区域经济非均衡协调发展的对策建议——以山东省为例

马 浩

（北京交通大学经济管理学院，北京市100044）

大多数国家或地区都有一个由非均衡发展逐步到均衡发展的过程，非均衡条件下协调发展是山东省经济增长和工业化进程中的必然选择。为推动山东经济在非均衡条件下协调发展，必须充分认识区域经济非均衡条件下协调发展的重要性，坚持以科学发展观为指导，采取切实有力的政策措施，促使山东各地区优势互补、相互促进、共同发展。

一、科学制定经济发展战略，推动山东经济非均衡协调发展

山东省位于东部沿海经济发达地区，改革开放以来，经济发展迅速。尽管山东经济发展迅速，但山东各地区经济发展很不平衡。因此，山东省应根据市场经济需求以及各地区自然特点与发展情况，充分发挥各地区比较优势，形成合理的区域分工，实现错位发展，达到区域经济非均衡条件下的协调发展。

1．坚持适度非均衡发展战略，促进山东经济非均衡协调发展

梯度推移理论认为，各地区由于区位、资源以及其他种种原因，在经济发展中存在客观的不平衡性，这种客观不平衡性导致了经济技术梯度。根据适度非均衡发展理论，区域内要优先发展经济效益较高的某一区域，树立起标杆区域，以获得较好的社会经济效益，然后再通过发达区域对不发达区域的辐射带动作用，促进欠发达区域社会经济的发展，最终实现整个区域经济非均衡条件下的协调发展。

山东东部地区凭借区域优势、资源优势，发展较快，属于高梯度地区。以非均衡协调发展理论和梯度推移战略为指导，缩小山东省东西部地区差距，不是抑制山东东部地区经济的发展，而是在充分发挥东西部比较优势的基础上，在保持东部地区经济发展的同时，加快西部地区经济发展。山东东部地区的沿海城市应凭借优势，加快发展，承担起对山东经济发展的带动和辐射作用，并在全国经济发展中抢占更为有利的位置。山东省西部和南部地区也要立足优势，加强与东部地区的衔接与融合，有效承接、传递东部地区的辐射与转移，努力形成互联互动、协调发展的态势。

2．以打造蓝色经济区为契机，提升和明晰山东半岛经济发展战略

为促进山东经济非均衡协调发展，改革开放以来，山东省一直都在根据实际，不断探索适合当地情况的经济发展战略，从“东西结合、共同发展”到“重点突破、梯次推进”，从“东部突破烟台、中部突破济南、西部突破菏泽”到“一群一圈一带”（即山东半岛城市群、省会城市群经济圈、鲁南经济带），从“五大板块”到“一体两翼”和海洋经济发展战略（“一体”的主体是从东部沿海沿胶济铁路开始，向西延伸到省会济南附近区域，“两翼”即北线和南线，北线是黄河三角洲及周边，南线是鲁南经济带），再到2009年提出打造山东半岛蓝色经济区，形成“一区三带”发展新格局。其中，“一区”就是建设以滨州、青岛、烟台、威海、潍坊、日照、东营七市为主体的半岛蓝色经济区。“三带”就是依托山东沿海七市，形成三个优势特色产业带：一是黄河三角洲高效生态产业带；二是胶东半岛沿海高端产业带；三是以日照精品钢基地为重点的鲁南临港产业带。

2009年4月，国家主席胡锦涛同志在山东考察时指出：“要大力发展海洋经济，科学开发海洋资源，培育海洋优势产业，打造山东半岛蓝色经济区。”这给正处于重要发展时期的山东指明了方向。

蓝色经济是把海洋、海岸带与内陆腹地的发展有机结合起来，协同发展。蓝色经济区是依托海洋资源，以临港、涉海、海洋产业为特色，以科学开发海洋资源和保护生态环境为导向，实现经济、文化、社会、生态协调发展的具有较强综合竞争力的经济功能区、复合功能区。山东半岛蓝色经济区建设有利于促进陆海空间统筹发展，推动产业布局优化与产业协调发展，进而实现山东社会经济发展模式的重大转型与经济增长方式的根本转变。

从20世纪90年代初的“建设海上山东”战略到“打造山东半岛蓝色经济区”战略，提升和明晰了山东半岛经济发展战略，是山东“一体两翼”战略的提升。蓝色经济区及半岛城市群的建设和发展，可以增强山东核心区域的竞争力，进而增强对鲁西、鲁南欠发达地区的辐射和带动作用，实现协调发展。

二、建立生态互补型产业结构，形成优势互补的产业竞争格局

1．发挥各地区比较优势，形成优势互补、各具特色的产业竞争格局

综合考虑市场、区域优势及区域分工的要求，在全面提高山东省产业结构层次基础上，尽快建立层次分明的高效互补型产业结构。在蓝色经济区及半岛城市群以打造具有国际竞争力的产业链为中心，实现特色产业错位发展，以建设创新型城市群为中心，把现代先进制造业、高新技术产业作为城市群产业升级的方向，打造区域创新极。蓝色经济区及半岛城市群应该在巩固原有优势产业基础上，重点推动以知识密集型服务业为主的现代服务业的发展，倾斜重点放在高新技术产业以及旅游、信息、金融、贸易、房地产等新兴的现代服务业上。

山东中西部地区自然资源、劳动力资源丰富，多年来在自身的努力与外部的扶持下，已经具备了加快发展的基础和条件。应充分发挥土地和劳动力资源丰富的优势，积极承接国内发达地区与国际产业转移，培育和壮大工业支柱产业，实现工业发展的新突破。同时还要重视山东与京津冀经济圈产业的对接，特别是滨州、德州、东营与京津冀经济圈产业的对接。要充分发挥工业经济优势，鼓励优势产业与京津冀经济圈的产业之间搞好水平分工，努力增强产业特色，引导新兴产业与京津冀经济圈的产业之间搞好分工合作。

2．促进产业优化升级，实现企业间合作共赢

目前外资一般以集团方式进入，外资企业非常重视产业链的培养。吸引外资应避免引资的盲目性，保持吸引外资的稳定性，只有如此才能有效促进当地产业的优化升级。

企业发展过程中除面临商机外还有更多挑战。企业不仅要利用好政府提供的扶持政策，企业间还要通过合作、兼并等方式解决企业在人才、资金、研发、信息、贸易等方面存在的不足，提高自身竞争力，为区域经济发展注入更多的活力。

三、转变政府职能，完善市场机制，推动跨区域合作

国内外经验表明，市场机制是优化资源配置、实现区域协调发展的基础性力量。同时，政府在促进区域协调发展方面具有十分重要的作用，包括提供跨区域的基础设施、引导区域合理分工、促进区域合作、支持落后地区提高公共产品供给能力等。缩小区域发展差距，不能单纯依靠市场机制，还要发挥政府调控作用，运用适当的政策手段促进欠发达地区加快发展。[1]

1．加快政府职能转变，加强山东省各地区之间的合作

区域合作是各行政区之间为实现区域经济发展的整体效益，在经济发展中以一定的方式联合起来，协调行动、互利互惠的区域经济组织形式。在我国现行管理体制下，行政区划仍然是经济活动组织实施的基本单元，当前各地区也仍然习惯于按照行政区划来组织经济布局。因此，为促进山东经济协调发展，应加强各地区政府间的协调，打破行政壁垒，促进区域内部要素的流动，实现资源有效配置。对区域合作与发展理念、战略和目标、区域产业分工与整合、重大基础设施建设规划、环境保护等重大问题进行统筹安排与规划。同时，借助行业与企业的自组织协调机制，实现跨区域经济要素的组合，提高资源配置效率。

2.建立促进山东经济非均衡协调发展的组织协调机制

为促进山东区域经济非均衡协调发展，必须建立跨行政区的制度性的组织协调机构，明确各自的职能与权限，并以制度的形式固定下来，对各级地方政府的行为构成有效约束。

（1）建立山东经济非均衡协调发展综合协调指导委员会。协调发展指导委员会的职责一方面是对重大基础设施布局与重大项目建设决策提出指导性意见，统筹协调社会经济发展重大问题，降低各地区合作协调成本；另一方面是监督区域公共政策执行情况。

（2）建立区域经济协调机构，如蓝色经济区七市协调联动机制，建立蓝色经济区与省会经济圈及山东西南四市的协调机构，建立高层领导定期会晤制度，加强政策协调，如建立市长联席会议制度和城市联动机制，强化政府间的协调。参加会议的人员应包括主要负责人等。联席会议要形成制度，要建立严格的请假制度。市长联席会议主要就经济发展的重大事项、主要基础设施建设和使用、筹建重大项目的信息（包括引进外资的项目）、建立合理的产业分工与合作等进行定期的信息交流，并通过相关协调会来具体实施和推进。

3．完善市场机制，优化资源配置，促进生产要素合理流动

要素指以土地为代表的自然资源、资本、劳动力、技术、管理、信息等在经济活动中有形或无形的投入，要素的优化配置是区域经济协调发展的源泉。由于自然、历史、政治、经济等各种因素在不同区域中发挥的作用不同，导致各区域市场机制不同，资源配置出现差异，造成了区域经济发展不平衡的状态。因此，必须打破行政区划的局限，消除区域性壁垒，根除地方保护主义，实现生产要素在区域间的自由流动和产业在区域间的有序转移，从而建立全省一体化的要素市场和商品市场，促进不同区域之间的相互交流、协同发展。

四、进一步完善政策体系，推动山东区域经济非均衡协调发展

1.完善蓝色经济区建设的政策体系，促进蓝色经济区又好又快发展

（1）完善促进山东蓝色经济区又好又快发展的公共政策的制度基础。区域公共政策首先需要一个良好的公共管理的制度基础，包括成熟的市场经济、宪政法治、有限政府、公共治理的多元机制等。[2]因此，必须全面贯彻落实科学发展观，重视山东蓝色经济区经济、社会、生态的协调发展。要打破山东蓝色经济区各市行政壁垒和地方保护主义，消除市场壁垒，使市场力量冲破行政力量的限制，创造一个有利于市场体系有效运转的体制和制度环境，加强山东蓝色经济区跨行政区域的重大基础设施供给制度、自然资源要素管理制度、人力资源有效流动制度、产业对接和错位发展协调制度、企业合作与动态联盟推进制度等。

（2）建立多元化、市场化的投融资体系。按照谁投资、谁受益，多投资、多受益的原则，鼓励并吸引社会各方面力量参与，特别是积极争取金融部门的支持，建立多层次、多渠道、多元化的投融资机制，实现投资主体的多元化、资金来源渠道的多元化与运作方式的市场化。

（3）完善土地和海域使用优惠政策。在土地和海域使用优惠政策方面，可积极争取国家用地、用海指标，对重大产业、基础设施等项目优先安排用地、用海计划；

（4）进一步完善蓝色经济区的财政税收政策。对投资规模大、外部效应强、从事基础设施建设的产业项目，如海洋新技术、农业综合开发项目、高新技术项目以及国家鼓励发展的其他产业和项目，采取较为优惠的税收措施，加大优惠力度，从而引导投资方向，促进产业结构升级。

2.继续完善对山东中西部地区的扶持政策，促进山东经济协调发展

借鉴美国促进区域经济协调发展的经验，可根据不同区域的经济发展水平，继续完善以下扶持政策：对山东中西部地区进行税收优惠支持，将税收政策与产业激励政策相结合；建立科学有效的财政转移支付制度；鼓励企业向落后地区投资；政府支持在经济欠发达地区进行基础设施建设与经济开发区建设，以促进欠发达地区经济发展；完善人才引进与培育政策，确保山东中西部地区发展得到智力资本支持；完善投资政策，改善投资环境，增强山东中西部地区吸引投资的能力；建立山东东中西部重要价格协调制度，对公用事业和公益事业价格管理进行统一协调。[3]

[1]谢伏瞻.完善政策促进区域经济协调发展[J].中国流通经济，2006（7）：8-9.

[2]陈瑞莲.论区域公共管理的制度创新[J].中山大学学报（社会科学版），2005（5）：64.

[3]张平，朱智强.和谐山东构建中的区域经济协调发展战略[J].山东工商学院学报，2006（4）：89-92.