日本养老服务评价制度及其对我国养老服务事业的启示

王丽芳

（肇庆学院外国语学院，广东肇庆526061）

日本养老服务评价制度及其对我国养老服务事业的启示

王丽芳

（肇庆学院外国语学院，广东肇庆526061）

面对人口老龄化的加剧，日本在提倡国民选择居家养老和机构养老服务方式的同时，为了真正保证和提高养老服务质量、规范养老服务市场，从19世纪80年代起便逐步开始探索养老服务评价制度，并将其纳入社会福利基础改革的一环，推行到全国各社区和各养老机构。日本养老服务评价制度对我国规范养老服务、提高养老服务质量具有重要的借鉴作用。但是，我国养老服务事业尚处于起步阶段，在借鉴日本经验时要注意结合我国国情，循序渐进、事先完善人才培养机制、避免服务标准与实践脱节。

养老服务评价；服务质量；事前评价；事后评价；评价基准

按照WHO的界定，老年人口占全部人口4%以下的社会为“青年社会”，4%到7%的称作“壮年社会”，7%以上的称为“老龄社会”，而老年人口的增加和比例增大的趋势称为“人口的老龄化”，具有这样趋势的社会称为“老龄社会”[1]。

在日本，随着高龄化进一步加剧，需要长期照顾的老年人日增，但老年人期待的传统家庭养老却越来越困难。为了应对老龄化问题，日本提出了一系列新的福利理念，受这些理念以及具体政策的影响，接受养老服务的老人逐渐增多。特别是2000年4月护理保险制度实施后，非营利服务机构扩大了福利对象。同时，营利服务业者的加入也进一步解决了养老服务供需不平衡问题，形成了养老服务市场的多元化。为了保障和提高养老服务质量，日本从20世纪80年代就逐步开始研究并推出了服务评价制度。这一制度的推行不仅加强了对养老服务的管理，而且进一步提高了养老服务质量，促进了养老服务的不断升级。

在我国，对服务评价的研究尚属未开发领域，民营养老机构的营运方法各种各样，而法律又尚没有明确其地位，导致了服务市场混乱，服务质量不断遭到质疑。因此，如何科学评价、规范养老服务、提高我国养老服务的质量成为当务之急。本文通过对日本养老服务评价制度的分析，希望能够获得对中国养老服务具有参考价值的启示。

一、日本养老服务评价简介

（一）日本养老服务评价的展开及实施现状

早在1966年日本就开始推行《关于养护老人院和特殊养护老人院及其运营基准》，即《最低基准》，但当时的评价服务工作只是以“监察”的形式进行的。1981年，在社会福利机构运营研讨委员会的报告——《围绕社会福利机构运营诸问题的意见》中，服务评价的必要性作为一个课题被正式提出。1988年，为了实现服务的标准化，提高服务的质量，全国老年人福利机构协会公布了《老人院的机能及服务评价》，成为养老机构运营评价具体化的标志。1989年，在日本全国机构经营者协会提出的《社会福利机构运营指南》的基础上，1993年，日本又发布了《特殊养护老人院、老人保健设施服务评价基准》。随着2000年护理保险制度的导入，作为社会福利基础改革的一环，日本引入了第三方评价机制。

随着1993年服务评价工作的正式启动，同年度日本有12个都道府县加入了此项评价工作，1994年扩展到31个，1995年达到45个，1996年所有城市均开始实施服务评价。目前，全国共有842家特别养护老人院、487家老人保健机构接受了服务评价。

（二）日本养老服务评价的内容及方法

1.日本养老服务评价的内容。作为福利领域中的“服务评价”，其重点是对成本、经营、服务内容进行评价。这是受20世纪80年代以来西方国家福利方面财政预算的增大及“正常化”运动的开展和服务信息公开的社会要求的影响，以美国为中心开始尝试的[2]。在“服务评价”的方法上，不仅采用以个案、群体等为对象的分散的、个别的临床介入方法，还采取各种各样的复合式介入方法对项目单位进行评价。

根据日本学者冷水丰的分类，日本社会福利领域中服务评价基本上由两部分构成，即开展服务以前的“事前评价”和服务完成之后的“事后评价”[3]。事后评价又分为“投入资源”、“过程”、“结果”和“效果”四个次元。日本养老服务评价的具体标准是由日本厚生省老人保健福祉局制订的，具体服务评价包括了上述四个次元，由六个方面内容构成。针对六方面的具体服务内容，又设定了各种问题，组成服务评价项目，共100题[4]。包括了日常生活帮助服务、专业服务、联系当地有关单位的服务、经营管理服务等项目。

2.服务评价的流程。根据日本厚生省资料显示，现在的评价机构由非营利机构（全国只有一家）进行认定，各都道府县也只设置一家，其工作流程如下[5]：

（1）养老机构参照《服务评价》，首先通过自我评价，对本机构的服务状况进行把握。

（2）养老机构向委员会递交实地调查申请。

（3）服务评价委员会赶赴该机构，对该机构服务内容进行评价。

（4）参考委员会的评价和机构的自我评价，委员会针对如何改进服务内容进行必要的研讨，向该机构提出必要的建议。

（5）机构根据建议，在大约半年时间内完成自我改善（由于改善内容不同，限制期限也不同）。

（6）当机构认为改善完毕后，重新向委员会提出进行实地调查的申请。

（7）委员会对改善后的养老机构进行重新评价，经养老机构同意后将其服务评价内容、结果公之于众。

在对象的选定方面，虽然对象全都是针对养老机构，但是前提必须经得养老机构的同意。另外，实地调查必须根据养老机构的申请，并由委员会决定，每个月仅限实地调查两家。

二、日本养老服务评价的经验及对我国养老服务事业的启示

（一）养老服务评价势在必行

1.要因一：养老模式的变化。随着日本老龄化的加剧及家庭结构由直系家庭迅速转变为夫妇家庭的变化，使老人失去了被长子抚养的优越地位，老后究竟应该由谁来照顾这一问题造成了广大日本国民的不安。20世纪70年代后期，日本多位学者从西欧、北欧考察回国后，大力宣传“居家养老”的意义和重要性，日本政府开始重视居家养老。1980年后，政府设立了“日间照顾（day care，服务内容包括沐浴、复健、喂食、娱乐等）”等制度，提出了一系列新的福利理念，例如“自我援助”、“尊重自主决定权”等。受这些理念以及根据这些理念提出的具体政策的影响，“离开自己家养老”、接受机构养老和居家养老服务的老人逐渐增多[6]。因此，养老服务的好坏直接关系到广大老年人的生活质量。

然而在现实情况中，由于服务利用者的权利在封闭的环境中（如家中、养老机构等）很难被外界监督，养老服务和一般家庭照顾还存在着差距。因此，以利用者的需求为根本，提高服务质量，并在此基础上做出改善是非常必要的。而养老服务评价的措施恰好可以起到使服务透明化、保护老年人权益、提高服务质量的作用。

2.要因二：养老服务提供主体多元化。日本实施护理保险制度后，除原来地方公共团体和社会福利法人外，民营资本也加入到提供养老服务的行列。根据从法人类别的角度对指定的居家服务单位进行的数量统计中可以看出，在养老服务提供主体中以医疗法人最多，紧随其后的是营利法人，比护理保险制度开始实施时的8 833家增加了4.6倍。位于第三位的是非营利法人、农协等新的社会福利法人，由原来的1 372家增加到5 048家，增加了近3.7倍[7]，服务提供主体显示出多元化的趋势。但是随之而来，市场也出现了许多不当行为，如不当宣传、护理事故、虐待老人等，养老服务的质量不断遭到质疑。因此，为了提高利用者的满足度，保护老年人的基本权利，亟需一种科学的评价基准来规范和管理混乱的养老服务，淘汰那些不规范的业者。

3.要因三：从措置制度到契约制度。1963年日本建立了老年福利制度，但当时实施的措置制度实际上只是为了保护低收入老人。随着家庭结构的变化和老龄化的进展，除了低收入老人外，一般市民也有了入住养老机构的需求。此时的机构则变为原则上优先收容低收入老人，如果床位允许的话，其他市民也可以申请入住，收费则以其支付能力或全额自负为标准。而且此前入住的养老机构都是由行政部门分配，利用者并没有权利选择。但是，护理保险制度实施之后，服务利用者可以自由地选择与任意服务提供机构缔结契约，根据自己的意愿和需要自由地选择服务提供机构。因此，在做出选择之前便需要对多家服务机构做出调查和对比。对于利用者来说，创造一个能够提供给选择方即服务利用者获得这些信息的环境显得尤为必要。而对于被选择方的业者来说，在这种信息公开的环境中，也需要积极做出宣传，展示自己，提高自己，增加信誉的努力。

总之，服务评价在为利用者提供客观、公正、科学、公开的评价结果的同时，也为养老服务业者提供了宣传自己、彼此交流、公平竞争的舞台，成为鼓励他们积极提高服务质量的推动力量。同时，不间断的服务评价是提高整体福利服务水准的牵引力，也是社会不断发展赋予它的使命。

与日本十分相似，我国的养老方式也随着老龄化进程发展和家庭结构的变化，在养老方式上出现了新的特征：（1）家庭养老向社会养老发展的趋势；（2）养老设施和养老服务利用者在数量上不断增加；（3）服务提供者的多元化。

为了保证老年人服务的质量，国家和地方民政局也采取了一系列的检查措施来对养老服务进行监管。要想成为养老服务业者必须经过民政部的认可，而在申请过程中需要填写的各种表格内的项目便视为评价的基准。但这些基准的制定从严格意义上来说充其量只是一个最低标准，并没有形成一套依据福利理论、采用福利领域研究方法的系统的服务评价标准。因此，日本的养老服务评价的思路、措施对于我国管理养老服务市场有着重要的借鉴作用。

（二）以老人自主、自立为基本理念的养老服务评价

自20世纪60年代后半期日本经济高度成长以来，日本老人被视为弱势群体而受到社会保障制度的保护。20世纪60年代的《老人福利法》强调的是国家和政府在保障老人的各项权益方面的责任制。进入80年代以后，随着经济和社会结构的变化，老人的精神文化方面的需求也随之发生变化。老年人的经济能力不但不逊于年轻一代，甚至大大优于他们。与其说老年人在担忧老后的生活，不如说他们在担忧将来病后没有人在身旁悉心照顾，不能再自主自己的想法，无法延续现有的生活。因此，以前只重视“老有所养”的责任型的思维已经不利于老人的身心发展。

2001年3月日本制定和公布的《设施运营核对项目细则》成为“护理保险制度”下评价福利养老设施的最新基准。在这些基准中都贯穿着最基本的理念，第一，自主决定，服务利用者有自由选择权、知情权、评价权利。当因某些理由利用者不能决定时，应该由其家人或第三方代表为其选择尊重利用者本人意愿的特殊服务。第二，维持、提高生存能力，服务着眼于生存能力，以帮助、促进老人自立为目的，帮助老人恢复身心健康，维持、开发老人生存能力，维持正常生活。第三，服务的延续性。在提供服务时，最大限度减少对老人生活的限制，注重营造家庭的氛围，延续老人原有的生活方式和氛围。

正是贯穿了这些基本理念，评价标准才能促进养老服务的质量提高到一个新的高度，使得老人不仅“老有所养”，并且能够活得更有质量，为老人的家人减轻了后顾之忧。

（三）重视服务过程的标准化养老服务评价

服务评价从其内容来看分为了四个次元，分别为“投入资源”、“过程”、“结果”和“效率”。（1）投入资源源于英文中“input”，即为提供服务投入的人力和物力资源。投入资源的评价则是指与目标水准进行比较，对投入资源是否充足进行的评价。（2）过程评价是指与目标水准相比，对看护等援助过程是否恰当进行的评价。（3）结果评价是指对提供服务后，服务利用者的生活水准与目标水准相比是否得到了维持或提高的评价。（4）效率评价是指对投入资源发挥的效率进行的评价。其中，由于作为服务评价的焦点往往放在实施后的表现如何，“结果评价”和“效率评价”往往是服务评价中最大的焦点[8]。而且，对于服务质量好坏的评价除了看“效果”和“效率”外，人们还往往会偏重于用投入资源来衡量服务的好坏，认为投入资源越多，服务质量、效果就越好。因此，在评价项目中通常都包含有对投入资源的评价，而忽略了对过程评价的项目。

但是事实上，服务质量的好坏最应该引起关注的是，资源投入后、结果得出前、效果达到前的提供服务的过程。以日本的饮食服务评价标准为例，评价的主要内容如下[9]：

（1）在愉快的气氛中进餐，享受美味的进食，配有合适的餐厅采光和食品器具，专人打扫照明设备和椅子、桌子，食物的量恰到好处。

（2）有多种的饮食可供选择。一日之内可以有多品种饮食供选择。

（3）能提供热菜和冷菜。入住者进食的场所中设有小型厨房，能提供热菜和冷菜。

（4）饮食援助时要与入住者的进食速度合拍。按照入住者的各种身体状况、进食速度而定；有专人清洁餐具和自助用具；援助者一边与入住者交谈，一边照料入住者慢慢地进食；准备的量一次一口，在确认已经吞咽后，再给下一次的饮食援助。

（5）从饮食健康上考虑，不同的人有不同的要求，并提供适当的饮食。提供与疾病相适应的饮食，经常与营养师和医务人员进行联系和调整；在发烧、牙痛等一时性、突发性的症状出现时，立即有相应的照料措施；准备丰富多彩的主食，如粥、面包、面等。

（6）对入住者实施恰当的营养管理。配备专职的营养师，依据入院者的病情、咀嚼能力、吞咽能力、健康状况，来进行饮食营养管理。

这样的评价并不仅仅注重了“是否吃得饱”、“食物是否丰富”等服务结果和投入资源，而且通过参与观察利用者的情感、身体和声音的表现，做出了包括对过程的综合评价，是通过对援助者的援助过程进行动态综合观察才能得出的评价结果。

另外，在对具体操作进行评价时，评价者会依据已经制定好的“服务评价基准”进行逐步确认。此时的“服务评价基准”便是一个可以参照执行的，可以用来检查日常实践工作的具体判断标准。以日本茨城县特养松荣庄为例，他们在1987年就制定出“松荣庄式操作水准评价法”，对“移动、排便、饮食”等生活援助过程做出了详细的参照表[9]78。以排泄援助过程为例，在衡量协助排泄服务到位与否会参照以下问题：居室有无异味，是否随时更换尿布，换尿布时是否进行了阴部清洁，垫尿布的方法是否遵循操作规程，是否根据不同需要区别尿布种类，有没有制作、填写帮助排便记录表，等等。

这样，经过对过程进行的标准化评价，不仅可以客观了解到该服务的水平，而且，如果将其与结果评价关联起来，还可以推出结果是否顺理成章，是否仅仅只是表象。不仅如此，由于评价标准在日常工作中得到贯穿，服务人员在纠正不科学做法的同时，也就无形中提高了服务的质量，并且可以突破通用的标准，进一步开发属于自己的特色服务，形成业内的良性竞争。

我国在对养老服务机构进行检查、验收时，往往忽视了对过程的监管，检查内容少而笼统，可操作性不强。笔者曾将北京“养老服务机构基本情况年报表”中的项目做了统计，分类的方法按照日本冷水丰的服务评价理论，将其分为四个次元。结果显示：对建筑、设备、医疗合作等投入资源的调查项目数占了总项目数的77.89%，对过程的调查项目数为0（虽然在该表中列出了20项关于基本服务项目的调查，但通过这样的设定，我们明确的只是此机构提供了什么服务，究竟是怎样服务的，是否科学、人性化却无从知道），对结果的调查项目为0，对效率的调查为23.11%。可以看出，我国在养老服务的管理中，明显存在注重以硬件即投入资源上来衡量养老服务质量的倾向。如此过于粗略、缺乏科学性的调查，肯定是不能更好地引导养老服务达到更高的水准的。在张京萍的调查中就曾有这样的记录：“北京的很多养老机构只设置了公共厕所，一部分老人要走过很长的距离才能到达厕所，特别是冬天，很容易因此引起感冒，甚至在途中滑到”[10]。

因此，衡量一家养老机构的好坏，仅仅对投入资源的有无、数量的多寡做出评价，只能算作一个初步评价。服务是一种通过人与人直接接触的行为，通过这种行为达到解决问题，改善生活，提高能力等结果和效果。我们要摒弃“投入资源越多，提供的服务越好”的老观念，建立一套重过程，有较强的可操作性的评价标准，真正使其起到监督和引导养老服务科学、健康发展，最终达到提高老人生活质量的作用。

（四）多样化的服务评价主体

在服务评价中，由谁进行评价，即服务评价主体问题关系到评价的公正性、客观性和科学性。在日本的服务评价论中评价主体往往有以下几种：（1）自我评价中提供服务的主体——养老机构业者或设施内员工；（2）除服务提供者和利用者以外的第三方评价；（3）服务利用者及其家属进行评价；（4）同行业者间的相互评价。其中，虽然第三方评价最公正、中立、最受欢迎，但是，由于服务提供者和服务利用者的感受是联动的，相互影响的，只有多个评价主体对服务质量产生一个共通的认识，才能称得上是科学的、符合标准的服务。因此，将服务一线的工作人员、直接接受服务的老年人、潜在的服务利用者——一般市民的评价纳入服务评价便是一种周全的考虑。我国现在对于养老服务机构的评价，从严格意义上说，只是一种行政监管，政府部门是唯一对养老服务机构进行检查的主体。如果能够借鉴日本服务评价的多元化主体进行评价的经验，相信可以找到更好的管理养老服务机构的新思路和新方法。

三、我国在借鉴日本养老服务评价经验时需注意的问题

（一）正确处理服务评价与发展中的养老服务业之间的关系

据统计，目前我国只有60%的城市街道办事处和不到一半的社区居委会建有社区老年服务机构和设施，农村乡镇更少。我国现在的养老机构，一为计划时期延续下来的公办敬老院，主要服务对象是城乡孤寡老人，提供的是低水平的生活照料服务；二为近几年由公办医院改建的老年公寓，主要服务对象是城镇生活不能自理的老年人，除提供基本生活照料服务外，还兼具简单的医疗服务功能；三为近几年兴建的私办老年公寓，多数配套服务设施少，规模小，住地分散，各自为战。我国还处于加大养老服务业发展的整备阶段，且服务队伍、服务设施的总体水平比较低。服务评价虽然可以促进养老服务质量不断提高，但是服务评价的标准的高低也会直接或间接地影响现实中养老服务业的发展。服务评价标准过低会使评价工作失去其本身的意义，起不到优胜劣汰的作用，而服务评价标准过高势必会抑制养老服务业的发展。如何在借鉴日本养老服务评价经验，提高我国现有的养老服务质量的同时，避免抑制养老服务的发展，这就需要在设定评价标准时，结合我国养老服务业的发展水平，按照从无到有、从有到优、循序渐进的步伐制定出适合我国的评价标准。

（二）老年服务的人才培养机制有待完善

服务标准是人制订的，又是依靠人来实施的，如果工作人员没有较高的服务技术水平，将不能正确理解标准，更不能准确执行标准[11]。在日本，作为第三方养老服务评价者需要满足以下条件：（1）资格要求：有三年以上组织运营管理经验者；从事福利、医疗、保健工作的有3年以上经验人士；参加过评价调查员研修班；符合各都道府县的要求；（2）对于服务评价员进修科目要求：必须参加过评价调查员培养课、评价调查员继续进修课、评价调查员指导者科目。

从日本的经验来看，高素质、专业化的养老服务工作人员是优质养老服务的重要保证，而成为评价这些养老服务人员的服务评价者则需要达到更高的条件。我国应该鼓励和支持更多人投身养老服务业，加强专业养老服务的教育培养工作，努力提高职业道德、服务意识，逐步实现从业人员的专业化。

（三）政事分工合作，避免服务评价标准与实践脱节

如何能够制定出符合实际的、专业的养老服务评价标准，这需要政府严格控制工作的程序、环节，力争做到细分责任、科学监督。政府不仅要从国家福利体系设计者的角度设计评价制度，明确养老服务的性质和作用，为养老服务作规划，还要用法律和道德等手段融资、管理和监督。而将行政性管理与事务性管理分开是避免服务标准与实际脱节的科学做法。行政性管理机构履行政府职能，主要负责服务评价基准的制定、协调以及改革方案的设计、修订，对养老服务进行必要的行政监督；事务性机构主要负责各类服务性事务工作，在政府领导下，负责组织对养老服务评价标准的深度研究、调查，协助政府制定出专业、科学、有实践操作性的评价标准。这样才能确保服务评价标准起到提高服务质量，使服务本身真正服务于利用者主体，避免评价标准与实际脱节。

[1]邬沧萍，姜向群.老年学概论[M].北京：中国人民大学出版社，2006：70.

[4]厚生劳动省编印.厚生白皮書2000年版[M].东京：日本厚生劳动省，2001：394.

[5]小笠原祐次.介護老人福祉施設の生活援助[M].东京：ミネルヴァ書房，2002：117.

[7]小笠原祐次.介護のグレ一ドアップのために「サ一基準」[J].ふれあいケア，1995(创刊号)：78.

[8]森宫胜子.介護ビジネス研究（Ⅳ）[C].文京大学

[9]平冈公一.关于护理保险中服务评价的动向及课题的研究[J].老年社会科学，2005，27（1）：66.

[10]张京萍.公的介護制度の模索[M]//田多英範.現代中国の社会保障制度.东京：流通大学出版会，2004：22-25.

[11]卢亦鲁.中日养老服务标准的对比[C]//王振耀，王齐彦，冯晓丽.新时期中国社会福利制度转型理论探索获奖论文集：第三届全国社会福利理论与政策研讨会.北京：中国社会出版社，2009：397.

The Japanese Evaluation System of Elderly Caring Service and Its Implications for China

WANG Lifang
(School of Foreign Languages,Zhaoqing University,Zhaoqing,Guangdong,526061,China)

Facing the more and more serious problem of population aging,the Japanese government has encouraged people to have home-based and organization-based care services,meanwhile begun to explore the evaluation system of the caring system from the 1980s,for the purpose of guarantee and improvement of the caring service quality and regulate the elderly caring market.The state has taken the evaluation system as a part of social welfare reform and implemented it in communities and various elderly caring organizations all over the country.The Japanese evaluation system of caring for the elderly is of referential value to China.But in our country the caring service is at an initial stage,so in order to avoid gaps between service standards and practice,it is necessary to take our national situation into account,proceed step by step and implement the personnel training mechanism ahead.

evaluation system of elderly caring service;quality of service;pre-evaluation;post-evaluation; evaluation criterion

C913.7

A

1009－8445（2010）04－0045－06

（责任编辑：杜云南）

2010－04－26；修改日期：2010－06－13

王丽芳（1981－），女,河南安阳人，肇庆学院外国语学院助教,硕士。