灾害应急管理:国际经验的审视与启示

刘助仁

(湖南省社会科学院，湖南 长沙 410003)

灾害应急管理:国际经验的审视与启示

刘助仁

(湖南省社会科学院，湖南 长沙 410003)

随着全球化、现代化的日益泛化和深化，各种重大突发灾害事件频频出现，严重威胁着人类安全和社会稳定，已成为国际社会关注的焦点。从国际的视野审视各国的灾害应急管理，认真思考和总结世界各国特别是发达国家灾害应急管理体系的建设经验，将有助于中国灾害应急管理体系的构建和完善，提高综合预防和应对突发灾害事件的能力。

灾害;应急管理;公共安全;国际经验

灾害，如大地震、海啸、火山爆发、非典疫情、恐怖袭击、化学泄散等天灾人祸，都像是可怕的恶魔，随时造访人类。联合国在经历了“国际减灾十年(1990～2000)”大规模活动之后，全球已有一百七十多个国家建立了国家减灾委员会，并确定了在21世纪继续开展“国际减灾战略”。在此背景下，世界各国尤其发达国家都不约而同地指向了这样一个目标:为构建公共安全网搭建起应急管理体系支撑平台。从国际的视野审视各国的灾害应急管理，借鉴有益的经验，对我们建立完备的灾害应急管理体系大有裨益。

一、国外灾害应急管理的审视

全球防灾减灾任务是减轻自然、人为和技术灾害。自然灾害是人类依赖的自然界中所发生的异常现象。地球上的自然变异，包括人类活动诱发的自然变异，无时无刻不在发生，当这种变异给人类社会带来危害时，即构成自然灾害。世界范围内重大的自然灾害包括地震、海啸、火山、森林火灾、生物灾害、气候灾害、农林病虫害，等等。所谓人为灾害，通常把以人为影响为主因产生的而且表现为人为态的灾害称为人为灾害。如人为引起的火灾、恐怖袭击、传染病、政治性骚扰、群体性暴力事件、食品安全、重大交通事故，等等。技术灾害是人类在生产活动中技术失当或管理失误为主因造成的灾害。值得一提的是，人们一直把重特大工业事故列为“事故”管理范畴，使管理者长期忽视这种“事故”的巨大社会影响，无形中弱化了企业应承担的社会责任，降低了对“事故”的管理力度，为企业提升安全管理水平增加了认识上的障碍。这种“特大工业事故”或“特别重大事故”其本质是一种灾害，也就是技术灾害，包括重大生产安全事故如核泄漏、瓦斯爆炸、矿山塌陷、重大污染、化学泄漏、水电气热等生命线工程灾害，信息及通讯灾祸如全球性网络病毒，重大航天航空灾难，等等。面对各种各样的突发灾害，世界主要国家从政府到民间都建立起越来越健全的灾害应急管理体系，并形成了一套行之有效的针对灾害的管理措施及应对策略，但各有侧重。

(一)美国

美国是一个风险意识和危机感比较强的国家，在积极采取措施减少突发灾害造成的损失方面，目前处于世界领先水平。通过长期努力，美国已建立起一套比较成熟的灾害应急管理体系，其特色主要体现为制度化和规范化的操作，灵活的组织结构以及齐全的应对配套措施。

美国应对突发灾害的管理模式，是以法律先行，以总统挂帅，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部(及其下层的联邦调查局和移民局)等有关部委分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性突发灾害应急决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性动态组织体系。美国现行的灾害应急管理机制是美国国家安全管理的一个重要组成部分。

为了提高应对突发灾害的能力和协调政府部门及民间的行动，1974年美国根据《减灾法案》确立了“总统灾害宣布机制”。尔后，1979年由卡特总统签署行政命令成立了联邦应急管理署(FEMA)，将原本分散在不同部门的灾害应急管理机构整合起来，形成综合性应急管理系统，涵盖灾害预防、保护、回应、恢复和减灾各个领域。这是一个完全独立的直接负责全国灾变管理的常设机构。20世纪90年代，“联邦应急方案”正式推出，标志着美国灾害应急管理体系的框架基本成型。

以“联邦应急方案”为代表的美国灾害应急管理体系强调对灾害事件既要做出协调一致的反应，同时也要通过独特的应急功能进行模块划分，以确保这一体系在组织结构上具有最大限度的灵活性。例如:在应对恐怖行动所造成的灾难时，成立了政策协调机构即“政府有关部门处理恐怖活动对策委员会”，这个机构由国务院领导，由国家安全会议、联邦调查局、中情局、国防部、联合参谋部、交通部、司法部等部门的人员组成，一旦政策确定，则由各个部门分头执行。在极端天气引发的灾害应对方面，美国已建立起一套相应的国家应急系统，该系统主要由美国海洋大气局和国土安全部负责。在公共卫生安全方面，经过各方努力，一套先进和完善的公共卫生应急机制也已经形成，能确保及时快速识别新型传染疾病等公共卫生紧急事件。

从整体来看，美国灾害应急系统的具体运作基本上实行以政府为主导、军事力量参与、民间机构跟进、商业机构配合以及国外援助5个方面相互配合、共同应对的方略，力图将突发灾害事件造成的人员和财产损失降到最少。美国还高度重视并动员了所有联邦机构的科技资源与能力，开展广泛的科学研究与实验，为有效应对突发灾害事件提供必要的知识、技术和设备供给。同时，通过教育和宣传，提高全民的防灾意识与应对突发灾害事件的能力。

(二)日本

日本是一个充满风险意识且非常注重应急管理的国家，同时也是世界上构建全程灾害应急管理体系最成功的国家之一。自20世纪90年代以来，日本建立起一套从中央到地方的灾害应急管理体制，大力提高全国的应变能力。日本的灾害应急管理体制在应对各种突发灾害事件中发挥着非常重要的作用。

日本政府从国家公共安全的各个方面，建立了以内阁首相为应急管理最高指挥官的应急管理体系，负责全国的应急管理。日本的应急管理体制通过安全保障会议、内阁会议、中央防灾会议制定决策，日本防卫厅、警察厅、海上保安厅、消防厅等省厅全面配合。日本政府还在首相官邸的地下一层建立了全国应急管理中心，是应对包括战争在内的多灾种、全风险管理体制，而在其他有关政府部门则设有负责应急管理的处、室。一旦发生突发灾害事件，一般内阁会议决议成立对策本部，如果是比较重大的问题或事件，首相亲任本部长，担任总指挥。

在应急管理体系中，日本政府根据不同的事件类别，启动不同的应急管理部门。在自然灾害的应急管理中，中央防灾会议作用凸显。以首相为主席的中央防灾会议负责应对全国的自然灾害，其成员除首相和负责防灾的国土交通大臣之外，还有其他内阁成员以及公共机构的负责人等。而且，政府还设立了紧急召集对策小组，以防止发生大规模自然灾害时指挥人员不到岗，出现混乱局面。一旦发生重大灾害，除了日本自卫队可以投入救援外，日本各都道府县警察总部都设有紧急救援队，总人数约4000人，日本各市町村也设有消防总部和消防团，灾害紧急消防救援队全国共有2210支，人数约为31000人。

日本灾害应急管理机制最突出的特点有三个:一是健全的灾害应急管理法制。日本自1947年制定《灾害救助法》开始，每一次重大灾害的发生几乎都催生一部相关新法律的出台，现有防灾减灾相关法律53部，其中有基本法5部、关于灾害预防的16部、关于灾害应急的3部、关于灾后重建的24部、关于防灾救灾组织的5部。在日本，从灾害的预测到防灾的准备，从救灾活动到灾后重建都有相应的法律法规，使得与防灾减灾有关的一切活动都可以根据法律的规定按部就班地进行，为制定灾害对策和应急措施提供了有力的法律保障。二是制度化的科研教育及培训保障。日本非常重视现代科技在防灾减灾中的应用。例如:国家防灾研究所每年投入上百亿日元的经费，积极利用遥感遥测技术提高灾害气候的监测预警水平，经常或定期开展各种形式的防范灾难训练，等等。三是完善的财政金融保障措施。日本政府将灾害应急管理经费纳入国家预算体系，建立应急基金，有稳定的资金保障。

(三)俄罗斯

俄罗斯灾害应急管理体系是一个以总统为核心，以联邦安全会议为决策中枢，政府各部门之间分工合作、相互协调的应急管理体系。在涉及俄公共安全的灾害应急管理体制中，总统的权力相当大。俄罗斯法律赋予了联邦总统广泛而巨大的立法与行政权力，使其在俄罗斯联邦公共安全的灾害应急管理体制中居于核心地位，而其他部门和机构事实上成为总统处置和管理灾害事件的重要工具。在应急管理过程中，总统主要通过以下三个权力杠杆来实现自己的权力。首先，总统通过相关法律将外交部、国防部、内务部、紧急情况部、对外情报局、联邦安全局、联邦政府通讯与情况署等强力部门直接置于自己的领导之下，这些部门的首长直接对总统负责;其次，俄联邦安全会议作为决定国家安全战略的最高机构，其法律地位并不十分明确，这导致其成为总统的“权杖”;再次，俄罗斯拥有强大的办事机构——总统办公厅。总统办公厅拥有广泛的权力，成为实际上的“影子内阁”。

俄罗斯联邦安全会议主席由联邦总统担任，下设12个跨部委的委员会，组织功能十分周密完备。依据俄罗斯有关法律，俄联邦安全会议是在俄罗斯联邦总统领导下发挥作用保障国家公共安全的整个国家机制的核心。联邦安全会议既是俄罗斯国家安全决策的最高机构，也是俄罗斯公共安全应急管理的中枢机构。一旦国内外出现重大突发灾害事件，俄总统通常会召开俄联邦安全会议的紧急会议，根据俄联邦安全会议的讨论结果，做出应急管理的相应决策。若遇特殊突发事件，安全会议还可以成立相关的临时性专门机构负责处理。

俄罗斯紧急情况部属于联邦执行权力机构。其主要任务是制定和落实国家在民防和应对突发事件方面的政策，向国民宣传并教育国民如何处理紧急情况，在发生突发灾害时向受灾者提供紧急救助。其处理的紧急情况包括人为因素、技术因素和自然原因导致的灾害。实践表明，紧急情况部诸多行动已显示该部有能力对在俄罗斯境内外发生的突发灾害事件做出快速反应。他们处理过伊尔库茨克和梅日杜勒的飞机事故，曾经从也门共和国疏散俄罗斯公民，曾向设在坦桑尼亚和扎伊尔的卢旺达难民营输送过人道主义救援物资，曾经远征挪威海救援出事的“共青团号”核潜艇，处理过列宁斯克和哈萨克斯坦发生的煤气爆炸。他们也参加了对2000年莫斯科连环爆炸案的处理、对远东森林大火的抢救以及对阿富汗战后重建的援助活动。

(四)欧洲

欧洲国家灾害应急管理的主要特点反映在其对自然灾害的风险管理上。然而，各国的具体情况不同，面对的灾害风险和主要问题有差异，因而各个国家的灾害应急管理也各有所长。

1．德国。德国作为一个高福利的国家，国家的保障系统十分健全，特别是灾害应急管理体制有着鲜明的特色。一是健全的法律制度。德国颁布了《民众保护法》、《灾害救助法》等，各州也都有完备的关于民事保护和灾害救助的法律设置。二是健全的网络组织结构。德国灾害应急救援系统严密、条块结合、层次合理、结构合理，州州连通形成了一个有机网络体系。三是精良先进的技术装备和运输工具。德国备有海陆空全方位立体设施，有直升飞机、救援艇、消防车、救护车，信息系统先进发达，医院备有绿色通道。四是自救与他救相结合的应急管理模式。德国尤其注意充分发挥军队与公安力量的作用，一旦灾害发生，它的消防、警察、联邦国防军等能够迅速开赴救灾现场，发挥救灾主导力量的作用。

2．法国。法国是一个自然灾害频发的国家，为了能够把自然灾害造成的损失降到最低限度，保障人们生命和物质财产安全，法国一方面加大基础研究力度，为灾害预防提供技术保障，另一方面逐步建立和完善了自然灾害保险制度，加上运作高效的损失预防体系，为法国公民提供了一张其他国家无法比拟的保护网。在加强应对自然灾害的技术研究，建立和完善各类保险制度的同时，法国还创新性地开发金融衍生工具应对自然灾害。例如，法国气象局和纽约证交所属下的欧洲交易所成立合资公司Metnext，旨在提供基于指数的气象风险管理服务，为企业应对气象灾害提供创新性解决方案。

3．英国。英国很重视对事故灾害的应急管理，并有一套严格的管理机制。以国家电网公司的电网应急预案与紧急恢复为例。英国国家电网应急预案是通过《电力供应紧急状态实施规则》来体现的，在整个国家的电网应急机制中，国家电网公司承担了十分重要的角色和责任，电监会代表国家对紧急状态实施监管。《规则》规定了有关紧急状态的机制和管理细则，包括政府紧急状态应对权限、紧急状态下各环节协调动作规则、轮流停电的顺序和定义不可间断的用户种类。《规则》由“电力供应紧急状态评估委员会”具体管理，并负责向商务、企业和管制改革事务部通报负荷切除水平。国家电网公司在紧急状态下被赋予了重大责任，行使三大职能:调整电力市场规则、确定切除负荷水平和提出紧急状态下的运行指导。

4．意大利。国家应急委员会先进的指挥系统和有效的协调机制使意大利在灾害应急救援方面处于欧洲领先地位。意大利应对突发灾害事件的科技手段主要体现在以下几方面:一是积极开展防灾减灾和救灾的科研工作，尤其重视将最新的卫星技术和信息通信技术应用到防灾减灾和救灾工作当中。二是非常重视利用信息技术建立信息共享和指挥调度系统，确保各有关单位信息共享。三是积极参加欧盟在布鲁塞尔建立的监控和信息中心建设，积极参加欧盟地中海地区灾害信息网络建设。四是利用信息技术指导民众开展救助，为维护社会稳定发挥重要作用。

还有像加拿大在防灾减灾方面，颁布了灾害《应急法令》和《应急准备法令》，依据法律，充分利用科技手段，建立完善可行的应急机制，形成了一套较为高效和系统的灾害管理机制，等等。

二、对我国灾害应急管理的启示

从上面的概述中，我们可以看到，灾害应急管理需要一整套制度体系，这套制度体系必须建立在对灾害事件本身规律进行探索、对灾害防治的实践方法进行研究的基础之上。从国外政府灾害应急管理的做法来看，多数国家是在遇到某类突发灾害事件后，有针对性地加强某一方面的机构和职能。经过长年积累，发达国家已逐步形成了比较完善的灾害应急管理体系，它们的某些做法给我们以深刻的启示。

首先，牢固树立应急管理意识。根据各国的经验，搞好应急管理首先要求我们必须牢固树立应急意识，“凡事预则立，不预则废”，没有应急意识就不可能有应急管理。中国是一个各种灾变和风险多发的国家，尤其应清醒地看到当今世界人类社会生存与发展所面临的种种风险形态的变化，进而全面提升我国政府和整个社会应急管理能力，以有效应对各种复杂局面。当前，各级政府应从全面贯彻“三个代表”重要思想的战略高度，把关注民本民生作为政府应急管理工作的出发点和落脚点，把应急管理意识灌输到全社会，把应急管理上升为国家战略。同时又要根据时代的发展，把应急管理的策略有机地整合到可持续发展的战略之中，即把应急管理同坚持以人为本的发展结合起来，把应急管理同环境资源的保护结合起来，把应急管理同三个文明的发展结合起来，把应急管理同维护最广大人民根本利益结合起来，全面优化公共治理结构，促进社会经济协调发展。

其次，完善灾害应急管理体制。我国迄今无综合应急管理机构，尚无一个类似美国紧急救援署那样的国家应急管理中心，没有完备的灾害综合应急管理体制，且单一灾种机构建设重复，有不少负面影响。建议成立由政府及民防、公安、消防、军队、信息、气象、地震、防汛、交通等各职能部门共同组建的国家应急管理委员会，作为中央政府应对特别重大灾害事件的常设机构，以改变过去遇事再建立临时机构的做法。同时，按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的原则，把目前仍然分散在各部门的应急管理职能加以适当整合，把防灾救灾工作纳入社区建设之中，建立一支拥有现代化设备的救灾抢险抢修队，进行及时可靠的灾害评估，建立中央和本地区的救灾物资储存、调拨和紧急配送系统，有计划地开展我国的国土整治工作，全面提高我国的抗灾能力。

第三，完善灾害应急管理机制。进行灾害应急管理机制设计的目标在于确保合理配置资源，最大限度地调动人类的减灾积极性，充分发挥和提高人类减灾能力。按照“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效”的要求，进一步加强和完善灾害应急监测预警机制、信息沟通机制、应急决策和协调机制、分级负责和响应机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等。按照综合化、系统化、专业化、协同化要求，进一步健全和完善覆盖全社会各个领域、应对各类突发灾害事件的有效管理机制，确保应对和处置突发灾害事件时能够有效组织、快速反应、高运转、临危不乱。

第四，完善灾害应急管理法制。灾害应急管理作为特殊状态下的一种管理，必须充分运用法律手段来规范灾害应急管理程序和行为，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。根据国内外的成功经验，既要设立统一的突发事件应对法律制度，将各单行法确立的应急措施纳入统一的框架下，有利于在突发灾害事件时实施统一的指挥机制，又要进一步健全和完善相应的单项具体法规，形成涉及突发灾害事件各方面的完善的单行法制体系。同时，还要明确在突发事件应对法下政府采取应急措施的必要行政程序，防止政府随意扩大行政应急权力，明确各级政府和官员在应对灾害和处理突发事件中的法律责任，健全依法追究机制，将灾害应急管理全面纳入依法行政领域。

第五，完善灾害应急预案体系。国内外实践表明，预案是应急管理部门实施应急操作工作的有力“抓手”。我国应急管理体系中的预案建设已取得很大的成绩，全国已制定各级各类应急预案二百四十多万件，涵盖了各类突发灾害事件。但在实践中也暴露出不少需要进一步完善的地方，应根据综合化要求，在突发公共事件总体应急预案指导下，抓紧健全、修订和完善专项应急预案、部门应急预案、应急保障行动方案和社区、农村应急预案。在编制和修订预案过程中，应针对各类突发灾害事件可能出现的情况，以及事件发生后谁去处理、怎么处理等重点环节，科学合理、切实可行地编制和修订预案，提高预案的可操作性。同时建立应急预案动态管理制度，加强应急演练，针对应急演练和实践中暴露出来的问题，有针对性地及时修订和完善预案，不断增强预案的全面性、科学性、针对性和操作性。

第六，提高应急管理科技能力。科技在灾害应急管理领域的引入，对灾害的预防、筹备、应对和修复各环节都起到了减少损失、提高效率和节约成本的功效。因此，国际社会高度重视科技在防灾减灾中的作用。目前我国已初步建成遥感、通讯、导航卫星为主体的空间基础设施，可为气象、地质、水文等多种灾害提供预报监测支持和通信定位保障。卫星遥感和卫星导航可以迅速获得灾害范围、位置和受损程度等灾情，为救灾人力和物资投放等提供决策支持。然而，我国科技防灾减灾能力还远不能适应所面临的各种灾害的严峻挑战，一些影响我国重特大事故不断发生的安全技术基础工作薄弱，造成重大事故隐患的一些关键技术问题长期没有得到有效解决，检测预警手段不足，现场救治技术装备水平还比较落后等。建议进一步加强防灾减灾科技支撑能力建设，加强防灾减灾科普宣传教育能力建设，尤其注意充分发挥军队及其装备在抗击特大自然灾害中的作用。

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D035

A

1007－9734(2010)04－0101－05

2010－04－28

刘助仁，男，湖南安化人，湖南省社会科学院政治与公共管理研究所所长，研究员，研究方向为公共管理学。

责任编校:张 静，罗 红