经济计划管理，由计划主管部门统一下达投资计划，坚决杜绝多头决策、管理混乱的局面。政府投资建设的非营利性社会公益项目，应按照市场经济要求，严格实行项目法人责任制，由项目法人通过面向全社会招标投标等方式确定项目设计、施工、监理等单位。对于经营性基础设施，政府不直接参与这类投资经营活动，逐步采用市场化运作方式。即政府确定项目后，在明确这些项目在融资、土地征用、收费管理等方面享受的优惠政策前提下，通过公开招标投标方式确定项目投资主体，政府与中标者(即投资主体)通过签订契约明确双方的权利义务，然后由投资主体组建的项目法人负责项目建设的投融资、建设、经营管理，保证政府确定的投资目标和投资效益的实现。政府对这些项目的投资可通过向授权投资机构(例如省建设投资总公司)注入资金，由授权机构向项目控股、参股，达到支持某一产业的目的。政府对授权投资机构的重大投融资活动实施监督和检查，保证政府投资的有效使用，提高政府的投资效益。通过上述措施，使政府出资的经营性建设工程真正实现政企分开，形成企业依法自主经营、政府依法实施监督的机制。

(四)大力推进政府投资建设项目管理的社会化和市场化

长期以来，政府投资的基础设施项目建设、运营和养护全部由政府包建统管，市场化、社会化运作程度较低，养护成本居高不下，养护质量难以保证，资源浪费现象较为严重。今后河南省应借鉴上海市的一些成功经验，对政府投资建设的基础设施方面全面推进和完善建、管分开和管、养分开制度。对已建成的水库、灌区、公路、城市基础设施等工程的经营、养护可逐步实行社会化、市场化管理。即：在加强对这些项目建设成本核算的基础上，通过面向全社会的招标投标，选择经营和养护的业主，通过签订合同明确政府与业主的权利和义务，实现建设和经营养护的分离，盘活现有基础设施资产，建立基础设施工程正常的维护和补偿机制，实现滚动发展。

(五)加强政府投资项目的招投标管理

按照国家《招标投标法》的规定，政府投资项目的建设要严格采用公开招投标的方式，选择工程承包商或设计、施工、监理企业及材料设备供应商，坚决杜绝行政干预和暗箱操作等现象，做到“公开、公正、公平”。政府有关部门只能按国民待遇的原则对政府投资项目建设实施行政管理。政府投资项目的运行管理原则上应通过公开招投标选择相应的项目运行管理公司负责管理。营利性项目招投标的主要指标是资产的保值和增值，上缴利润和管理费等；非营利性项目的主要指标是资产的安全性和政府补贴标准等。

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责任编校：张 静，罗 红

2010-07-28

2009年度河南省政府决策研究课题(B424)

程 工，博士后，副教授，研究方向为公共管理。

F832.48

A

1007-9734(2010)05-0117-04